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标题: 秘书公文写作与公文处理入门培训讲稿 [打印本页]

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:02
标题: 秘书公文写作与公文处理入门培训讲稿
第一讲  公文概述

  [内容提要]  公文的含义，公文的产生与发展，公文的特点及其在机关工作中的重要作用，公文的分类及文种名称。

第一课  什么是公文

一、公文的含义

公文，即公文文书，又称文件。是国家机关及其他社会组织在行使职权和实施管理的过程中所形成的具有法定效力与规范格式的文书，是传达政令，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况，联系公务、记载工作活动的重要工具。

公文的这一基本含义，可以从以下几个方面来理解：

1、公文形成的主体是国家机关及其他社会组织。这些机关或组织都是依据国家的法律和有关的章程、条例建立起来的，是具有法定地位的。这种法定的地位赋予了这些机关与组织在自己的职权范围内制定和办理公文的权力。

2、公文形成的条件是行使职权和实施管理。具有法定地位的机关、组织，都有自己的组织系统、领导关系和职权范围，有自己主管的事务与办事意图它们在行使法定职权和实施有效管理的公务活动中，必然会产生体现自身意志的文字材料。这是公文形成的必要条件。

3、公文是具有法定效力与规范格式的文书。这是公文区别于其他文章和图书资料的主要之点。公文的法定效力是由公文形成者的法定地位所决定的。公文的规范化格式，不仅增强了公文的权威性与有效性，也方便了公文的处理。

4、公文是国家机关及其他社会组织处理政务、办理事务的重要工具。任何一个机关、组织在日常的工作活动中都需要通过公文这一工具来表达意图，处理公务，实施管理。比如：向上级汇报工作，则使用“报告”；向下级布置工作，则使用“指示”或“通知”；向有关单位联系公务，则使用“函”；记载会议议决事项，则使用“决议”或“会议纪要”等。

二、公文的产生与发展

公文，或称文书、文件，是一种社会现象，是人类社会实践活动的产物。它是伴随着阶级、国家、文字的产生而产生，伴随着生产的继续发展而不断发展的。千百年来，人们在社会的政治生活与经济活动中都要凭借文书这一工具来进行彼此间的联系。这种联系，是人类社会向前发展的必要条件。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中说：“从铁矿的冶炼开始，并由于文字的发明衣其应用于文献记录而过渡到文明时代。”在这里，恩格斯把文字应用于文献记录，即文书的出现当作人类文明时代的重要标志，评价是很高的。

斯大林在《马克思主义与语言学问题》一文中指出：“生产的继续发展，阶级的出现，文字的出现，国家的产生，国家进行管理工作需要比较有条理的文书，商业的发展，商业更需要有条理的书信来往……”这段话，科学地阐明了文书产生的社会背景，以及文书在国家管理工作和社会经济效活动中的重要作用。就某种意义上说，人类社会的灿烂的历史文明，就是凭借那些帙卷浩繁的、不同形式的文书记载而传之于世的。

我国是世界文明古国，有悠久的历史与古老的文化。在上古时期，我们的祖先就创造了“结绳记事”的办法。随着社会的不断进步和越来越复杂的生产与生活的需要，又渐渐产生了表意与表声的原始刻写符号与文字。这在我国古代的经籍中是有记载的。“人类有政治之组织，即有法令。有文字之法令即有公牍。”在我国，文书的出现可以上溯到夏、商、周三代。《周易·系辞》中说：“上古结绳而治，后世圣人易之以书契，百官以治，万民以察，盖取诸夬。”这里说的“书契”，就是指的是用文字作为物质载体而形成的文书。有了文书，才能贯彻统治者的意图，以实现社会的信息传递，才便函于“治”、“察”与“夬”。文书也就成了治世的工具。

在三千多年前的商代后期，出现了一种体式较为完整的甲骨文书。它是书刻在甲骨上的商代后期王室占卜活动的记录文字，是我国考古学家发现的最早的文书珍品。到了西周，则设有专门管理文书与起草文书的官吏了。据《周礼·天宫·宰夫》云：“五曰府，掌官契以治藏，六曰史，掌官书以赞治。”汉郑玄注：“治藏，藏文书及器物，赞治，若今起文书草也。”这说明，在我国，作为国家管理工具的官文书的产生已经有三四千年的历史了。

马克思主义认为，国家机构是统治阶级的工具，是一种暴力机关。统治阶级为了实现自己的统治，就要制定和施行政令。我国早在夏商和西周奴隶制社会，统治者就十分重视公文的作用。现在保留下来的《尚书》，即上古之书，儒家尊称为《书经》，其中不少就是统治者对属下和民众发布的指令性下行文书，包括“诰”、“誓”、“命”等文种。如《汤诰》、《大诰》、《康诰》等篇，就是当时统治者商汤、周公、成王发布的告民众书；《甘誓》、《汤誓》、《牧誓》等篇就是当时统治者夏启、商汤、周武王在出征前向军队发布的誓师词；“命”就是统治者发布的命令，如《文侯之命》等。以上这些内容都是有关国家政力大事的，故《荀子·劝学篇》说：“《书》者，政事之纪也。”所以说，《尚书》是我国最早的一部政治文件汇编本。

秦汉时期，是我国封建社会文书工作的确立时期。秦代出现的“书”、“秦”，是我国最早的上行公文。如李斯的《谏逐客书》，就是在秦王朝建立之前，秦国客卿李斯向秦王呈送的一份意见书。它用大量事实，反复论证，终于说服秦王收回了驱逐客卿的成命。

到了汉代，又出现了“章”、“表”、“疏”等上行文；两汉时，官府之间，平级官员之间的平行文种“移民”的使用也逐渐多了起来；下行文则有“令”、“谕”、“教”等。

秦汉以后，以至明清，两千多年的封建社会里，下行、上行、平行的公文种类不断演变增多，据徐望之《公牍通论》所计，不下六七十种，这说明了历朝封建统治者对公文的重视，也反映了政权机构工作的日趋细密。

辛亥革命以后，南京临时政府为了适应其资产阶级政权建设的需要，对沿习已久的封建王朝的文书工作进行了全面改革，简化文书种类，划一公文程式。1912年元月，临时政府内务部奉大总充令，颁发了《公文程式》五条，指出：“现今临时政府业已成立，所有行用公文程式，亟待规定，以期划一，而利推行。”并规定行用公文分为“令”、“咨”、“呈”、“示“状”五种，明确了这些文种的使用范围。从而废除了封建王朝几千年来所使用的“制”、“诏”、“诰”、“敕”、“奏”、“表”、“笺”等公文名称，表现了革命党人反对封建专制的思想，这也是公文名称上的一次革命。在此，在北洋军阀政府和国民党政府统治时期，为了适应其统治的需要，又多次对文书工作进行改革，增加了一些文种。语体也由文言文发展为半文半白，并规定公文必须使用标点符号。

可见，公文的发展、演变，反映了历代政权的性质，也反映了统治者的需要及其对公文在行政治权力中的重要性的认识程度。如前所述，公文是统治阶级实现自己统治的一种工具，文书工作具有鲜明的阶级性，它从属于一定的政治集团并为其服务。新中国建立前，中国共产党领导下的文书工作，从它诞生的那天起，就是为实现党的纲领，推翻三座大山，争取中国人民的彻底解放的伟大事业服务的。它和以前各个朝代，各个时期的文书工作在内容、形式、工作方法上都有着本质的区别。它的出现，使我国的文书工作进入了一个崭新的发展时期。

三、文书、文件和公文

在机关工作活动中，常常出现“文书”、“文件”和“公文”这三种概念同时使用的情况。如文书、文书处理、文书工作；文件、文件拟写、文件往来；公文、公文格式、公文立卷等。这些概念有时还可以互为通用。如文书处理也可称为文件处理、公文处理；文件往来也可称为文书往来、公文往来；公文格式也可称为文件格式、文书格式等等。这就说明，在机关工作中，文书、文件和公文这三个概念的基本含义是一致的，都是指国家机关及其他社会组织在工作活动中形成和处理的收来文件、发出文件以及机关内部所使用的文件材料，即公务文书。根据不同情况、不同场合，分别使用这三个概念。从这个意义上说，文书、文件和公文三者之间是可以互为通用的。

但是，在实际工作中，由于历史沿革和使用习惯，以及其他原因，在不同的场合往往强调不同的侧面，有着不同的称呼和用法。

文书一词，在人们日常生活和公务活动中，使用的极为普遍和广泛。它可以作为所有文件材料的总称，既可以指公务文书，也可以指私人文书，是一个整体概念。文书还可以指一种职业，如某某人在做文书工作，也可以指职务名称，如文书、文书科长、文书处长等。

文件同文书一样，有时也可以指文件材料的总称。如一次大型会议，会议结束之后，要将会议文件立卷归档保存。这里说的文件，即指会议形成的有规范格式的正式文件，如会议纪要、决议等，也包括会议进行中的简报、领导讲话、代表发言、会议纪录，甚至还包括录音、录像、照片等有关资料。但是，对于一些重要的文件，如：中共中央文件、国务院文件等具有规范格式的正式文件，人们往往郑重地称之为“文件”，而不称文书或公文。就某一单份的文件来说，人们也习惯地称之为一份文件，而不叫一份公文或一份文书。

至于公文的概念，它的特指范围是很清楚的，是指各级关单位为了办理公务二产生的文书或者文件。从这个意义上说，它是公务文书或者公务文件的简称。

从一些史籍的记载来看，文书、文件和公文这三个要领是分别在不同的历史时期出现的，有一个产生和演变的过程。

“文书”一词，最早见于西汉贾谊《新书·过秦下》：“禁文书而酷刑法，先诈力而后仁义。”王充《论衡·别通》也有关于“文书”的记载：“萧何入秦，收拾文书，汉所以能制九州者，文书之力也。”这些地方所说的“文书”，是泛指古代的文籍图册。在我国先秦时期，“文”与“史”是很难分开的。“文书”的概念范围要大些，一些有史料价值的文字材料都可称之为文书。

汉代以后，文书作为公文与案卷的含义才逐步被确定和沿用下来。《汉书·刊法志》：“文书盈于几阁，典者不能遍睹。”唐元稹《望喜驿》诗有“满眼文书堆案边，眼错偷得暂时眠”的句子。这些地方所说的“文书”就是指的公务文书。

“公文”一词，出现于东汉末年和三国时期。汉代多称文书，称公文较少。三国以后，多称公文，指官府之间往来的公事文书。如《后汉书·刘陶传》：“州郡忌讳，不欲闻之，但更相告语，莫肯公文。”是说东汉末年，黄巾起义的领袖张角等人势力强大，可能聚众起事，但州郡官员只是口头相互转告，不肯以公务文书的形式上奏朝廷。《三国志·魏志·赵俨传》中也有“辄白曹公，公文下郡，绵绢悉以还民”的记载。自此以后，公文就成为公务文书的统称了。

　　“文件”一词，大约在清末才出现，当时在外交文书中提到“寻常往来文件”，“交涉文件”等。宣统三年五月，朝廷三年五月，朝廷颁布的《内阁属官官制》，将“掌本阁公牍文件”，作为承宣布厅职责之一。后人承袭历史，文书、公文、文件这三种叫法一直沿用至今。

第二课  公文的特点与作用

一、公文的特点

公文，是在机关公务活动中形成的，是各级机关与组织行使法定职权，实施有效管理的重要工具，具有很强的现实效用性。它的特点主要表现在以下几个方面：

1、公文有法定的作者。公文不是谁都可以任意制发的，公文是由法定的作者制成和发布的。这是公文同图书、情报资料、通讯报道以及一般的文章作品的一个显著区别，是公文的显著特点之一。

所谓法定的作者，就是指依据法律和有关的章程、条例、决定成立的并能以自己的名义行使法定的职能权利和担负一定的任务、义务的机关、组织或代表机关组织的领导人。在我国，各级党政机关、社会团体、企事业单位，只要是依据法律、章程、条例等规定并履行法定的程序建立和存在的，它们都是法定的作者，它们都有独立对外行文的资格。如各级党的组织、人民代表大会、人民政府及其部门是根据《中国共产党章程》、《中华人民共和国宪法》以及有关的《组织法》建立的。在《章程》、《宪法》和《组织法》中规定了这些机关的职能以及这些机关制定和发布公文的权限。

文件法定的作者指的是发文的名义。也就是说，文件主要是以机关的名义或机关的某一部门的名义制发的。例如，国务院文件、某某省人民政府文件是以机关的名义制发的；某省人事厅文件、某县县委组织部文件是以机关的某一个部门的名义制发的；工会、共青团、妇联的文件是以社会团体的名义制发的；工厂、学校、科研单位的文件是以企事业单位的名义制发的。这些能在自己的职权范围内制发文件的机关、部门或单位，称为行文单位。

机关的发文有时也用国家领导人或机关首长的名义。如中华人民共和国主席令、国务院总理令以及机关首长对所属工作人员的任免令（或任职通知）等。用领导人作为发文的名义，并不是以他个人的名义出现，而是代表他所在的机关的身份来发文的，也是法定的作者。这是领导人行使自己法定职权的一种表现。必须说明的是，以领导者个人的名义发文，在个人名字前面都应冠以机关的名称与职务。如中华人民共和国主席×××，某市中级人民法院院长×××，某大学校长×××等。一旦这些人不再担任这一职位，也就失去了这一法定作者的地位。

