“突破睢宁”战略和县委权力公开透明运行的制度性探索（节选）

（2009年7月18日）

中共睢宁县委书记  王天琦

深入分析，睢宁一年多来的变化，说到底还是源自于制度的推动，源自于县委权力公开透明运行的推动，从“两委”归位，到收费休眠，到直播县委常委会，拉开了依托民意、严管干部，推进县委权力公开透明运行的“裂变式”改革的大幕。

一、从限制县委自身权力入手，拉开权力公开透明运行序幕

城乡规划、土地利用是一项非常重要、备受关注的权力。事关一个地方发展的命脉，事关一个地方的公众利益，也是开发商投机钻营、官员滋生腐败的重要环节。为了解决这些问题，防止城乡规划、土地利用、项目建设的不科学、不公开、不公正，我们也一度借鉴其他地方经验，成立城乡规划审查委员会和土地审查委员会，由四套班子主要领导、党委政府分管领导以及规划、土地等相关部门主要负责人共同对城乡规划、土地利用和项目工程进行审查，这两个审查委员会在推进城乡规划、土地利用和项目建设上做出了一定的贡献。但是，随着实践的不断深入，我们也发现，由于中国特色的政治管理体制，一定程度上使党委尤其是“一把手”的权力过于集中、过于膨胀。有时候，这两个临时机构，却凌驾于政府之上，成为另外一个权力运作体系。在规划审查和土地审查上，往往是规划局或土地局拿出方案后，直接提请两个审查委员会审批和推进。使规划审查委员会和土地审查委员会既是决策机构，又是执行机构。从而造成，在现有政治体制下，使党委权力尤其是“一把手”的权力过于膨胀，规划项目、土地项目、工程项目等都在党委甚至“一把手”的决策下执行，群众和部门反映强烈。

为了及时消除这种制度设计上的瑕疵，推进县委权力公开透明运行，我们从限制自己权力尤其是县委书记权力入手，出台了《关于成立睢宁县城乡规划审查委员会的通知》、《关于成立睢宁县土地审查委员会的通知》，对原有的规划审查委员会、土地审查委员会的进行改革。新的规划审查委员会和土地审查委员会有了以下三点改革：

一是角色回归。明确提出规划审查委员会和土地审查委员会只是县委、县政府城乡规划决策和土地开发利用与保护决策的咨询参谋机构，仅为县委、县政府规划决策和土地审批决策提供参考依据，使县委的权力尤其是“一把手”的权力得到限制。 

二是丰富人员构成。在以往的规划审查委员会和土地审查委员会的人员构成上，仅仅由县四套班子主要领导、县委县政府分管领导以及规划、土地等相关部门主要负责人组成，清一色的“官员”序列。一定程度上，反映的意图也只是官员的意图，反映的意图也只是县委的意图甚至是县委书记的意图，形成为数不多的几个官员就决定了一个地方发展命脉、一个地方公众利益的局面，群众意愿和利害关系人的意见往往被忽略。对此，在《关于成立睢宁县城乡规划审查委员会的通知》、《关于成立睢宁县土地审查委员会的通知》中明确规定，县规划审查委员会和县土地审查委员会主任分别由分管县长担任，成员由县有关部门负责人、党代表、人大代表、政协委员和利害关系人组成，并进一步强调两个审查委员会的非常任委员数应多于常任委员数。调整后的人员构成，使结构得到优化，使社会各界意见尤其是利害关系人意见得到尊重。  

三是政府作为议决的主体，常委会仅拥有否决权。为了强化权力的规范运行，县委又对审批流程进行了制度化设计，出台了《睢宁县城乡规划审查审批管理规定》、《睢宁县土地审查审批管理规定》。对审查内容、审查程序作出了详细的规定。在审查程序上又明确规定了编制规划或方案的提出、初步审查、论证、审议四个环节。编制规划或方案的提出分别由县规划局、土地局汇总，县规划局、土地局作出初步审查，并将初审拟通过的规划、方案在《今日睢宁》报、睢宁电视台、中国睢宁网等媒体公示，通过听证会等形式征求社会各界及利害关系人意见。然后再提交审查委员会论证。在论证中实行简单多数票决制，应到会人员半数以上同意方为通过。审查委员会通过的规划、方案再次通过媒体公示，继而再提交县政府常务会审议。县政府审议通过后再报请县委常委会审议。县委常委会无异议的，由县长和分管县长审签，将审议结果形成政府常务会议纪要和其它相关文件，进入实施程序。县委常委会予以否决的，由县政府重新研究再次提请县委常委会审议，县委常委会不直接提请审议。城乡规划审查委员会和土地审查委员会角色的回归、议决程序的再造，使县委的权力尤其是县委书记的权力得到了有效制衡，实现了权力的归位，整个运行过程实现了公开透明，民众的意见得到了尊重和采纳，县委决策更加科学、更加民主、更加规范。

