如何运用法治思维和法治方式化解社会矛盾

尊敬的各位领导，大家下午好！

先谢谢主持人，非常高兴能来到苏州，这是一个有着悠久历史文化和秀美园林风光的名城。实际上这次是受市委泉福秘书长和信访局的邀请，请我来是给大家聊聊如何运用法治思维和法治方式化解社会矛盾这样的话题。大家知道，党的十八大报告中明确提出：“要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革，推动社会发展，化解矛盾，维护稳定能力。”

对于这样高、大、上的话题，其实是不好讲的，我先给各位解读下主题中的几个关键词，什么是法治思维?什么又叫法治方式?法治思维与法治方式有什么关联?为什么要运用法治思维和法治方式去化解社会矛盾?

对于法治思维，我是这样理解的，它是指运用法律价值来认识世界的一种思维方式，就是以法治作为判断是非和处理事务标准的思维。法治思维主要包含了四个方面的思维内容，即合法性思维（你时刻都要考虑到你干的行为合不合法）、权利性思维（把对公民权利的维护放在首位）、公平性思维（处理什么事情都要讲求公平公正）、责任性思维（要敢于对自己的行为负责任）。法治思维是后天通过努力培养形成的一种思维模式。而法治方式则是在法治思维的指导下，运用法治手段、法治程序和法治规则建立健全法律制度、执行法律规范、强化法治监督的实践过程。它是在法治思维指引下的一种行为方式，是一种实践过程。法治思维是法治方式的前提，法治方式是法治思维能落实的保障，没有法治思维就没有法治方式。目前，我们领导干部在处理日常工作中、在决策时主要有两种思维在影响着我们：人治思维和法治思维。用得最多的思维方式是人治思维，法治思维所占的比重在我看来是很少的。其实，这两种思维模式的秉性差异是很大的。人治思维就是贤人思维，也是拍脑袋思维。就是说把公共事务管理的良善与否寄托于个别贤人，遇贤则良，遇不贤则废，结果是“人存政举，人亡政息”。古希腊思想家柏拉图曾提出哲人治国论，主张建立“哲学王”统治，在我看来这也属于人治思想。人治思维，就是做决策不受规则约束，自己想怎么做就怎么做。法治思维既是规则思维，也是制度思维，就是以良好的规则、制度来保证负有公共事务管理职责的人都必须尽职尽责，失职违法要问责、受追究，从而不敢懈怠，更不能违法乱来。

长期以来，我们有相当部分干部在化解社会矛盾、维护社会稳定方面有不少的错误思维方式：要么只认强权、迷信政策、只追求政绩考核，要么信奉钱能解决一切，“用钱结访”，用金钱摆平社会矛盾。

法治思维则要求我们的领导干部在行使公权力时，无论是决策，还是执行，或者是解决社会矛盾，推动发展、深化改革，都应不断审视其行为是否符合法律的规定和要求，包括行为的目的是否合法，行为的权限是否合法，行为的内容是否合法，行为的手段是否合法，行为的程序是否合法。一般情况下各级领导干部所作决策和所行措施，大多是针对公民、法人和其他组织的，这在行政法上被称为行政管理相对人。他们在法律上是权利义务主体，而不是可以随意侵犯的客体，对他们权利的尊重、维护和保护是必须要进入我们各位领导的头脑的。领导干部在重大决策时，程序性规则的约束往往是形式上的而不是实质上的，公众参与决策、决策的民主化，才是决策中的实质性约束。让公众有序参与决策，决策反映和体现公众利益和各方意见，这是公平正义在决策领域的体现。那种在决策工作中忽视公众意见和利益，刻意袒护个别利益群体的做法，就是缺乏公共行政的公平公正思维的表现。在行政执法中，随意执法、选择性执法，都不是法治思维，难以取信于民，也难以真正有效和长效。对领导干部来说，必须对其权力行使和职责履行行为承担责任后果，违法的行为要及时纠正，被侵犯的权利要得到有效救济，造成损害的要依法给予赔偿，违法犯罪的要予以惩处。正所谓有“权必有责、用权受监督、违法必追究、失职必问责”。领导干部尤其是主要领导干部，必须有严格、规范行使权力的思想观念和行为模式，必须有接受制约和监督的思维方式，而不是为所欲为，更不是胆大妄为。