2、公文有法定的权威。公文既然是党政机关、社会团体、企事业单位为了传达意图、办理公务、记载工作活动而制发的。这就必然要赋予文件以机关喉舌的地位。也就是说，文件可以代表机关发言，代表制发机关的法定权威。因此，文件也就成为各级机关组织开展工作的法定依据。比如，党的文件，就代表党的中央委员会这一党的最高领导机关的法定权威，传达的是党中央的意见，所以它在全党、全军、全国人民中享有极高的威信。通过党中央文件的制发，传达了党的路线、方针和政策，作为全国各条战线、各个地区、各个系统、各个部门工作的依据和准绳。再如，国务院是全国最高行政机关，它所制定和颁发的文件，代表中央人民政府的职能和职权范围，具有行政领导和行政指挥的权威等。这种法定的权威性，也叫做法规的强制力，如国家领导机关发布的命令、法令、法规等。是通过一定的立法程序产生的，是要强制执行的，违反了是要依照法律追究的。

3、公文有特定的效用。公文的特定效用指公文的现实效用，是文件制发机关的法定地位所赋予的。从每一份具体的文件来说，都有它本身的特定的现实效用，代表它的制发机关所赋予的法定效力和作用。比如，党政领导机关所发出的每一项指示，每一项决定，要求所属机关认真贯彻、坚决执行。即使是一份通知，本文由老秘网推荐，同样要求地方收文机关阅知和办理。下级机关的一份报告、一份请示也同样要求上级领导机关阅知或批复等。文件所具有的特定盗用是有一定的时间性的。任何文件都不是永远有效的。虽然有的文件具有历史文献价值，但从总体上说，它还是着眼于现实效用的。文件在现行工作中形成，在现行工作中使用，为推动现行工作服务。一旦它们的现行使命完成，就转化为档案保存，对今后的工作还起着参考、凭证作用。

4、公文有规范的体式。公文有规范的体式，这是公文不同于图书、情况资料、通讯报道以及一般文章作品的又一显著特点。由于公文是党和国家具体领导和管理政务的工具，是机关的喉舌，代表制发机关的法定权威。所以，制发公文是一件极其严肃的，具有重要政治意义的工作。为了维护公文的严肃性、权威性和便于进行公文处理，在党和国家有关部门发布的关于公文处理的一系列法规性文件中，对公文的体式作出了统一的规定，提出了统一的要求。各级党政机关、社会团体、企事业单位制发文件都必须按照规定的体式（包括文体、书面格式和版面形式），不能随心所欲，另搞一套。比如，公文的结构、附加标记都要符合规定。一般说来，正式公文都有文件版头、公文管理标记、发文字号、公文标题、主送机关、正文、发文机关、机关印章、发文日期、主题词、抄送机关、印发说明等项。

5、公文有规定的处理程序。公文的制发和办理必须经过规定的处理程序。如，公文的制发，必须经过起草、核稿、签发的程序。经过机关领导人签发的文稿才能缮印、用印和传递。几个机关的联合发文必须履行完备的会签程序；重要的规范性文件还需报请上级机关程序。任何人不得违反上述程序擅自处理。只有如此，才能维护公文的严肃性与权威性，也有利于机关文书工作的科学化、规范化、制度化和提高机关工和效率。

二、公文的作用

在机关的日常工作中，文件拟制与处理的工作量是相当大的，它是机关工作的重要组成部分。一个国家、一个政党、一个部门或者社会团体、企事业单位要行使职能，开展公务活动，都离不开文件。没有文件，那简直是不可思议的。总的说来，机关公文的作用在于它是党和国家具体领导和管理政务，机关之间相互进行联系和机关内部处理工作事务的一种工具。有作用才有地位。公文之所以在机关中占有重要的地位，也主要是体现在公文对于机关公务活动所起的作用上。认识公文的作用是使用好公文这一工具的重要前提。具体地说，其作用主要表现在以下几个方面：

1、领导指导作用。党和国家的各级领导机关，可以经常通过制发文件来部署各部工作，传达自己的意见和决策，对下级的工作进行具体的领导与指导。例如，党的中央领导机关通过它所制定和发出的各项指示、决议等重要文件，阐明重大方针政策、战略措施和工作步骤，用以领导和指导各条战线，各个地区的工作。

党的领导是政治领导。党对国家事务实行政治领导的主要方式，是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。党发布的领导性文件不是国家法规，但我们国家的法规，包括法律，法令以及行政法规，都是党的政策的具体化。因此，党的政策性文件，代表党的权威，人人都要贯彻执行，并作为领导指导各项工作的依据。国家各级行政领导机关和业务主管部门则根据党的政策性文件，制订和发布各种指示、决定、计划、意见、通知来领导和指导下级机关和下级业务部门的工作。上级机关传达领导意图与下级机关贯彻执行相结合，就使文件成为纽带，充分发挥其领导与指导的作用。

2、行为规范作用。文件的行为规范作用，是文件强烈政治性和法定的权威性等特点赋予的。这种行为规范作用又称之为法规约束作用。党和国家的各种法规和规章都是以文件的形式制定和发布的。这些法规性文件一经发布，便成为全党、全社会的行为规范，必须坚持依照执行，不得违反。它对于维护正常的社会秩序、安定社会生活、保障人民的合法权益有着极其重要的作用。

必须指出的是，法规文件的行为规范作用与社会道德规范不同，违反社会公德将受到舆论的谴责，而文件的行为规范作用是带有强制性的。国家以强制手段保证它的权威，谁违反了法令或法规，就要受到法律制裁和行政处分、经济处罚。例如《中华人民共和国宪法》是国家的根本大法。根据《宪法》又制定与颁布了《民法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《婚姻法》等基本法。对这些法律、法令，如有违反，国家的执法机关就要“唯你是问”。如违反了法规（如章程、条例、规定、守则等）虽不至于犯法，但要受到批评、警告、记过直至开除等行政处分，有的还要处以罚款。这就说明，这些法令、法规性文件在它的有效范围内，必须成为人们的行为规范，而且强制执行，人人都得遵守。

3、传递信息作用。文件是传递信息的重要渠道。党和政府上下左右机关之同，其决策、方针、设想和意图等政务信息，常常是通过文件的传递而取得的。例如，各级党政领导同志的工作活动情况，各地的突发事件，社会动态，经济技术情况等信息的收集、传递和处理，工作情况的汇报，上级决策、指示的下达，下级贯彻落实上级指示的经验总结和存在问题的报告等，都离不开文件这一工具。上级领导机关通过批阅下级机关送来的报告、请示、汇报、调查报告以及简报、总结等，就及时掌握了下级机关的信息动态。这就为上级机关指导工作、解决问题以及进行各项决策提供了客观依据。又如，下级机关通过阅读上级机关的指示、决定、通报、通知等文件，就能及时掌握从上级机关传递过来的信息动态。根据这些信息动态，下级机关就可以及时开展工作和完成规定的任务。至于平级和不相隶属机关之间相互使用的“函件”等文件，更多是用于直接沟通信息及联系各种事务的。通过文书的这种信息传递作用，使得各级机关组成了一个四通八达的信息网络，机关工作靠文件传递的信息得到处理和解决；上下左右之间的关系，靠文件传递的住处得到调整。从而保证了各级各类机关组织的工作正常地、有秩序地运转。

4、公务联系作用。各机关单位在处理日常事务工作中，经常要与上下左右有关的机关单位进行联系。随着改革开放的不断深化，各机关单位之间的横向联系日趋频繁。机关公务文书的协调联络作用就显得越来越重要、越来越广泛了。一个机关的工作活动，不是孤立地进行的，有时要向它的上级领导机关报告情况、请示问题；有时要与一般机关单位就工作业务进行商洽、询问、回答或交流情况和经验；有时要与有关企业、部门或单位签订合同、协议书等。文件在同一系统的上下级机关之间、平级机关之间以及不相隶属机关之间，都能起到沟通情况、商洽工作、协调关系、处理问题的公务联系作用。

5、凭据记载作用。文件是机关公务活动的文字记录。一般来说，绝大多数文件在传达意图、联系公务的同时，也具有一定意义上的凭据作用。这是因为，既然每一份文件都反映了制发机关的意图，那么，对受文机关来说，就可将文件作为安排工作、处理问题的依据。有些文件，则具有比较明显的凭证作用。如经过当事人双方共同签订的协议书、合同等文件，它的凭证作用是作为证实签约双方曾经许诺和承担的责任和义务的依据。谁违反了协议和合同的条款，就要追究谁的责任。可以说，形成这类条件的目的，就是为了作文字凭证的。

还有一些文件具有明显的记载作用。例如会议记录、电话记录、会议纪要、机关大事记、值班日记、各种登记等，它们都是机关工作活动的真实记录，具有记载作用，可以供日后的利用查考。

文件不仅在机关的现行工作中具有凭据记载作用。同时，对于过去的事情，它又成为各级党政机关公务活动的历史记录。是机关史料的积累，是解决矛盾、澄清是非的凭证，也是若干年后编史修志的重要依据。所以，文件在完成它的现实使命以后，都要立卷归档保存，是备查找利用。例如，制定一项新的政策，为了保持政策的连续性，还要参考过去的文件；机构调整、人事任免、调解矛盾、落实政策等也需要参考过去的文件规定。因此，文件作为历史事件的记载与查找的依据，其凭据作用是不可忽视的。

以上所述，是就文件的主要作用而言的，文件还有知照作用、协调作用、宣传教育作用等，就不一一详述了。实际上，从每一份具体的文件所起的作用来看也并不是单一的，往往同时具有几种作用，我们应该结合起来认识和理解。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:03
第三课公文的分类与名称

一、公文的分类

由于公文所反映的社会现象是极其纷繁复杂的，为了保证机关文书工作有秩序、高效率地进行，就必须从分析和研究机关公文的性质、特点和作用入手，对机关在日常工作活动中所使用的公文进行科学的分类。这是人们认识公文这一事物并探求其科学规律的一种有效的方法。

常见的、基本的公文的分类，主要是从文件的来源、使用范围、行文关系、性质与作用内容与特点等方面来划分的。现分述于下：

1、从公文的来源来划分

一般所来，一个机关或机关内部某个部门的文件，按照他们的来源可以分为外机关发来的文件和本机关制成的文件两大类。其中，由本机关制成的文件按照制发文件的目的、发送对象，又可以分为向外机关发出的文件和在本机关内部使用的文件。因此，按照文件的来源，一个机关的文件可分为三个部分：对外文件、收来文件和内部文件。

（1）对外文件。对外文件简称发文。是指本机关拟制的对外单位发出的文件，它是作为传达本机关的意图发往需要与之联系的针对机关的文件。如林业部1987年9月16日向国务院发出的《关于加强森林防火工作的报告》，就是林业部的对外文件，是发文。而国务院就是这份发文的针对机关。

（2）收来文件。收来文件简称收文，是指由外机关拟制的，作业传达其自身机关的意图，发送到本机关来的文件。比如上面讲的林业部向国务院发出的报告，对国务院来说就是收来文件。又如上级机关发来的指示、通知，下级机关送来的报告、请示，同级机关或不相隶属机关送来的公函等，都是本机关的收文。

（3）内部文件。内部文件就是指制发和使用都限于机关内部的文件。比如机关内部的规章制度、会议记录、工作计划、经验总结以及内部的通知、通报等。如《××工厂1996年度生产计划》、《××大学关于加强校园管理、维护教学秩序的几项规定》，就是限定在某工厂和某大学内部使用的文件。

在机关文书工作中，为了管理文件的方便，对机关的发文、收文和内部文件，一般由文书部门或指定专人分别进行登记。需要说明的是，在实际工作中，对某份具体文件来说，这样划分又不是绝对的。有时会发生交错或互相转化的情况，这是由公文的复杂性所决定的。例如，主要用于机关内部使用的规章制度、工作计划、工作总结等，有时也要报送上级机关备案或发给下级机关参阅与其他机关交流；有时收到上级机关的批示、通知又需要转发给下级机关贯彻执行。这样，内部文件和收来文件在一定条件下就又转化成发文了。

2、从公文的德文关系上来划分

行文关系，是指发文机关同收文机关之间的文件往来关系。这种关系是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围确定的。从一个单位的对外文件来说，可以按照它们的行文关系、文件的去向，划分为上行文、平行文和下行文。

（1）上行文。上行文就是指下级机关向它所属的上级领导机关所发送的文件，也就是自下而上的德文，故称上行文。比如，国务院各部、委，各省、自治区、市给国务院所报送的工作报告和请示就是上行文。一般地说，上行文是作为下级机关向上级领导机关、下级业务部门向上级业务主管部门汇报工作，请示问题，请示给予领导和指导的文件。

（2）平行文。平行文就指同级机关或者不相隶属的没有领导指导关系的机关之间的一种行文。比如，中共中央各个部之间，国各院的各个部、委、局之间，省人民政府之间，各个县委之间，各个县人民政府之间都是平级平行机关。再如，省军区和省人民政府之间，学校和工厂之间，没有领导指导关系，是一些不相隶属的机关。上述这些机关之间，在相互联系或协商工作问题时，一般都适宜于使用公函作为平行文。

需要说明的是，机关之间的上级与下级的关系并不等同于级别高与级别低的关系。在行政和业务上均无隶属关系的单位之间，即使地位有高下之分，但双方之间的行文关系仍然是平行关系。如某县公安局与邻县的县政府，某地方中学与某省军区，它们之间虽然地位、级别不等，但彼此之间联系工作仍应以平等关系行文。