二、推进行政审批改革，将权力公开透明运行由县委向基层延伸

县委率先限制自己的权力之后，为了将县委权力公开透明运行引向深入。县委又把行政审批权力改革作为县委权力公开透明运行的有效延伸，大力推进行政审批改革，全力打造绿色生态的发展环境。

针对长期以来形成的行政审批中心挂号、审批单位后方办理的“前店后厂”式审批机制，2008年，我们从7月18日开始，暂停收费两个月，全力推动行政审批流程再造。推行行政审批中心“一站式”服务，所有审批部门按照“应进必进、进必授权”原则，做到分管领导进中心、公章进中心、所有手续进中心，做到来即办、办即成；推行“一表制”审批，对企业注册登记实行一表制登记，并联审批，同时办结；推行“一费制”收费，对应收费用采取统一标准、低限预收，办结决算。

经过“行政收费休眠、行政审批流程再造”，行政审批部门的权力得到了有效限制，经济发展环境得到进一步优化。县委为了将这一成果进一步巩固壮大，对此也进行了制度化设计，努力形成一系列行之有效的制度，建立长效机制。在深入研究的基础上，形成了“四书两卡”和“两保”制度。所谓“四书两卡”就是《睢宁县行政审批事项办事流程手册》、《睢宁县行政事业性收费手册》、《睢宁县马上办限时办服务手册》、《睢宁县行政执法自由裁量权手册》、《工业企业审批事项及流程明白卡》、《涉企收费明白卡》。《睢宁县行政审批事项办事流程手册》以“办事流程全省最简”为目标，按照“合法、合理、效能、责任、监督”五大原则以“受理——审核——批准”三部曲的模式，缩减办事流程，减少批准时间，切实提高工作效率，服务人民群众。全县21个入驻行政审批中心的单位、87项行政审批项目，其办事流程由704个减为285个，减少了419个，减少了近60%，工作时限由1139个工作日减为269个工作日，缩短了870个工作日，缩短了76.4%。《睢宁县行政事业性收费手册》围绕“收费项目全省最少，收费标准全省最低”的工作目标，按照“最大限度给企业松绑、坚持科学发展、维护社会和谐稳定、惠及广大人民群众”等原则，对涉及工业及高效规模农业的行政事业性收费，取消46项，停止18项，免收175项，降低标准54项，县级不收取150项，核减率为86.2%。对不涉及工业及高效规模农业的行政事业性收费，取消51项，停止21项，免收99项，降低标准160项，县级不收取9项，核减率为66.1%。政府性基金取消1项，停止1项，涉及工业及高效规模农业的项目免收4项，降低标准3项。每年至少减少企业70%的缴费支出，减轻企业负担3000余万元。《睢宁县马上办限时办服务手册》刊发了《关于成立“软环境硬治理”专项拉练工作领导组的通知》、《关于对损害经济发展环境行为实行责任追究的规定》、《企业宁静日制度》、《关于转变群众观念促进软环境建设的意见》，收录了各镇、各部门马上办、限时办的有关具体事项、各单位的公开承诺和单位禁令，以严厉的制度要求工作人员对前来办事的群众提出的办理事项要以最热情的态度接待，最明白的语言表示，最简洁的程序办理，最快捷的速度办结，坚决杜绝推诿扯皮现象。《睢宁县行政执法自由裁量权手册》以“法律来源清楚、行政程序清楚、细化标准清楚”为目标，共梳理法律、法规、规章335部，涉及带有裁量幅度的行政处罚条款1645项，细化为6700余条。通过加大对行政处罚自由裁量权的规范力度，使群众反映强烈的“利益执法”、“人情执法”等损害行政执法机关形象的问题得以有效解决，让自由有度、裁量有据，用制度管理行为，从源头上约束权力，促进行政执法机关公开、公平、公正执法。《工业企业审批事项及流程明白卡》明确指出相关行政审批单位联系电话、内资项目审批流程、外资项目审批流程、工商、国税、地税等窗口办理事项，让客商明白办事流程。《涉企收费明白卡》按照“收费标准全省最低”的工作目标，确定了新的暂行收费标准并予以印发，让客商对涉企收费明明白白。所谓“两保”制度，就是《保镖制度》、《保姆制度》。《保镖制度》，就是将县经济“110”从县纪委拉出，升格为独立的正科级机构，赋予案件查办权和现场处置权，为重大项目做“保镖”，保驾护航。《保姆制度》，就是成立重大项目办公室，专门为重大项目落户或工业再造企业做“保姆”，提供全方位服务。