接下来，我给各位聊聊如何运用法治思维和法治方式解决当前突出的社会矛盾。

我们首先要明确当前中国社会究竟突出的社会矛盾表现在哪些方面?曾经，知名社会学家邓伟志教授提出中国一系列社会问题中最突出的十大矛盾：权力过于集中；社会透明度太低；舆论一律；不廉洁盛行；贫富两极分化；半世袭制、类世袭制；道德滑坡；城乡差距太大；特权正常化；既有过度市场经济，又有退回简单商品经济倾向。在我看来，这样的概括是较为准确的。这些问题有的我们已经在开始努力去解决，有的不是一时半载就能够解决的。我也不打算也不可能对这些难题一一地开出药方，只能结合今天的主题尽力去描述去谈我自己的一些观点。

既然我们在聊如何运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，如何养成法治思维是必须要去解决的问题。首先我们要信法、尚法才行。中国人这几千年来从来就没有崇拜和信仰过法律。因为在我们先辈看来法律就是一个整人的东西。那么我凭什么要去崇拜一个整人的东西？我凭什么要去信仰一个整人的东西？法律同时也是维护合法权利的，是中国人很晚近才接受的理念。也就是说我们要注意，中国几千年它存在的是一种专制文明，不是一种法治传统，几千年的专制文明所积淀的文化传统和法治具有天然的冲突，这两者的兼容性和适应性很差，几千年的中国社会是一个熟人社会和人情社会。按照费孝通老先生的说法，这种差序格局也是构成中国现实的这座大厦的基石。熟人社会是不讲求法治规则的，熟人社会他们崇拜的是人情、礼仪、三纲五常，它崇拜的东西不一样。而这样一种差序格局的基层社会存在了几千年，你不可能在短时间内消融这个冲突，而这个存在是我们的真实。应该直面熟人社会的这个真实，然后提出措施去消融这个冲突，这样才可能比较妥帖一些，这是我们要建设法治国家、法治政府、搞依法行政必须要去面对的一个问题。我们是在几千年的熟人社会这样的基础上来建法治国家，建法治政府，建法治社会，大家想想，这是很重要的一个点。

要信法，就必须要去了解它，就是要认真学习法律知识，提高法律素养。目前国家坚持的领导干部定期学习法律知识的制度安排是一件非常好的事情。并且《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》第五条第五款明确规定：坚持重视法治素养和法治能力的用人导向，加强法治工作队伍建设和政法机关领导班子建设。十八届四中全会提出，要提高党员干部法治思维和依法办事能力，明确要求要将法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。此次《规定》要求对法治建设履职情况进行年终述职，即是对四中全会决定中有关内容的具体细化和落实。考核情况应如何反馈落实？上级党组织和党委组织部门根据年终述职制度和政绩考核结果，在党政干部选拔任用工作中，要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容之一。在相同条件下，应当优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。此外，根据《规定》，党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的，还应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。

再者，官民冲突一直是中国几千年难解的一个结。从某种角度说，我们反封建、反官僚是不彻底的，封建的皇权思想、专制观念、专制文化深深地根植于我们的民族当中。我们现在的真实也是官民冲突相当的严重，不消融这种冲突何来法治社会，如果要消融这个冲突就必须需要时间和空间，而这个时空，我更愿意把它理解为一种法治建设的过渡期。其实，官僚制在西方现代政治中至少是一个价值中性的词汇，但在中国政治实践中则是个彻底的贬义词。我们说你太官僚，官僚这个词在我们现在的观念中是个贬义词，大家心目中是不是这样的？实际上官僚制在西方它是一个价值中立的词。王亚南先生在他《中国官僚政治研究》这一传世著作当中对中国传统官僚制做了深刻的分析。这本书主要内容是对中国传统官僚制做了深刻的分析与批判，王亚南在这本书里面对中国官僚制最后总结的是——官僚制表现的是中国传统几千年官与民的对立和冲突，这和西方市民社会确立的官僚政治有很大的差异。我们现在解决官民冲突没有建立起基本的法治规则，显得没招，只知道维稳。那知道维稳却是一个治标不治本的办法。

基于以上的认识，当下该如何化解突出的社会矛盾?