（3）下行文。下行文就是指上级领导机关对所属的下级机关的一种行文。比如，中央给各个省委，国务院给各个部委局和各省人民政府所发的文件就是下行文。下行文一般常用指示、决定、通知、批复等。

下行文是上级机关对下级机关实施领导、指导责任的重要工具。对下级机关来说是重要的收文。一些面向群众的布告、通知等文件，也是下行文。

3、从公文的秘书程度和阅读范围来划分

从公文的内容是否涉及到党和国家的秘书，涉及到秘书的程度，以及公文所限定的阅读范围，又可将公文划分为秘书文件、普通文件和公布文件。

（1）秘密文件。秘密文件是指内容涉及到党和国家的秘密，需要控制知密范围和知密对象的文件。根据文件的秘密程度，又可以确定为秘密、机密、绝密三种，通称“三密”文件。密级越高，传送、阅读和保管的要求也就越严。因此，确定和划分文件的密级要十分慎重，力求准确。否则，密级过高不利于文件内容的传播；密级过低则扩大了知密范围，给党和国家造成不应有的损失。当然，文件的保密要求不是一成不变的，密件的内容随着时间的推移和形势的发展，其秘密的性质也会发生变化。所以文件的保密要求应当有时间限制，经过一定的时间，应按有关规定对“三密”文件进行清理，该降密的应作降密处理，该解密的则应予解密。

（2）普通文件。普通文件是相对秘书文件而言的，从这个角度说，也可称非密文件。这种普通文件也并非无密可保，可以供任何人阅看。如机关、组织的决议、工作计划、总结，对工作人员的处理决定、通报等。这类普通文件阅读的范围比较宽。但一般只限于本机关、组织内，不对外颂，即不在社会上公布，不向国外传播。

（3）公布文件。公布文件就是向人民群众和国内外公开发布的文件。比如一些公告、通告、公报、法律、法令、中央领导同志的某些重要讲话、报告等，通常都可以采用广播、电视播放、报刊登载，公开张贴或口头传达等方式进行公布。

4、从公文制发机关的性质和公文作用来划分

从公文的制发机关的性质和公文的作用可以将公文分为法规文件、行政文件和党的文件。

（1）法规文件。法规文件是指由中央和地方各级权力机关、行政机关所制发的法律、法令和行政法规文件。法规文件一般分为以下三种：

①法律文件。法律文件是体现统治阶级的利益和意志，以国家强制力来保证其实施的行为规则，是实行阶级专政的一种工具。法律文件在我国是由行使最高立法权的机关——全国人民代表大会按照立法程序制定的。如《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等。

②法令文件。法令文件是根据宪法的有关规定所制发的一种文件，通常是以中华人民共和国主席或国务院总理的名义发布的。如公布法律的命令以及宣布施行重大强制性行政措施时发布的命令等。

③行政法规文件。行政法规文件是由国家行政机关和地方行政机关，为具体贯彻执行法律、法令和行政法规，对于行政措施、行政制度和活动规则所制定的条例、办法、细则、规定等。

（2）行政文件。行政文件主要是指国家机关在日常公务活动中所形成和使用的文件。具有行政指挥、领导指导工作和公务联系的作用。例如政府机关、行政管理机关使用比较普遍的指示、通知、请示、报告等。

（3）党的文件。党的文件是指由党的机关、组织形成和使用的文件，反映党的领导、党的工作和党的建设等活动。其中，只限定在党的组织和党员中间阅读和传达的文件，又叫党内文件。

5、从公文的内容和特点来划分

按照公文的性质、内容和特点，可以将公文分为指挥性公文、规范性公文、报请性公文、知照性公文、记录性公文等。

（1）指挥性公文。指挥性公文是指上级领导机关对下级机关或群众发出的用以领导和指导工作的公文。它需要下级机关单位和有关人员认真学习和贯彻执行，是下级单位决策和进行工作活动的依据。例如命令、指示、决定、意见、批复和政策性通知等。

（2）规范性公文。规范性公文是指由机关、组织、社会团体制定的，要求其成员在活动工作等方面严格遵守的行为规范，它是一种兼有政策性和法规性的公文，有较强的规范性和强制性。例如章程、条例、规定、办法、细则、规则等。

（3）报请性公文。报请性公文是下级机关向上级机关汇报工作、反映情况、请示问题时所使用的陈述性、请求性公文。这类公文主要是报告、请示等。

（4）知照性公文。知照性公文是指机关单位发布的需要周知或遵守，以及各机关单位之间联系工作，通报情况所使用的公文。例如公报、公告、通知、通报、函等。

（5）记录性公文。记录性公文是指各机关、组织用以记载公务活动以备查考的公文。如会议记录、会议纪要、大事记、日志等。

常见的公文的分类还有：从文件的缓急程度上划分，可分为急件和平件，急件又可分为特急件和急件；从文件的使用范围来划分，可分为通用文件、专用文件和技术文件；从文件的发送目的来划分，可分类为主送件、抄送件和批转件、转发件；从文件的处理要求上来划分，可以分为需办文件和参阅文件等。

二、公文的名称

任何事物都有自己的名称。名称就是事物的概念，事物的称号。公文作为国家管理的一种工具，也有自己的名称。如命令、决定、通知、章程、条例、计划、总结等都是公文的名称。在通常情况下，人们把这些具体的公文名称统称为文种。

1957年10月，国务院秘书厅《关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》指出：“不同的公文名称，反映着不同的目的和要求，也反映着行文机关之间的关系和发文机关的权限范围。划清各种公文名称的使用界限，正确地使用公文名称，对于做好文书处理工作，具有重要意义。”也就是说，一份文件的名称并不是随意确定的，它是根据发文机关的权限、发文机关和收文机关之间的关系以及发文的具体目的和要求而确定的。各种不同的文件名称，可以概括地表明和反映各种文件的不同性能和不同作用，有利于机关工作的顺利进行和实现文书处理的规范化、制度化。

现行机关的行文，必须从实际需要出发，根据本机关的职权范围，所处的地位与发文的目的，正确地使用文件名称，不能滥用。否则，就会妨碍收文机关对文件意图的准确理解，影响文件的及时处理。例如，对于要向上级领导机关请示的问题，如果不使用“请示”，而错误地使用了“报告”这一文件名称，就可能造成上级领导机关认为是一般性的工作报告，不需要作答复，而没有及时处理，以致耽误了工作。再如，同不相隶属的机关联系工作问题，即使发文机关的级别比受文机关级别高一些，也不能使用“命令”、“指示”，因为这不符合本机关的职权范围和所处的地位，而应当使用“公函”。又如，有的机关发文，不分什么内容和性质，总是使用“通知”这一名称，这样也就失去了以文件名称来概括和提示文件意图的作用。

中华人民共和国成立以来，国家对统一公文的名称非常重视。1951年9月，中央人民政府政务院班颁布了《公文处理暂行办法》，规定公文名称为7类12种，即①报告；②签报；③命令；④批复；⑤通报，通知；⑥布告、公告；⑦公函、便函。此后，国务院办公厅在1957年、1981年、1987年、1993年又先后四次对公文处理办法进行修改调整。在1993年11月21日，国务院办公厅经修订后重新发布的《国家行政机关公文处理办法》中，将现行国家行政机关的公文文种调整为12类13种，即：①命令（令）；②议案；③决定；④指示；⑤公告、公告通告；⑥通知；⑦通报；⑧报告；⑨请示；⑩批复；⑾函；⑿会议纪要。

以上党政领导机关用法规性文件的形式发布的主要的公文文种都具有法规的严肃性。其所属的、有关的各级机关组织在行文时都必须严格遵守，不能违反，因而被称作法定公文文种。这些法定的公文文种都具有独立对外行文的资格，可以使用套红的“文件版头”德文，通常称之为“红头文件”；机关中还有一些其他常用的应用文种，如计划、总结、方案、细则等。此外，在企业单位和涉外机构，根据其业务工作范围的特殊需要而专门形成和使用的专业文种。这些文种的使用范围和写作要求将在以下有关章节中分别叙述。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:04
  第二讲公文拟写工作概述

[内容提要]  公文拟写工作的重要性，公文拟写者的修养，公文拟写的基本要求以及公文拟写的步骤和方法。

第一课  公文拟写工作的重要性

公文拟写是指文件的起草（或叫拟稿）工作。它是机关发文处理的第一个工作环节。在机关的全部文书处理工作中占有很重要的地位。一个机关在依法行使职权的工作活动中经常要使用文件这一工具同上级领导机关、下级机关或其他有关的机关单位发生联系。无论是主动对外发文，还是答复其他机关来文，或者对内行文，都必须进行文件起草工作。这种文件起草工作实际上包括文件起草初稿，然后经讨论修改形成送审稿的整个过程。文件起草工作的好坏，对于保证文件的质量和发挥文件的效用都有很大的关系。因此，文件的拟写工作，比较收发、登记、打印、催办等文书处理环节来说，往往需要经过周密审慎的思考和花费较多的精力与时间。尤其是一些重要的领导指导性文件的拟写，无疑是一种艰苦细致的创造性的脑力劳动。

机关在处理日常工作中要想准确得当地发挥文件的办事效用，就必须讲究文件质量。文件效用同文件的质量有着密不可分的联系，这里所说的文件质量，主要是指文件的思想内容和文字表达两个方面。一份高质量的文件，应当是在内容上能够认真体现党和国家的方针政策，如实地反映出工作情况和业务活动，有针对性地及时地提出问题，恰当地妥善地解决问题；在文字表达上还要简明通顺，确切得体，说理透彻，叙事清楚，使收文机关便于阅读、理解和处理，它才能发挥出推进机关工作的积极作用，真正成为办事的有效工具。特别是那些决策机关所发布的决策性文件，影响面广，关系重大，所产生的政治影响和社会效果比较深远，最能体现制发者的政策水平、领导艺术、业务能力和工作作风，更应当注重拟写文件的质量。因此，文件的拟写工作是一项思想性、政策性、业务性很强的非常严肃的工作，是保证文件质量的重要基础。每个机关都应该十分重视文件的拟写工作，注意保证文件的质量，并要求秘书工作、公文处理工作以及业务工作的人员都能十分熟练地掌握拟文要领和写作方法，不断地提高写作能力和工作效率，以高度的政治责任感和极端严肃认真的态度做好公文的拟写工作。

公务文书是机关用来陈述情况、表达意图、联系工作、处理公务的文字依据。它的内容不仅反映着文件制发机关的意愿和工作状况，而且还体现着这个机关领导的思想水平和工作经验，特别是对于一些重要的领导指导性文件来说，文件的质量更能体现出文件制发机关领导的政策水平、业务能力、领导艺术以及工作效率和作用。因此，机关领导不仅把文件的拟写工作看成是机关公文处理的一项日常工作，而且把它当作机关领导工作的一个重要组成部分。在机关工作中，属于日常事务性的往来文件、处理具体业务的文件，通常是在机关领导人、部门负责人的授予权授意之下，按照分工由秘书、文书和业务工作人员执笔起草，然后由机关的主管领导人或部门负责人审核、签发。而对于重要的领导指导性文件的拟写，例如有关方针政策的制定，法规条例的拟定重要的指示、讲话和工作情况报告，全面性的工作计划和总结，以及重大问题的处理意见等，应当由机关的领导人或秘书部门、有关部门的主要负责人亲自动手起草，或者亲自组织有经验的人员起草，而不应当依赖秘书和负责人员。党中央的一份指示曾指出：目前也有一些领导干部，工作不用脑筋，成天忙于批条子，应付门面，他们不仅在准备自己领导范围内的重要文件时不动手，而且连自己的讲话、报告、以至日常工作的指示也不动脑，不动手，不提出基本的思想内容，一切由秘书或者别人代劳。他们这样做，实际上是放弃了自己的领导责任，严重地损害了党的领导作用和领导威信。并且指出：各级领导干部亲自动手起草重要文件，这不是技术性问题，而是领导工作中的原则性问题。党中央1981年又曾经在一份指示中强调指出：领导干部必须亲自动手准备自己的重要讲话、报告、亲自指导、主持自己领导范围内的重要文件的起草，否则他对自己所领导的主要工作就不能担负政治责任。领导亲自动手起草文件，不仅有利于提高领导的知识化、专业化水平，而且有利于提高工作效率，更好地发挥机关的作用。

我们党和国的领导人历来极为重视文件的拟写工作。毛泽东、周恩来、刘少奇同志等许多老一辈无产阶级革命家，在领导中国革命的艰苦卓绝的斗争中，经常亲自起草或亲笔自发重要文件。在毛泽东同志的光辉著作中，有许多是毛泽东同志作为中央的主席亲笔为党中央、中央军委等起草的文件和电文，其中还有许多是经过不少老同声东击西调查研究集体讨论，最后由毛泽东同志集中概括成文的。毛泽东同志曾经把自己比作“党的文书”。周恩来同志也为党中央起草过许多重要文件。建国以后，百废待兴，周总理虽然日理万机，但对于他所经手的文件，总是逐字逐句一丝不苟地反复斟酌修改。其他老一辈革命家在起草文件时，也总是以高度的负责精神和极端严肃认真态度去进行写作，为我们树立了光辉的典范。

文件是机关办事的工具，又是文书工作者的工作对象。文秘工作者必须充分认识文件拟写的重要意义，勤学苦练，提高思想、政策和写作水平，切实保证文件质量，使文件更好地为社会主义现代化建设服务。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:05
第二课公文拟写者的修养