以“行政收费休眠，推进流程再造”为标志的行政审批改革系列制度的确立，取消了自由裁量权、减少了办事流程、缩短了办事时间，为软环境建设提供了刚性的制度依据，为长效推进奠定了坚实的基础。

三、在干事创业中完善严管干部制度，让“人”在县委权力公开透明运行的制度框架下干事

城乡规划审查委员会和土地审查委员会的改革，使县委的权力得到了限制。行政审批改革的推进，使部门的行政审批权力得到了规范。所有的这些，相当于初步架构了科学、有效的权力公开透明运行机制。然而，这种县委权力公开透明运行机制要达到应有的目的，还需要“人”来落实。为此，在工作中，我们以禁酒令为开端，在干事创业中完善了让干部“生畏”的制度、“思干”的制度、“会干”的制度、“自觉”的制度，用制度来推动干部干事，用制度来推进县委权力公开透明运行。

一是让干部“生畏”的制度。“心有所畏，才不会乱为”，所谓让干部“生畏”的制度，就是告诫干部不该干什么，干了就要被问责。在建立完善让干部“生畏”的制度上，我们相继建立完善了《领导干部“六不准”》、《严禁“走读”》、《一对好搭档评选》、《增收节支》等各项制度和意见，让干部知道不该做的不做。《领导干部“六不准”》，在以前，睢宁有些干部和其它欠发达地区干部一样，“官气”十足，“酒气”特浓，生活奢侈浪费，“小车频繁换，标准节节超”，严重败坏党委、政府形象，伤害人民群众感情。为有言在先、明理达人，我们在全省县级率先出台禁酒令，要求全县所有公职人员工作日中午一律禁止饮酒，无一例外。后来，又把“工作日不准饮酒”作为一个“不准”，另加“一般公务不准用警车开道或警车护送”、“下基层不准搞边界迎送”、“不准参加商业性庆典”、“不准题词、题字”、“车辆不准闯红灯”等，出台了《关于领导干部“六不准”的意见》。该意见实行以来，有18名公职人员因违反禁酒令受到免职或撤职处理，被媒体称为“睢宁掀起严管干部风暴”。《“严禁走读”意见》，在乡镇，值班制度形同虚设，不少干部擅自脱岗。去年7月15日晚，县委主要领导和县委常委、纪委书记夜间查岗，结果发现所查的两个镇脱岗人员竟达10人，当场找到党委秘书和门卫，找出值班表，现场采访，并拍摄影像资料。第二天，责成两个镇党委书记和相关责任人作出检查，制作专题片在电视台曝光。同时，县委主要领导在《今日睢宁》报纸上发表一篇名为《这难道仅仅是值班问题吗》的夜查体会文章，引导干群展开热烈讨论。为此专题研究出台了《关于领导干部严禁“走读”的意见》，要求大家认真落实值班制度。截至目前，在县纪委组织的多次抽查中未发现一人脱岗。《“一对好搭档”评选意见》，越是欠发达的地方，干部越好趋利，越好争斗。个别干部官本位思想严重，无所事事、夸夸其谈、心浮气躁、相互拆台、不敢担责、揽功诿过。副省长、徐州市委书记徐鸣同志生动地说，我在徐州工作五年，睢宁人民来信我也看了很多，都说睢人好访、睢人好讼，哪些