现阶段我们要坚持的一个基本准则就是“既要依法办事，也要考虑情理”。我认为这就是当前化解各种社会矛盾的绝招。也可以把它表达为一种“法治+情理”模式。我甚至认为未来中国的法治建设就应当走一条“法治+情理”的道路。

下面我解读下“法治+情理”是个什么意思。

“依法办事”就是按照法律和相关政策的规定来收集证据，查清事实、查清法律的规定。“也要符合情理”就是指我们在查清事实的基础上，在作决定的那一刻，不能机械地执行法律和政策，必须考虑法律效果和社会效果的统一。一定要考虑到老百姓的可接受性和认可度。你再合法只要老百姓不接受就有问题，也可以继续把它表达为我们的行政决定，一定要考虑“三常原则”的运用，既要符合法律的规定，也要符合“常理、常识和常情”。不能机械地执行法律和政策。

为什么要坚持这样一个基本准则?既然法治建设不可能一蹴而就，我们国家的法治建设就必须要分阶段、又步骤、有目标的去逐步推进，只能用“阶段论”的思想逐渐去推进。根据我的研究，依法行政、法治政府建设、法治国家建设的初期阶段至少五十年，也就是说我们国家如果要确立一个法治建设的过渡期的话，这个过渡期的期限就是五十年。对依法行政的初期阶段也就是我们的现阶段，我给它取了一个学术化的名字叫“形式法治时期”，这个时期的一个典型标志就是“用人治手段去推动法治”。现在我们也正在这么干，的确是在用人治手段去推动法治。

我一直有一个基本的态度，中国要搞法治，但应当不是西方意义上的法治，虽然我们的法治也应当追求公正正义这样的普世价值。中国的法治建设必须体现“中国性”。这里的“中国性”实际上就是指我们的法治思想、法律制度安排、提出的法律观点要符合我们自己的追求和目标。什么是好的制度?我认为，能够解决中国实际问题的制度就是好制度，不要去管这个制度西方有没有，不能认为只有西方有的制度我们才能有，不应当是这么一个评价标准。

面对复杂的各种社会矛盾，我不可能在一、两个小时开出一个大家都认可的药方，我只能选择一个方面的内容给大家描述下我的观点，我想结合大家的信访工作谈几点不成熟的意见。

1.准确定位信访，实现信访工作的理性回归。

信访制度存在这么多年来，其定位基本上是出现了偏差。它形成了一个互害模式，信访既伤害了民众，也伤害了官员。并且民众信访的所有问题，我们都设立有相应的机构在管理，信访部门本身是一个没有处理具体问题的机关，基本上是一个信访材料的中转站，这导致有权处理问题的机关空转。信访既不是一个监督机关，也不是一个有权处理具体问题的机关。

我的基本思路是：逐渐关闭信访这个大门，敞开司法这个大部门。你有冤屈、有问题，有意见就到司法场所来说，别上街、别进京。

2.信访问题必须解决在基层，要强调从源头治理。

就解决具体问题来说，基层更了解事情的本来面目，越往上更多的表现为一种老秘网了。各位认真看看《我不是潘金莲》那部电影，一个简单的离婚案件，最后演变成了要去告一级级官员的状。

3.强化法治，把信访事项导入法治轨道。

要尽量压缩信访事项的范围。信访问题应当分类对待，属于法律问题就应当分流由司法来解决，已经经过司法程序解决的问题绝对不能纳入信访的范围。不能用钱来结束信访，应当依法终结信访，对于闹访、缠访等严重影响社会秩序的行为必须严厉打击，绝不姑息。

4.正确引导舆论，正确引导民众。

长期以来，民众基本上已经养成了“信访不信法”的一个错误的观念，必须纠正这个错误的观念。民众认为要解决问题就一个字——“闹”，官员认为要解决问题也就一个字——“钱”。这种纽曲的是非观如果得不到纠正，根本就解决不了信访问题。

各位领导，法治思维不是一天能够确立的。信访问题更是一个长期积压下来的问题，得慢慢来，我们只能采取“疏”的态度而不能采取“堵”的态度。只要坚守恒行，必定前途光明。

因为时间关系，我就说到这里。谢谢大家！