　

　　公文是一种应用文件，是国家管理政务，机关处理工作的一个重要工具，它的政策性、思想性和业务性都很强。拟写公文是一种综合能力的体现。一份好的公文，没有一定的政治理论水平、广博的科学知识、丰富的实际材料和熟练的表达技巧等方面的必要修养，是写不出来的。为了保证公文的质量，使公文更好地发挥作用，拟写公文的文书、秘书工作人员必须具有以下几个方面的修养。

　　一、具有一定的政治理论水平

　　在各类应用文体中，唯有公文是受政治思想影响最大的一种文体。作为一种施政治事的工具。这种影响不可避免地表现在公文上。公文拟写要表达党和国家机关以及人民的意志，体现他们的要求，维护他们的利益，要坚持四项基本原则。公文拟写者要有正确的政治观点和立场，就必须具有一定的政治理论知识，必须认真学习和掌握马列主义、毛泽东思想的基本理论、基本原则和科学方位法，并运用这些基本理论和观点去分析解决实际问题，正如中共中央《关于建国以来若干历史问题的决议》中指出：　　“毛泽东思想是马克思列宁主义在中国的运用和发展，是被实践证明了的关于中国革命的正确理论原则和经验总结，是中国共产党集体智慧的结晶”，“我们必须继续坚持毛泽东思想，认真学习和运用它的立场、观点和方法来研究实践中出现的新问题。毛泽东思想为马克思列宁主义的理论宝库增添了许多新的内容，我们应当把学习毛泽东同志的科学著作同学习马克思、恩格斯、列宁、斯大林的著作结合起来”。要学习辩证唯物主义和历史唯物主义、政治经济学等基本理论，自力更生、艰苦奋斗的方针，把这些作为分析研究和解决工作的实际问题的锐利武器。每个公文拟写者要保证提高文件的政治思想性，必须提高自己的政治理论修养，认真解决世界观、政治觉悟和思想方法问题。

　　二、要熟悉和掌握政策法令

　　各个机关所进行的工作都同实行一定的政策相联。不是实行正确的方针政策，就是实行某种错误的方针政策；不是自觉地就是盲目地实行某种政策。党和国家制定的方针政策法令，是指导各项政策法令方面又独具表现能力。实际工作中制发的公文，往往是对党和国家政策法仅的具体执行，而且需要密切与本部门、本地区或本系统的实际情况相结合。这就需要公文拟写者必须熟悉和掌握这些政策法令，真正领会其重要性、必要性和精神实质。只有提高了政策水平。然后才能谈到结合本地区、本系统或本部门的实际情况，分析研究贯彻执行的具体办法。当前，我们国家正在沿着社会主义方向进行改革，发展社会主义市场经济，全面开创社会主义现代化建设的新局面。党的十一届三中全会以来，党和国家在政治、经济、文化等各方面的工作中除恢复了许多正确的方针政策以外，同时还总结了秘书工作人员就一定要认真学习与提高政策水平，熟悉有关的政策法令，这才能积极正确地贯彻有关精神，避免拟写出的文件与有关政策法令相抵触和脱节。

　　三、要熟悉本机关、本部门的业务和有关情况

　　各类机关和各个工作部门，都有自己的职责范围，都有自己的专门业务和业务特点。不熟悉这些业务，就不可能拟写出指导业务工作的高质量的文件来。业务上不通，要下笔拟写文件，必然会出现反映工作情况抓不住要害和重点，指导工作缺乏针对性，解决问题抓不住症结和关键的现象，难免不产生主观主义、瞎指挥等弊病，造成工作上的被动和失误。因此拟写指导业务工作的文件，需要在熟悉和钻研本职业务上，踏踏实实下功夫。

　　熟悉工作情况和机关业务主要包括以下几个方面：首先，要弄清本机关、本部门的工作职责、业务范围、工作的基本规律和当前的中心任务是什么，本机关经常与哪些机关和部门有工作联系，都各有什么关系。第二，对于下属单位的工作情况，要经常了解，发现与培养典型，研究与总结新鲜经验，分析存在的问题，做到心中有数。第三，学习有关本专业的科学知识和机关工作知识。

　　此外，如果新调任本部门的文秘人员，还应该熟悉本机关、本部门工作的历史。了解本机关、本部门过去的主要工作活动情况，组织机构的变动情况，对重大问题的处理情况以及形成的重要文件等。只有熟悉上述各方面的情况，熟悉与掌握本职务，成为内行，才能准确而有效地处理工作问题，在拟写文件时做到得心应手。

　　四、要有广博的知识

　　我国的经济体制改革在不断加快、深化，政治体制改革在逐步展开、深入，形势在迅速发展，新知识、新事物层出不穷，知识也在不断更新。在社会主义市场经济条件下，从事公文拟写工作的人员，不仅要有较好的政治理论修养和较高的政策水平，懂得各项业务知识，而且要博学多闻，通晓各方面的科学文化知识。要学习一些控制论、系统论、信息论等现代科学文化知识；要懂得经济、文艺、历史、数学、物理、化学乃至天文、地理等各种文化知识；更应当懂得法学、社会学、心理学、管理学与领导科学等等。学习这些知识，可以增强眼力，开阔视野，丰富头脑，不断地提高自己对问题的认识水平，从而增强思维的灵敏性和分析问题的能力，这对写好公文大有裨益。知识浩如烟海，学习应循序渐进，锲而不舍，还要有所侧重，努力做到学用结合，学以致用。

　　五、要懂得一些语法、逻辑、修辞知识

　　一些单位的公文中所以存在着不合乎语法、逻辑、修辞要求的词句，很重要的一个原因，就是有些公文拟写人员不大懂得语法、逻辑、修辞知识。正如有的同志所讲，说话比较容易，一旦要写到纸上，总是表达不那么明白，有时因为一句话就要费许多思索，动不少脑筋。正因为这样，往往一篇内容很好的公文由于表达得特别别扭而大为逊色。因此，公文拟写人中很有必要下苦功夫学习语法、逻辑、修辞等方面的基础知识，从理论上武装自己，当然，不一定要精通，但至少要懂得一些起码的常识，这是每一个公文拟写者必须具备的一种技能。

　　学习语法、逻辑、修辞知识要坚持理论联系实际。一是要和学习群众的生动活泼语言相结合。在工作和生活中，要经常注意积累、整理、加工群众的语言，去其杂质，取其精华，恰当运用。二是要和学习范文相结合。学习范文就是从别的单位文件和个人的文章中吸取营养。平时要注意选择不同类型的范文，利用工作之余或专门的业务学习时间，对范文的组词造句、文字技七等进行解剖、分析并参与讨论，看人家的公文在文风上有什么特点，在文字上有哪些特色等等，集其所长，为我所用。实践证明，经常解剖、学习范文很有收益。三是和诊治公文语病相结合。凡是平时自己修改或领导同志修改过的公文稿，不要随意乱扔或毁掉，应该对文稿存在的语病进行认真的研究，找出症结所在，从中摸索规律，总结经验，避免再出现类似的问题。在日常工作中，如果发现收文当中出现语病，也不要轻易放过，应该分析研究，从中得到借鉴，接受教训。采用上述方法纠正语病，针对性强，烙印深刻，提高显著，比空洞地讲道理要好，对提高公文拟写水平能起到事半功倍的效果。

　　六、要多写多练，刻苦实践

　　拟写公文是一项综合性的锻炼，它是公文拟写人员思想政治、理论、政策水平，业务能力，知识面以及文字表达能力的全面反映。然而，仅做到这几点，并不一定就能写出高质量的公文。要全面的提高公文拟写水平，关键在于要多写多练，要经过一番刻苦磨练的过程，学到的理论、政策，掌握的工作素材，通晓的各种知识，懂得的语法、逻辑、修辞方法，都应当在不断的写作种消化、融汇、吸收、生发，真正做到执笔而不怠。这样坚持下去，勤能补拙，熟能生巧，必将取得好的效果。因此，公文拟写人员应该下苦功夫奋力实践，不断探索成功之路。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:07
第三课公文拟写的基本要求

　

　

公文属于一种应用文，在写作上同一般文章有某些相似之处，例如要求文理通顺、便于阅读理解等。但由于它的性质、特点和作用不同于一般文章，所以公文拟定又具有自己的一些特殊要求。根据起来，主要有以下几点基本要求：

一、观点正确

公文是传达、贯彻党和国家的路线、方针、政策、法律、法规的工具，是党的基本路线和国家政策、法律的体现，是宣传群众、组织群众的根据和武器，公文的上述职能就决定了公文的观点必须正确无误。

所谓观点必须正确无误，就是说公文的指导思想和内容必须符合党的基本路线和国家的政策、法律，必须在思想政治上同党中央保持一致。要按照马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义的立场、观点和方法，根据党中央提出的建议有中国特色的社会主义的总任务、总目标，站在全局的高度去观察形势，分析问题，解决问题。无论是制发有关全局性的公文，还是局部性工作的公文，都不能与党和国家的指示精神相抵触、相违背。这一点是至关重要的。凡是与党和国家的政策、法律相抵触、相违背的公文，上级机关有权撤销，宣布无效。

应当指出的是，有的党政机关直属业务部门在制发公文时，一味地强调本部门、本战线工作如何重要，在制发规定、下达通知、制定措施上过分地维护本部门、本战线的利益，而忽视战线、其他部门的必要利益，结果造成了部门或战线之间的互相矛盾、互相扯皮，给下级执行部门带来了困难。因此，拟写公文最重要的一条，就是要有全局观念、观点要正确，不能各行其是，各自为政。

二、实事求是

实事求是，是毛泽东同志一贯倡导的，是我们党的优良传统，是党的思想路线的核心。党政机关及其所属业务部门的公文是否体现了实事求是的精神，不公是衡量一篇公文的内容好球的重要标志之一，同时也反映出一个领导机关、一个业务部门的思想、政策水平和工作作风。

实事求是，就是要唯书、不唯上，要唯实。对上请示工作，报告情况，要实实在在，一是一，二是二，不说假话、大话、空话、有喜报喜、有忧报忧，不搞实用主义，不投领导所好，不看领导眼色行事。对下发指示，作决定，要遵循各项工作的客观发展规律，从实际情况出发，有的放矢，使发出的公文真正切实可行。从日常接触到的公文来看，不坚持实事求是的情况时有所见。比如，听说上级要扶持贫困户，落实优惠政策，于是在报告中过分地强调困难；听说上级要总结典型经验，又专拣好的说；总结工作时，讲成绩不惜笔墨，讲问题寥寥数语，几笔带过；如果工作中发生了问题，上级要求查处时，报告情况又轻描淡写、含含糊糊、羞羞答答、甚至说假话，打马虎眼，对下级发指示不从实际出发，讲大话、放空炮等等。这些问题的出现，不仅使公文推动了严肃性和权威性，推动了下级机关和广大干部群众对公文的信任感，造成有令不行，有禁不止，公文成为空文，而且也降低了领导机关的威信，给工作带来损失。党的十一届三中全会以来，党中央的报告、决议、决定、指示、会议公报等，所以受到广大人民群众的欢迎，得到顺利贯彻执行，最根本的原因就是这些文件充分体现了实事求是的精神。从某种意义上说，实事求是是公文的生命。

三、准确及时

既然公文是为解决具体问题而写的，这就要求在实事求是的基础上准确的反映和表达客观实际情况。从拟写的构思到动笔，都要做到周密思考，行文朴实严谨，尤其应当鲜明，态度要明朗，观点要明确，不能含糊其词，模棱两可；行文前后要一致，不能自机矛盾等。此外，引文、数字、人名、地名、机关名、事物名、标点符号等，均须仔细核对准确，避免出差错和有所出入。从公文的通篇结构上，也要求前后一致层次合理，才能确保其所反映的事实完整准确。

公文在准确反映实际情况的同时，能否做到及时是事关工作效率，有时甚至是关系到工作成败的大问题。公文拟写必须注意及时、适时，决不允许迟缓拖延，贻误工作。对于紧急公文，需争分夺秒地完成拟写任务，该做出指示的要及时下达，该向上级请示的要及时请示。不仅如此，对日常反映情况、指导工作的文件，也须写得适时，掌握关键时机。如果或通知，拖到夏初才拟稿发出，第一季度的工作便失去了计划指导。再如，一项工作的经验总结，在事过许久才能着手进行，便不能及时推广经验和吸取教训。公文的时间性是一个不容忽视的问题，这也是拟文时必须达到的基本要求。

四、简明生动

公文是一种办事的工具，它不需要像文学作品那样作细腻的描写，也不需要像学术论著那样长篇长论，而是要求写得简洁明了，便于阅读，办事便捷。公文篇幅长短不是衡量好坏的标准，关键要看质量如何。为此，公文的拟写，须注意文字简练，条理清晰，叙事说理简明扼要，篇幅力求紧缩，不要写得冗长累赘，眉目不清，浪费阅读的时间。毛泽东同志在《反对党八股》一文中曾谈过：大家“工作忙，文章太长了，有谁来看呢？”他在《关于建立报告制度》一文中曾提出过具体要求，规定写“综合报告内容要扼要，文字要简练，要指出问题或争论之所在”。拟文要达到这些要求，就要开门见山，直截了当，简短快捷，语言精练，不要穿靴戴帽，空话套话连篇，也不要海阔天空，漫无边际，或下笔千言，离题万里。

当然，说公文应简明扼要，直书不曲，并非完全排队必要的语言色彩。也就是说，为了提高公文的表现力和说服力，也要充分考虑公文的生动性问题。生动性就是在抽象的论述中适当地采用一些具体形象的东西，使文章增添色彩，读者看了觉得醒目提神，印象深刻。公文要具有生动性，不仅要求字、句合乎文法，而且要有一定的修辞技巧。一般来说，公文的语言着重叙事说理，而不是描景抒情；公文的章法结构贵在直叙，一般不用倒叙、插叙和悬念等手法。但是，公文要讲究修辞技巧还是完全必要的。有些妙语佳句准确地用到公文里，都具有画龙点睛之功效，使公文的词句更加生动活泼，引人入胜，从而更能突出公文的主题思想，增强公文的效果，如“大锅饭”、“摸着石头过河”等词句，生动形象，写在公文中耐人寻味。再比如，群众形容党的十一届三中全会以前农村的困难景象是“干部没少挨累，群众憋气受罪，厨房缺柴少米，炕上还是破被”。这些话通俗、真实、生动、言简意赅，发人深省。用得恰到好处时，会给公文内容增添色彩，别有一番味道。

五、体式规范

公文的体式包括公文的文体、结构、附加标记和文件格式。拟写公文必须符合规定的体式，不能标新立异各行其是。无论上行、平行、下行文或面向群众发布的文件，都要根据文种的要求和规定的格式拟写。公文拟写符合统一规定的体式，是保证公文的完整性、正确性和有效性所必需的。因为只有体式规范统一，结构完整，标记明确的公文，才能保证其效用的发挥和运行效率的提高。同时也方便其立卷处理以备存查。今后机关要实现办公自动化，而办公自动化又是以文件处理的标准化为条件的，符合公文格式的文件是文件处理标准化的基础。因此，必须要求文书工作人员根据不同的文种，按照公文格式的要求，写全文件结构的各个组成部分。

六、注意书写材料的运用

公文的书写材料包括公文的载体材料和公文的字迹材料两部分。拟写公文应该使用统一的印有固定格式的用纸，不要随便拿起什么纸就写。因为纸张大小不一和书写的格式五花八门，不便于审核修改和日后归档保存。每个机关都应当为文书人员准备标准的文件稿纸。纸型按国家的统一规定，用单页十六开纸（190×265毫米），在左侧留出装订线，横写横排。首页应包括：主送机关、抄送机关、拟稿部门和拟稿人、签发人、会签机关或部门、发文号、印制份数、附件、发出日期等项，以便于逐项填齐。正文的行距间隔宜适当放宽，留出修改的余地。用纸的格式和项目，可根据本机关的实际需要设计和印制。

书写时，字体必须工整清晰，不得潦草；要注意使用标准字体，不得乱造简体字。修改处应勾划清楚，如改动太多，稿面太乱，须重新誊抄，以便于审核印制、校对工作。

公文所选用的纸张质量如何，对文件字迹的质量具有直接的关系，它不仅直接影响公文的阅读利用，而且还决定了文件乃至档案的寿命长短。由于文件不仅具有传达意图，处理公务的现实执行性作用，而且还具有提供给今后工作查考利用的存史性作用。也就是说，机关工作中所形成的绝大多数文件，当它们的现实执行效用一旦完成或者消失以后，都需要进行归档保存，甚至其中许多重要文件还必须长期保存或者永久保存。这样，我们在拟写公文时，就应当首先考虑到选用什么样的纸张作为载体材料，才便于公文长期保存或永久保存。

公文字迹材料的选用，包括党和墨水的选用。应该尽量使用毛笔和钢笔，不要使用铅笔和圆珠笔。

墨和墨汁的主要成份是碳素，写成的字迹耐水、耐热，不易褪色，适于长久保存。墨水中的蓝墨水其主要成分是鞣酸亚铁和没食子酸亚铁，氧化后变成不溶性的黑色的高价铁，可使墨水字迹变黑，持久不褪色，易于保存。

　　纯蓝墨水和红墨水属于有机染料墨水，字迹鲜艳但不耐久，所以书写文件应当使用墨汁、蓝黑墨水和碳素墨水，不能使用纯蓝、红色墨水和其他质量低劣的墨水。抄写文件底稿和打印文件都不要使用复写纸。所有这些，文书、秘书和档案工作人员都必须注意，而公文的拟定人员尤其要注意这些问题。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:07
第四课公文拟写的步骤与方法

公文拟写的步骤与方法大体同一般文章的写作相似，但是由于公文在性质、作用及其写作要求上不同，拟写时也有一些需要特别注意的问题。

公文的拟写通常按以下步骤进行。

一、明确发文主旨

任何一份公文都是根据机关工作的实际需要来拟写的。因此，在动笔之前，首先要弄清楚发文的主旨，即公文的主题和发文的目的，包括以下几项内容：

1、文件的中心内容是什么？比如布置工作，提出主要抓哪些问题，主要成绩及存在问题，下一步的打算；再如请求事项，拟请上级机关答复或解决什么问题等。

2、根据文件内容，准备采用什么文种？比如，汇报工作情况，是写专题报告还是写情况简报；针对下级机关来文所反映的问题，是写一个指示或复函，还是写一个带有规定性质的通知等。

3、明确文件发送范围和阅读对象。比如，是向上级领导机关汇报，还是向下级所属单位介绍和推广工作经验；是给领导干部、有关部门工作人员阅读，还是向全体干部或人民群众进行传达等。

4、明确发文的具体要求。例如，是要求对方机关了解，还是要求对方机关答复，是要求各收文机关贯彻执行，还是供对方参照执行、研究参考、征求意见等。

总之，发文必须明确采取什么方式，主要阐述哪些问题，具体要达到什么目的，只有首先对这些问题做到心中有数，才能够落笔起草文件。

二、收集有关材料，进行调查研究

发文的目的和主题明确以后，就可以围绕这个主题收集材料和进行一定的调查研究，当然，这也要根据具体情况，并不是拟写每份文件都要专门进行这一步工作。例如，拟写一个简短的命令、通知，写一封内容比较简单的公函，呈报一项请示等，一般来说不需要专门做收集材料和调查研究的工作，在明确发文主旨之后，稍加考虑就可以提笔写作了。但是对于问题比较复杂，或虽有领导人对问题处理的原则意见，但还没有形成具体有观点和材料，还要进行具体分析和归纳；或拟写篇幅较长的文件，拟定工作计划、进行工作总结，起草规章、条例，拟写工作指示和领导人讲话等，往往都需要收集有关材料和进行一些调查研究工作，因为概念的形成过程，判断的形成过程，推理的过程，就是调查和研究的过程，就是思维的过程。人脑是能够反映客观世界的，但是要反映得正确很不容易。要经过反复的考察，才能反映得比较正确，比较接近客观实际。写出的文件要符合实际，也必须经过这样一个过程。

怎样为拟写文件收集材料和进行调查研究呢？一是收集和阅读有关的文字材料；二是到实际当中收集活材料。例如，要草拟本部门的年度工作计划，首先需要查阅党和国家有关的方针政策和指示精神，上级机关布置的任务，本部门去年的工作计划和工作总结，以及参考兄弟单位的有关工作计划等。还要认真研究本部门今年面临的形势，今年的中心任务，上级要求；本部门当前的工作状况，存在的有利条件和不利因素，有什么潜力；研究针对实际情况应当提出哪些具体指标，需要采取什么保证措施等。再如，拟写一个全面的工作总结，需要查阅原订的工作计划，上级机关颁发的主要的领导性文件，这一时期本机关制发的主要文件、下属机关报送的主要文件，有关的重要会议文件，本机关的大事记等；请本机关各个部门的同志开个座谈会，了解各部门的工作情况和工作体会，召集有关人员酝酿讨论总结提纲等。在全面调查和收集了有关材料的基础上，分析研究主要进行哪几项工作，取得的主要成绩及其原因，工作中的主要经验教训等。

总之，收集材料和调查研究，是一个充分酝酿的过程，是为了掌握全面的、大量的素材，了解问题的各个方面，然后经过分析思考产生一个认识上的飞跃，从感性认识上升到理性认识。

三、拟出提纲，安排结构

在收集材料调查研究的基础上，草拟出一个写作提纲。提纲是所要拟写文件的内容要点，把它的主要框架勾画出来，以便正式动笔之前，对全篇做到通盘安排、胸有成竹，使写作进展顺利，尽量避免半途返工。

提纲的详略，可以根据文件的具体情况和个人的习惯、写作的熟练程度而定。篇幅不长的文件，可以大致安排一下文件的结构，先写什么问题、依次再写什么问题，主要分作几层意思等。篇幅较长的比较重要的文件，往往需要拟出比较详细的提纲，包括文件共分几个部分，每一部分又分作几个问题，各个大小问题的题目和要点及使用什么具体材料说明等。提纲的文字不需要很多，也不需要在文字上推敲。当然，需要集体讨论或送给领导审阅的提纲又当别论了。

拟写提纲是一个很重要的构思过程，文件的基本观点、可以召集一定的会议进行集体讨论研究和修改，使提纲益臻完善。由两人以上分工合写的文件，更需要共同研究写作提纲，以免发生前后重复、脱节或相互矛盾的现象。

四、落笔起草，拟写正文

结构安排好后，要按照提纲所列顺序，开宗明义，紧扣主题，拟写正文。写作中要注意两点。

1、要观点鲜明、用材得当。也就是说要用观点统帅材料，使材料为观点服务。运用材料要能说明问题，做到材料与观点一致。

行文当中，要注意明确观点，用语不能含糊不清，模棱两可，或词不达意，似是而非。如果观点不明，令人不知所云，无所适从，或者容易产生误解，造成歧义，便会贻误工作和造成不应有的损失。

有些文件，只讲观点没有实际材料，就会使人感到抽象空洞，缺乏根据，不易信服。而只罗列材料没有鲜明的观点，则会使人弄不清楚要说明什么问题，不了解发文的意图，特别是工作报告和情况汇报、经济情况介绍等一类的文件，需要既有观点，又有材料。观点和材料的关系，如同骨头和肉的关系一样，有骨有肉才显得丰满、生动、有力。例如，阐明某项方针、政策的指示和意见、往往要指出工作中的主要成绩、存在的问题、值得注意的倾向，指明怎样去做会有什么好处，指明不应当怎样做，做了容易产生什么后果，会有什么不利等。总之，要向对方晓以利害，使之深刻理解自己的意图的可行性和必要性，就有必要恰当地运用一些具体材料来说明一定的道理。再如，写一份工作简报、调查报告、通报或经验介绍，都要选用一定的典型事例和典型人物的材料，以达到交流情况，具体反映问题，或有生动的事实表彰、宣传或教育、警戒的目的。这样写的文件，有理有据，才能使人感到生动真实，乐于信服。

我们在调查研究中收集到的材料是多种多样的，使用材料时必须经过选择与剪裁，使材料能够说明观点，并具有典型性。也就是说要下一番去粗取精、去伪存真的功夫。选材要恰当，要为表达发文的意图服务。运用材料紧密围绕观点，这就是我们所说的用观点统帅材料。材料用得不当，不说明问题，就会出现材料与主题脱节的现象。这样的文件，会显得结构松散而杂乱，是缺乏说明力的。因此，不能说明问题的材料，宁可不用，不可滥用，材料堆砌、生搬硬套，都是要不得的。

拟写文件要保持严肃性，要求用材料说明观点，用观点统帅材料，是说观点必要有实际材料加以说明，运用材料必须紧密结合观点；绝不是说可以事先主观地划出一个思想框框，然后去拼凑材料，没有材料就去编造、移花接木、渲染拔高，用一些偶然性的、非本质的虚假的东西作为表达某种观点和意图“依据”。这样来写文件，是违背实事求是的根本原则，是决不容许的，必须严加禁止。

还需要说明的是，拟写文件要有观点和材料，也并不是说任何文件都必须具有这两个方面。例如，一封介绍信、一个具体问题通知、一个简要的批复、一项法规、法令等，一般都不需要引用什么材料来阐明观点，而主要是说明具体意见、要求和规定，交代有关事项和做法等。

2、要文句简练、交代清楚。拟写文件既要尽量节省用字、缩短篇幅、简洁通顺，又要注意交代问题清楚明了。如果为了说清楚问题，就写得啰嗦冗长，是不可取的；而为了简便省事，交代不清，使人莫名其妙，也是不符合要求的。正确的写法，应该是宜简则简，宜详则详，详略得当。叙述的文字力求简练；需交代的重点，如文中涉及的人名、地名、机关名称、或者使用规范化简称，简称必须是人所共知的，并且要注意不与其它机关发生重复和不至于误解，不得随意乱用简称。如将“××省委组织部、宣传部”简作“×省组宣”《会使人看不用代称“沪”、“渝”。县以下不为人们熟知的地名，前面应冠上所属的省名、地区名、县名等。某些事物的全称很长，可以使用已为人们所熟悉的省略叫法，如“两个文明”、“实现四化等。不得随意创造使人难以理解的叫法。

文中引用的有关论述，应注明出处。引用其它文件时，应写明它的发文机关、发文日期、发文号或文件的全标题；引用的语句，应加引号标明。文中提及的人名，如果不为对方所熟悉，在第一次出现时，应当写明他的职务、身份和全名，以下可以简称。文中遇有特别生僻的词语，应加以注释。总之，不能认为自己清楚的事，对方也必然会了解。要从对方考虑别人读了这份文件是否清楚明确。

一般来说，拟写文件不仅要注意文具通顺、遵守文法规则、正确使用标点符号，还要注意是否交代清楚了什么机关、什么时间、什么地点、什么问题、什么情况、什么原因、自己有什么处理意见、对对方有什么要求等。为使文件的主题鲜明、眉目清楚，除了简短的文件外，一般均应开宗明义，首先交代全文的目的或结论，作为导语，然后再分几层意思说明，在全篇的结尾部分，还可以对全篇的要旨作一个适当的概括，并表明对收文机关的要求。例如要求这份文件在什么时间、什么范围传达，什么时间开始执行，请示答复或仅是上报备案等。

五、反复检查，认真修改

初稿写出后，要认真进行修改。写文章，须要下功夫。自古以来，好文章都要经过反复修改的。写文件也同样，尤其是重要的文件，往往要经过几稿才能成熟。拟写文件时，自己起草以后，一定要反复阅读几遍，仔细地逐字逐句斟酌修改，连标点符号也不要放过。

1、关于主题的修改。看主题思想是否正确，主题的论述是否集中，主题挖掘得是否深刻。只有主题改好了，其他方面的修改才会有所依据。

2、关于观点的修改。修改公文要考虑观点是否正确，表达有无问题。凡属思想感情不健康，看法不够全面，提法不够妥当，概念模糊，以及推理、论证不合逻辑的地方，都要进行修改。

3、关于材料的修改。材料是文件的基础，有了正确的观点，还要通过恰当的材料表现出来，如果文件只有观点而无材料，或者有了材料而不能说明观点，或者材料过多而湮没了观点，就要对材料进行适当的修改。

4、关于结构的修改。修改文件的结构，包括文件总体结构的修正，起承转合的调整，层次位置的改变，以及详略的更动等等。目的在于使文件更加严谨、畅达、匀称和完整。

5、关于语言的修改。主要是修改不通顺的字句，不规范的字以及标点符号，以达到语言准确、鲜明、精炼、生动的要求。

修改工作要做到认真仔细，必须有足够的耐心和精益求精的精神。通过修改，不仅可以提高文件质量，为审核、签发打好基础，也可从中提高写作能力。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:07
第三讲　公文拟写的体式

　　[内容提要] 公文的规范体式，公文文体的特征，公文的各个组成要素在文面上的安排，公文的排版格式与装订要求。

第一课　公文体式概述

　　公文的体式是指公文的文体、构成要素及其在格式上的安排。公文其所以要有一定的体式，主要是为了保证公文的完整性、正确性与有效性，提高办事效率并为公文处理工作提供方便。
　　建国以来，为了摆脱旧的公文体式的影响，党和国家曾对公文体式作过多次规定和改革，从而使公文成为党政机关实施领导与管理的有力工具。建国之初，继承解放区革命政权机关公文体式的优点，中共中央办公厅于1950年4月印发了《关于文件纸型与格式的规定》。1951年，中央人民政府政务院颁布了《公文处理暂行办法》，其中第三章对公文体式作了具体规定。1955年，经中共中央批准的《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》的第二章中，对党委机关的文件体式作了规定。这一规定原则上也适用于军队和政府机关。此后，中共中央办公厅、国务院秘书厅又陆续作了一些修改和补充规定，使党和国家机关的公文体式得到统一和不断改进，方便了公文的处理、整理、保管和利用。例如，1956年以前，文件的书写方法不一致，有的自右至左竖写，有的自左至右横写；有的文件用纸规格不一，书写不注意留出装订线等，使机关的文件整理立卷工作发生困难。后来，为适应文字改革的要求，1956年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅分别发出通知，文件一律改为自左至右，横写横排，左侧装订，并统一制定了文件用纸的规格要求。1958年，又通知改变格式过于死板的规定。除用纸尺寸、横写横排、左侧装订不变外，用纸格式可以根据文种和实际需要自行制定。
　　十年动乱期间，机关工作的秩序被打乱，文书工作制度也遭到破坏，公文体式的统一也失去了保证，甚至文件结构不完整，标注位置不规范，有的还忘记写上发文机关名称或不写发文日期等等。粉碎"四人帮"以后，机关工作重新得到整顿，文书工作制度也逐步恢复和健全起来。国务院办公厅于1981年2月、1987年2月和1993年11月先后三次修订发布了《国家行政机关公文处理办法》，都在第三章规定了国家机关的公文格式。中共中央办公厅也于1989年4月、1996年5月先后两次修订发布了《中国共产党机关公文处理条例》，对党的机关的公文格式，包括排版形式、用纸尺寸、装订要求以及公文版头的主要形式作了具体规定。国家技术监督局1989年9月5日发布了《国家机关公文格式》（GB9701-88）作为国家标准正式推行。该标准规定了机关公文通用的纸张尺寸、规格、书写形式和公文各组成部分的排列顺序、区域划分、字体字号等。并指出，它适用于我国各级党、政、军机关正式发布的公文，包括命令、指令、决定、决议、指示、布告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函及会议纪要，其他公文可参照执行。
　　另外，国家对公文拟稿稿纸格式也作了规定，1957年11月，国务院秘书厅在《关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿）》中规定了拟稿用的公文稿纸的尺寸、格式的基本项目。1989年2月，国家技术监督局又批准公布了中华人民共和国国家标准《发文稿纸格式》（GB826-89），规定了发文稿纸的标准格式，并从1989年9月1日起实施。指出，制定该标准的目的在于建立和健全我国国家机关文件格式的统一系统，简化和统一文件格式，以便于对文件有效、迅速、准确的生成和处理。
　　由于党和国家领导机关对公文体式规范发布了一系列法规性文件、公布了国家标准，因此，我国各级党政机关、社会团体和企事业单位在公文的拟稿、制发过程中，均应严格遵守这些规定。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:08
第二课　公文的文体

　　公文的文体，是指公文的表达方式和语体特征。也就是在公文写作中运用语言陈述事情，说明问题所采取的具体方法和特点。人们在长期的写作实践中，为了反映纷繁复杂的社会生活，适应不同的交际需要，经过不断的总结和创造，逐步形成了不同的表达方式。通常写作的表达方式有叙述、描写、抒情、议论和说明五种。不同的表达方式又决定了不同的文体分类。早在三国时期，魏文帝曹丕在《典论·论文》中就将文体划分为奏议、书论、铭銇、诗赋四类。指出："夫文本同而末异，盖奏仪宜雅，书论宜理，铭銇尚实，诗赋欲丽。"说明不同的文体在表达方式上有不同的特点。人们根据表达方式的不同，一般将文章分为应用文体和文艺文体两大类。公文属应用文体，它具有应用文体的一般特点，即具有实用性、严肃性和程式性。但公文文体又与一般的应用文体不同，在表达方式和语言运用上有它自身的特点。

　　一、公文的表达方式
　　公文写作中，兼用叙说、说明和议论三种表达方式，这是公文文体的主要特点。因为公文是办事的工具。公文的内容主要是传达贯彻党和国家的方针政策，发布法规和规章，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作、报告情况、交流信息等。其目的在于简明、清晰、准确地表达意图，而并非审美和传情。具体地说，报告、请示、通报等侧重于叙述；法规性文件以及通告、公告等主要是说明；调查报告、会议纪要以及综合性的工作总结等通常是夹叙夹议；公文中采用议论为主要表达方式的有讲话稿等。现将这三种表达方式分述于后：
　　1、叙述。叙述是将人物的经历和事件的发展变化过程所作的叙说和交代。包括写"人"和写"事"两个方面。它是写作中运用最广的一种表达方式。在公文写作中，一般不专门写人，而是以叙事为主。叙事就是"叙述"在公文中的运用。除计划性、法规性文体一般等都必须以叙事为基础。公文的叙事与一般记叙文不同，它不在于具体记叙事实，而是通过对基本情况或个别事实的叙述来说明一定的问题，达到反映情况、交流思想、阐明观点的目的。公文的叙事必须简明、朴实、不作过多的描述。
　　公文中运用叙述的方法主要是顺叙。顺叙就是按照事物发生、发展的自然顺序或时间顺序进行叙述。公文写作中运用顺叙，容易做到线索清楚，层次分明，便于阅文者迅速掌握事情发展变化的来龙去脉。公文中的叙述与小说中的叙述不同，写小说讲究跌宕多姿，悬念迭出，让读者自己去思索寻味，所谓"文似看山不喜平"；而公文写作则不同，它不为欣赏，只求实用。在叙述事物的发展变化时，防止曲折起伏，变幻莫测，而要一目了然、明白晓畅。如果一篇公文阅者一看标题或者一看开头，就知道讲的什么事情，并猜出它的结局，那就是一篇叙事十分成功的公文。这一点，恰恰是文艺作品写作之大忌。
此外，公文写作中还根据需要，恰当地运用倒叙、插叙、分叙等方法。
　　2、说明。说明是用简明扼要的文字，把事物的形状、性质、特征、成因、关系、功用等解说清楚。与其它的表达方式相比较，说明的明显特征讲的是客观事物，作者表现的是客观态度。其基本要求是客观、准确、力求按事物的本来面目作恰如其分的介绍，准确地反映人们对事物的认识程度。说明，在公文的表达方式中占有很大比重，起着十分重要的作用。不仅法规性文件、商品说明书主要采用说明的方式，其它如命令、批复、批示等大都直接陈述领导机关的意图、要求与措施，多以说明为主；公告、通告旨在颁布要求与措施，也以说明为主；报告、请示中的条款行文也离不开说明。此外，说明还常与叙述、议论等方法结合起来使用，如为叙述所涉及到的人与事作必要的介绍，为议论作必要的解说与阐释、议论等方法结合起来使用，如为叙述所涉及到的人与事作必要的介绍，为议论作必要的解说与阐释。说明，也是论据的主要表达方式。说明的主要方法有：
　　①定义说明。定义说明是指用下定义的方法来说明事物的性质和特征。下定义是一种严密、科学的方法，要求言简意明，把握事物的本质，必须使用判断句式说明被定义项的本质特征。下定义不能使用否定句式或比喻句式，更不能同义反复。
　　②注释说明。注释说明是指对事物的性状、特征、成因等作简要的注释。要求简明准确、通俗易懂，使阅者更具体深入地理解说明对象。
　　③比较说明。比较说明是指运用同类事物或不同事物跟所要说明的事物作比较。事物之间总是既有联系又有区别的，有比较才能鉴别。事物的本质、特性往往是在同别的事物相比较时才显示出来的。比较说明中所选用的事物应该是人们较为熟悉的，具体的，易于阅者理解。
　　④数字说明。数字说明是指用确切的数字来说明事物。数字说明中所使用的数字必须准确无误，来源可靠。数字运用得好，往往比文字介绍更为简便、更具有说服力。
　　⑤举例说明。举例说明是指列举典型事例来说明事物。有的事物直接说明本质特征不太容易，如能耐举例说明，人们就容易明白了。举例说明所举的事例必须符合事实，有代表性，且要详略得当，避免事例堆砌，同时还要进行恰当的分析。
　　⑥分类说明。分类说明是指根据事物在性状、成因、功用、关系等属性的差别，划分成若干类别，分别加以说明的方法。这种方法可以把某些较为复杂事物的各方面的特征，在按照种属关系的分类说明中，提示得条理清楚，明白易懂。分类说明要注意掌握统一的分类标准，标准不统一，逻辑混乱，难免会影响分类的科学性。
　　以上六种，是公文较常见的说明方法。此外还有图表说明、引用说明、分析说明等方法，就不一一详述了。
　　3、议论。议论。就是议事说理。是公文作者对客观事物或问题进行分析评述，提出看法或措施，表明观点和态度，证明或反驳某一观点的表达方法。在公文写作中，就大多数文种而言，议论不是贯通全文的主要表达方法，而是从属于叙述和说明的一种方法。
　　议论的要素是论点、论据和论证。
　　①论点。论点，又称论题或观点。是指作者对所论述的问题提出的见解、主张与态度，它是议论的核心。论据、论证都要为证明论点服务。论点有中心论点与分论点之分。中心论点在全文中处于支配地位，又称总论点，分论点是为总论点服务的人属论点，一般较长篇幅的论说性公文都有中心论点与分论点。分论点对所论述的部分来说是论点，对中心论点来说，同时又起着论据的作用。
　　②论据。论据，是证明论点的真实性的根据。公文的论据，可分为三类。一类是事实论据，即用具体、可靠的事实或数据来做根据，这是公文论据的主要形式；二是理论论据，即适当地讲些道理，从理论上进行论证；硬政策法规论据，以政策法规为论据，是公文论据的独特之处，由于公文本身政策法规性很强，故运用政策法规性论据具有很强的说服力。
　　③论证。论证，是运用论据来证明论点的方法和过程。在这个过程中要剖析事理，阐明论点和论据之间内在的逻辑联系，使论据很好地为证明论点服务。
　　在公文写作中，论证的主要作用是说明理由，作出证明。使阅文者不仅了解要做什么，还要了解为什么做；不仅明确公文中下了什么结论，而且还要明确下这一结论的根据。这样，可以减少执行中的盲目性，提高工作效率。
　　论点、论据、论证三者之间的关系可以这样来表述：论点是统帅，回答"要证明什么"的问题；论据是基础，回答"用什么证明"的问题；而论证则是沟通二者之间内在联系的桥梁，回答"如何证明"的问题。在公文写作中，只有把论证的桥梁铺设得科学、严密、才能赋予论证以强大的逻辑力量。

　　二、公文的语言特点
　　公文写作规定使用语体文，语体文具有通俗易懂、语义确切等优点。语言是人类最重要的交际工具。无论是在社会的政治生活、经济文化生活还是日常生活中，语言都是以充当人类交际和交流思想的工具这一特殊职能为社会服务的。语言是公文的第一要素。一篇公文，有思想内容和组织结构，但最终都要通过语言表达出来，使它成为有形的东西。否则，公文本身就不存在。由于公文具有很强的政治性、政策性和现实效用性，所以，公文运用语言应当做到准确、简明、庄重、得体。
　　1、准确。准确是公文语言的主要特征和基本要求。公文的内容必须用准确的语言来表达。每个词，每句话都必须有明确的含义。即用词要准确无误，造句要合乎语法和逻辑。还要善于辨析词义，区别词的感情色彩，根据特定的语言环境，选用最恰当的词语。如果在公文写作中用词含混，歧义迭出；或用语不慎，前后矛盾；或概念不清，留有漏洞；或判断不当，结论模糊，其结果必然带来理解上和执行上的困难，甚至造成混乱，也就失却了公文的权威性与严肃性。
　　公文语言的准确表达，决定于思路的清晰，同时也决定于对字、词、句的精心选择和反复推敲。
　　2、简明。简明就是用最少的文字表达尽可能多的内容，做到"文约而事丰"。把公文写得简明了，精练准确，这是公文的现实效用性决定的，也是公文写作的基本要求。列宁曾经提倡拟写文件要简短，他说："请写简短些，采用电报文体……写长了我根本不看，一定不看。"毛泽东同志也提出："报告文字每次一千字左右为限，除特殊情况外，至多不要超过两千字。"
　　在公文写作中，做到语言简明，决非易事。要写得简短明白，即需要一定的思想理论水平，又要思路清晰，有一定的分析概括能力，还要有较高的文字修养。在此基础上做到叙述平直，说明扼要，议论精当。还要掌握公文写作的特定用语，恰当地使用一些缩略语、成语，准确地使用一些引用语。同时，还要力戒空话、套话和使用一些生僻的词语。
　　3、庄重。庄重，就是公文用语必须讲究庄严、郑重。这是由公文的严肃性、法定权威性和行政约束力所决定的。公文是处理公务的重要工具。使用庄重的语言，是公文制发机关应有的严正立场和严肃持重的态度在公文中的体现。具体地说，所谓庄重，就是公文的用语不俗气，有气派，要使用规范的书面语言。书面语言的特点是比口语更为精练准确，更加有条理。还要注意使用雅语、敬语。雅语是指典雅的语言，相对俗语而言的；敬语是指尊敬用语，在上行公文中应注意使用敬语。
　　4、得体。得体，是指公文语言的运用要与公文的行文目的、内容、对象、条件的特定需要相适应，在准确表达的基础上，进一步促使受文对象产生与行文目的一致的心理效应。或郑重严肃，或亲切温暖，或欢欣鼓舞，或震慑警觉等。得体的基本要求：一是要适应行文的语体风格，如指挥性公文应郑重严肃；告知性公文应简明晓畅；请示性公文应恳切明白，切忌使用要挟性语言；商洽性公文要平和委婉，不得使用指令性语言等。二是要分清上下级关系，掌握好分寸。三是要多运用公文的专用语。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:09
第三课　　公文的格式

　　公文有一定的格式，这是公文在形式上区别于一般文章的重要标志。统一和规范公文格式，是为了准确、有效地拟制、收集、传递和存贮公文信息，提高公文处理的效率，以适应现代化管理工作的需要。
　　公文的格式一般包括公文的书面格式和公文的排版形式与印装要求两个方面。
　　一、公文的书面格式
　　公文的书面格式是指公文构成的数据项目在公文文面上所处的位置和书写的样式。一篇完整的公文是由一些规定的数据项目构成的，这些数据项目就是公文的构成要素，或称公文的组成部分。这些构成要素或组成部分不是随意确定的，它是由党和国家有关部门颁布的法规性文件所规定的。任何机关单位在拟制公文时都必须按照这些规定执行。
　　《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第十条规定："公文一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文时间、附注、主题词、抄送机关、印发机关和时间等部分组成。"
　　《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）第八条规定："党的机关公文由版头、份号、密级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、附件、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围、主题词、抄送机关、印制版记组成。"
　　上述公文格式的组成要素，《办法》列举了16项，《条例》列举了17项。1988年9月5日，国家技术监督局发布的《国家机关公文格式》规定了公文格式的数据项目为17项。其中第一项"公文管理标识"包含了五项内容，实际上是21项将《办法》列举的16项和《条例》列举的17项的内容都包括进去了。
　　在以上所述的公文结构诸要素中，《国家机关公文格式》又将其分为指定项目和选择项目两类。
　　指定项目是用于规定必须填写的数据项目。它由公文管理标记（包括公文格式代码、印制顺序号、秘密等级、缓急时限和收文处理标记）、发文机关版头、发文字号、公文标题、正文、生效标识和页码等项组成。
　　选择项目是用于规定供选择填写的数据项目，可根据文种的需要选择填写。它由签发人、题注、主送机关、无正文说明、附件说明、注释及特殊要求说明、主题检索、抄送机关和印发说明等项组成。
现将公文格式的各个组成要素按公文的文头、行文、文尾三个部分的书面格式顺序分述如下。
　　（一）文头部分
　　公文的文头部分包括公文格式代码、印制顺序号、秘密等级、紧急程度、收文处理标记、发文机关版头、发文字号、签发人姓名等项。
　　1、公文格式代码。公文格式代码又称文件检索代码，是指代表文件格式类型的标记符号。由9位阿拉伯数字码组成。标识于文件首页发文机关版头左上角。按一定的原则将机关发布的文件逐一编制代码，是使每一份文件都有唯一的标识，以便于计算机识别和处理。
　　由于文件检索代码的国家标准尚未正式公布，所以，包括中央在内的诸多文件目前尚未标注检索代码。
　　2、印制顺序号。印制顺序号又称公文份号，是指依据同一文稿印制若干份时每份的顺序编号。它的作用主要是针对秘密文件，有了印制顺序号，在登记、分送和清退时均可对号核点，以便于查明责任，加强公文管理。
　　印制顺序号一般用6位阿拉伯数字标识在文件首页发文机关版头左上角文件检索代码下方位置，前面冠以"NO："符号。数字不足规定数时，前面用"0"（零）补齐。
　　3、秘密等级。秘密等级简称密级，是指公文秘密程度的等级，分绝密、机密、秘密三个等级。由公文制发机关根据公文内容涉及党和国家秘密的程度来划定。
　　1988年9月颁布的《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条规定：国家秘密的密级分为"绝密"、"机密"、"秘密"三级。
　　"'绝密'，是最重要的国家机密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害；'机密'是重要的国家机密，泄露会使国家的安全和利益遭受严重的损害；'秘密'是一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害。"
　　在文件上正确地标定密级，保障秘密的安全，对于维护国家的安全和利益，具有重要的政治意义，必须严肃、认真、准确、不能随意提高或降低密级。
　　文件密级的标注位置在文件首页公文版头左上角，公文份号下方，并在文件封皮上加盖戳记注明。
　　4、紧急程度。紧急程度是对公文送达和办理的时间和要求。又称缓急时限或处理时限。紧急文件应根据紧急的程度分明标明"特急"、"加急"、或"急件"；紧急电报应当分别标明"特提"、"特急"、"加急"、"平急"。
　　文件标明紧急程度，是为了特别引起文书处理部门和承办人的注意，以保证文件的时间效，确保一些紧急问题能得到紧急处理。
　　确定与标明文件的紧急程度，是一项严肃的工作，一定要根据文件内容的时间要求而定，该急则急，该缓则缓。不要随意将公文的紧急程度升格，防止滥标急件。如果把平件也标成急件，形成急件太多，就会造成急件不急，以致影响了真正急件的处理。紧急文件标明何种等级，应由公文签发人确定。
　　标明紧急程度的位置在文件首页文头上左上角。需要与密级同时使用的，紧急程度置于密级之下，上下对齐。紧急程度应在信封上加盖戳记注明。
　　限时送达的文件须在文件封筒上注明"务于某日某时送到"或"限某日某时送达"。此外，有的急件是在标题的文种前面标明的。例如，1993年3月19日《中共中央办公厅、国力院办公厅关于切实减轻农民负担的紧急通知》（中办发电[1933]7号），还有"紧急请示"、"紧急报告"、"特急电"等。
　　5、收文处理标记。收文处理标记包括收文机关名称、收文编号、收文时间、档号等项目。在收文处理标记中标明档号，即全宗号、目录号、案卷号是很重要的，它方便文件归档以后的查阅与保管，特别是适应了部分档案文件不予装订的具体情况，标明档号则有助于防止文件的散失。
　　收文处理标记的位置在文件首页发文机关版头右上方空白处，由收文机关加盖收文处理章标识。
　　6、文件版头。文件简称"文头"。文头是发文机关用来制发正式文件时使用的有固定版式的发文机关标识。
　　文件版头由发文机关或规范化简称加"文件"二字组成。如《中共中央文件》、《国务院文件》、《中央××省委文件》、《××省人民政府文件》等。
　　文件版头大字居中套红印在文件首页上端，约占图文区的三分之一或五分之二。字体一般选用长宋体，给人以庄重、美观、大方之感。版头下面有一间隔横线，作为文头区域和行文区域的分界线。党的文件在间隔线中间印上一颗五角星。间隔线与版头一样套红印制，表现出公文的严肃性与权威性。使用这种套红文头的文件，通常称之为"红头文件"。
　　《中国共产党机关公文处理条例》规定，党的机关的公文版头格式通常有四种：
　　①《中共×××文件》用于各级党委发布、传达贯彻党的方针、政策、作出重要工作部署，转发上级机关的文件，批转下级机关的重要报告、请示。
　　②《中国共产党××委员会（××）》用于各级党委通知重要事项、任免干部、批复下级机关的请示，向上级机关报告、请示工作。
　　③《中共××办公厅（室）文件》、《中共××办公厅（室）（××）》用于各级党委办公厅（室）根据授权，传达党委的指示，答复下级党委的请示，转发上级机关的文件、批转下级机关的报告、请示，以布有关事项，向上级机关报告、请示工作。
　　④《中共××部文件》、《中共××部（××）》用于除办公厅（室）以外的党委各部门发布本部门职权范围的事项，向上级机关报告、请示工作。
　　联合行文，版头可以用主办机关名称，也可以并用联署机关名称。例如，党中央和国务院联合行文，用《中共中央文件》版头。国务院、中央军委联合行文，用《国务院、中央军委文件》版头。联合行文的同级别机关，一般按党、政、军、群的顺序排列。例如，××省《关于党政群机关工作人员参加成人高等教育有关问题的通知》（×组发[1990]15号）就是用《中共××省委组织部、××省教育委员会、××省人事厅、××省财政厅文件》的版头发布的。
　　在民族区域自治地区，发文机关名称可以并用自治民族的文字和汉字两种文字印刷，将自治民族的文字排队在上面或前面。
　　7、发文字号。发文字号是指由发文机关编排的文件代号。发文字号由发文机关代字、发文年度（两边加括号）和发文顺序号组成。
　　例如："中发[1993]5号"，代表中共中央1993年第5号发文；"国发[1993]10号"，代表国务院1993年第10号发文；"国办发[1993]12号"代表国务院办公厅1993年第12号发文；"×政办发[1993]15号"则代表××省人民政府办公厅1993年第15号发文。
　　发文字号的作用：一是统计发文的数量，便于文件的管理；二是在查找和引用文件时可作为文件的代号使用。
　　编排发文字号要力求准确、稳固、系统。机关代字应是该机关名称中最具特征、最精练、最集中的概括。如上例中的"中"，代表中共中央；"国"，代表国务院；"国办"，代表国务院办公厅；"×政办"，则代表××省人民政府办公厅1993年第15号发文。
　　发文字号的作用：一是统计发文的数量，便于文件的管理；二是在查找和引用文件时可作为文件的代号使用。
　　编排发文字号要力求准确、稳固、系统。机关代字应是该机关名称中最具特征、最精炼、最集中的概括。如上例中的"中"，代表中共中央；"国"，代表国务院；"国办"，代表国务院办公厅；"×政办"，则代表××省人民政府办公厅。发文机关和机关内各组织单位的代字应由机关的办公厅（室）统一编排，从机关和单位名称中选取最有代表性的字，并注意名称相近的单位机关代字不能重复和雷同。例如，某省的"计划委员会"、"计划生育委员会"、"计量局"，如果都用"计"字作代字，引用发文字号时，就分不清是哪个单位的文件了。机关代字一经确定，就不能轻易改变，同一机关的机关代字若前后不同，将会结公文的制发和处理工作造成混乱；发文年号要写全，用方括号括入，不要将[1993]写成[93]，也不要将发文年度置于机关代字之前；机关代字如用"×发"，发文顺序号之前不必加"第"字，机关代字如用"×字"，序号前须加"第"字，写成"××字[199×]第×号"。
　　几个机关联合发文，只标明主办机关发文字号。如1987年1月1日，国家语言文字工作委员会、国家出版局等七个单位联合发布的《关于出版物上数字用法的试行规定》，发文字号就用的是国家语言文字工作委员会的"国语字[1987]第1号"，其他六个单位的发文字号都没有必要写上去。党政机关的联合发文，只标注党的机关的发文字号。所以说，联合发文只需一文一号，一文多号反而会引起混乱，也不便于引用。
　　发文字号的书写位置，一般说来，有版头的文件，应标注在文件版头之下，间隔横线之上，居中排列；用信笺头的文件，则置于信笺头横线之下，公文标题之上，右侧排列；"命令（令）"则在公文标题下面当中，写"第×号"。
　　8、签发人姓名。在文件中标注签发人姓名，是表示文件生效并对该文件内容郑重负责的一个标志，一般供上行文选用。
　　《办法》第十条规定："上报的公文，应当在首页注明签发人姓名。"《条例》第八条也规定："上报公文应当在发文字号右侧标注'签发人'，'签发人'后面标注签发人姓名"。
　　（二）行文部门
　　公文的行文部分包括标题、题注、主送机关、正文、无正文说明、附件说明、发文机关署名、成文日期、机关印章与领导人签署、注释及特殊要求说明等项。
　　1、公文标题。公文标题应当准确简要地概括文件的主要内容，一般应标明发文机关和公文种类也就是说，一个完整的公文标题应当由三个部分组成：发文机关名称+公文主题（事由）+文种名称。例如，《国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》，其中"国务院"是发文机关，"通知"是文种，"进一步加强证券市场宏观管理"是公文主题。这样的公文标题起提示作用，使人一看就明白这份公文是什么机关发来的，说的是什么问题，什么种类的公文。既便于阅读、处理，也便于归档和查找。
　　公文标题的三个组成部分，一般都要求写完全，但也有部分省略的情况，例如：
　　①省略发文机关名称的。这又可以分为两种情况。一种是一些法规类公文，如，《出版物汉字使用管理规定》、《企业财务通则》，其中"出版物汉字使用管理"和"企业财务"是由，"规定"、"通则"是文种。但这些法规类公文在正式公布时，仍要使用完整的公文标题，如，《国家新闻出版署、国家语言文字工作委员会关于发布〈出版物汉字使用管理规定〉的通知》；另一种是机关内部使用的公文，在落款处已明确写上发文机关的，在标题中可省去发文机关名称。
　　②省略事由的。有些文件内容单一，正文部分文字较少，使人一目了然。在这种情况下，标题中的"事由"部分可以省略，以求庄重简练。例如：

中华人民共和国财政命令
第4号

　　《企业财务通则》已于1992年11月16日经国务院批准，现予发布，自1993年7月1日起施行。

部长刘仲藜
1992年12月30日

　　以上这份命令的标题如果写成"中华人民共和国财政部关于发布《企业财务通则》的命令"，与正文字数相比，就显得繁复冗长了。这类标题还有，如《中华人民共和国主席令》、《中华人民共和国全国人民代表大会公告》、《国务院》等。
　　③机关名称和事由同时省略的。多见于公布性的公文，如机关的通知、通告、启事、法院的布告等，仅仅以文种作为标题，这是为了张贴时醒目，使人从远处就可以看到，有利于扩大传播范围。
　　必须指出的是，有些机关的发文，以为使用了正式文件的版头，机关名称已在文件版头中印出，就在标题中将发文机关省略了。其实，这种省略是不应该的，如果所有的"红头文件"的公文标题都可以省略发文机关名称，那么公文标题的完整性又怎么能够体现？这种省略还给引用公文带来困难，也不便于文件的登记和管理。
　　因此，公文标题的部分省略是有条件限制的，而且在任何情况下，文种是不能省略的，文件省略了，就不符合文件格式规范了。但是，也有一些单位发文，不管什么情况，都笼统地使用"报告、请示、决定、批复、通知"等文件名称来作公文标题，把发文机关和事由都给省略了。这就给公文的收发登记、查找造成困难，也给阅读和处理带来许多不便。这种不符合文件格式规定的作法，是应当引起注意的。
此外，一些转发、批转类的文件标题也要注意准确、概括和简要，避免出现"关于的关于"、"通知的通知"等累赘写法。
　　2、题注。题注是指对文件标题的注释说明。主要用以注明法规性文件或经会议讨论通过的文件产生的法定程序与时间等。例如：
　　《中华人民共和国专利法》的题注是："（1984年3月12日第六届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，根据1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议《关于修改〈中华人民共和国专利法〉的决定》修正）。"《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》的题注是："（中国共产党等十三届中央委员会第八次全体会议1991年11月19日通过）。"
　　题注位于公文标题之下，一行或多行居中书写，外用圆括号括入。需要说明的是，一个文件若采用题注这一形式，就不再用主送机关、发文机关签署、成文日期等项目。
　　3、主送机关。主送机关是指主要受理公文的机关。也就是发文机关要求对公文予以输或答复的对方机关。一般说来，哪个机关负有收受、办理公文的责任，哪个机关就是主送机关。主送机关又称主送单位或行文对象。
　　主送机关一定要选准，这是公文发出去以后能否得到及时处理的一个关键问题。因为任何一个机关的发文，都是为了公务活动的需要，公文中的事项或问题都要靠对方机关来办理或答复，这是公文的现实效用性所决定的。如果将主送机关的名称搞错了，该送的没有送，或者将不该送的也送了，就会造成责任不明、意见不一，或相互推诿，无人过问，以致贻误工作。
　　主送机关的位置应在正文之上，公文标题左下方，无论一行或多行，体现发文机关的意图是公文的核心。
　　4、正文。正文是文件的主体部分，用来表达公文的具体内容，体现发文机关的意图是公文的核心。
公文正文的拟写是公文制发者立场、观点、思想方法的具体体现，除了熟悉业务、懂政策和有一定的马列主义水平外，熟悉并掌握语言文字基础和公文写作的技能，也是写好正文所必须具备的重要条件。
　　正文的结构一般分为导语、正文主体与结束语三个部分。
　　导语部分一般有依据式、目的式、原因式三种写法，以表明制发这份文件的依据、目的或原因。
　　①依据式。即简要地说明发文的依据。通常用"根据"或"遵照"等介词和宾语组成介词结构开头。
　　②目的式。即开宗明义说明发文的目的。通常使用"为"、"为了"等介词与它的宾语组成介词结构开头。
　　③原因式。即简要说明发文的原因。通常用简洁的语言，以叙述、说明或夹叙夹议的方式开头。
　　正文的主体是公文的最主要部分，也是写好公文的关键和难点所在。由于文种的不同，引文目的不同，其写作的具体要求也不同。对各个不同文种的写作特点和要求将在后面有关章节详叙。这里只就其一般要求概括几点：
　　①内容要符合党的路线、方针、政策和有关规定，符合国家的法律、法规，提出新的政策规定要注意保持连续性，提法要同已公布的文件相衔接；
　　②所反映的情况、问题、数据等必须真实可靠，提出的措施和办法，要切合工作实际，切实可行；
　　③内容涉及的有关部门经过协调会商，取得一致意见；
　　④在文字表达上概念准确，观点鲜明，条理清楚，层次分明，篇幅简短，实事求是，合乎语法规范，正确使用标点符号。
　　结束语就是正文的结尾。结束语部分要意尽言止，自然终结。由于公文的文种不同，行文目的不同，以及行文关系等因素，结束语应有不同的写法。一篇公文，如果内容正确，表达也清楚，但结束语使用不得体，也达不到行文的效果。如上行文的结束语一般用"以上意见当否，请批示"、"妥否，请批复"、"以上意见如无不妥，请批转各地区、各部门执行"或"以上报告，请审阅"等；平行文的结束语一般用"专此函达"、"敬希函复"、"特此函告"等。下行文的结束语一般为"此令"、"此复"、"希遵照办理"、"希贯彻执行"等语。也有一些公文不使用上述习惯的结束语，如一些下行公文以及法规类公文，往往是顺理成章，意尽言止；或分条列项，自然终结。有的则提出希望或号召结束全文。
　　一般地说，在主送机关之下，落款之前的部分都是正文。但是当加通告转发、印发上级文件，下级报告及会议纪要，领导同志讲话时，就形成了转发性文件和被转文件。这种转发性文件和被转发性在形式上是正件和附件的关系，实质上它们都是正件。因主要政策规定都是在被转发、印发的文件之中。所以被转发、印发的文件同转发性文件（包括批转性文件）一样仍属正文，而不能看是附件。
　　5、无正文说明。无正文说明是指由于篇幅所限，使公文生效标识（即落款）与正文不能同处在一个页面上而出现分离状况时，为维护公文的完整性而作的说明。
　　必须指出，文件在排印时，应尽量避免出现"（此页无正文）"的情况，需要在文件的页面上标注"（此页无正文）"，必须掌握以下两点：
　　①只限于文件的正文与文件的生效标识（发文机关落款、印章与成文日期）不能同处在一个页面上而出现正文与生效标识分离状况时；
　　②"（此页无正文）"的标注位置应在发文机关落款的左上方第一行顶格书写。
　　但是，也有一些机关单位的发文，其正文与生效标识已处在同一个页面上，只是后面还有空白页面，于是就在发文机关落款后面的空白页注明"（此页无正文）"。这种标注毫无意义，可以说是多此一"注"，应当引起注意。
　　6、附件说明。附件说明是用以说明附属在公文正件之后的有关文件材料的名称及件数的。附件是相对公文正件而言的。在内容上，附件是附属于公文正文的，它对正文中的有关部问题起补充说明或参考作用；在形式上，附件是公文的一个组成部分而不可随意分开，有附件的公文，附件就同正件一起组成一份完整的公文。附件说明则有助于附件的查阅与保护。
　　有的公文之所以要有附件，一是由于拟写文件要求篇幅简短，在公文的正文部分不可能将附件的内容都写进去，不然就造成正文堆砌材料，使篇幅显得冗长累赘；二是将必要的补充说明及参考材料附在正文之后，有利于强调有些文件材料的重要性，并有利于正文突出重点，以增强文件的表达效果。
　　公文附件的形式一般有图表、目录、名单、简介及其他有关文件材料。
　　例如，1993年2月20日《国务院关于加强农业生产资料价格管理以及对主要品种实行最高限价的通知》（国发[1993]13号），其附件为：《国家定价的计划外化肥全国最高出厂限价表》；1993年1月3日《国务院三峡工程建设委员会会组成人员名单》；1992年12月28日第七届全国人大党委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国测绘法》，其附件为：《刑法有关条款（第一百七十五条）》。又如《××省人民政府关于公布文件清理结果的通知》有两个附件，一是《失效或废止的文件目录》，二是《需要修改的文件目录》。
　　附件说明位于正文或无正文说明的左下方，公文生效标识之上，注明所附文件材料名称及件数。然后，在发文机关落款和成文日期之后或另起一页附上所列附件的材料。
　　7、发文机关署名。发文机关署名又称落款，是指在正文或附件说明之后署上制发该份文件的机关名称，亦即方法法定的作者。
　　文件法定的作者通常是机关、组织或机关的某一部门或单位，有时还以两个以上的机关联合行文，有时还以机关领导人的名义行文。使用什么名义行文，取决于文件内容和作者的职权范围。如重要的方针政策性、全面性的文件，应以机关的名义行文；而一般业务问题，则应以机关有关业务部门的名义行文。
　　发文机关的书写要注意以下几点：
　　①发文机关的名称必须用全称或规范化简称，不能滥用简称，以保持公文的严肃性。
　　②联合发文的机关名称都要写上，一般以主办单位为先，然后依次排列。如遇联合行文的机关名称的字数有多有少时，要拉开距离，名称的排列以整齐划一为美，不要参差不齐。还要注意按各联合行文机关印章的大小留出空行。以领导人的名义发文，应在领导人的姓名之前冠以职务名称。
　　③发文机关名称的位置应在正文、无正文说明或附件说明之后，右下方另行书写，同正文之间应有一定间隙，以便用印。
　　8、成文日期。成文日期是指文件形成的时间。它是文件生效及日后查考重要依据之一。
　　成文日期年月日要写齐全，不得有任何省略。如不得将1993年9月5日写成"93年9月5日"。因为成文日期直接关系到公文的时效和日后对文件档案的查考问题。
　　公文的成文日期一有以下几种情况：
　　①在一般情况下，以领导人签发日期为准。即机关领导人在定稿上的签发日期，或在"公文拟制单"上批示签名的具体日期；
　　②经会议讨论通过的公文，以会议通过的日期为准，并加括号写在公文标题的正下方。如在《第五届全国人民代表大会第五次会议关于中华人民共和国国歌的决议》的标题正下方加括号注明"（1982年12月4日通过）"字样；在《第七届全国人民代表大会第一次会议关于设立海南省的决定》标题下注明"（1998年4月13日通过）"字样。
　　③法规性文件以批准日期为准。法规性文件的发布日期与施实日期不一致时，应同时注明施行日期。如《中华人民共和国国家货币出入境管理办法》是国务院于1993年1月20日发布的，自1993年3月1日起施行。又如《信访条例》是国务院1995年10月28日发布的，同时注明自1996年1月1日起施行。有的法规性公文，如规定、办法等，如果是经过修订的，要分别标明发布时间、修订时间和施行时间。如《国家行政机关公文处理办法》注明："（1987年2月18日发布，1993年11月21日修订）"还在最后一条说明"本办法自1994年1月1日起施行"。
　　④两个以上机关的联合发文，以最后一个签发机关的领导人的签发日期为准。
　　⑤一般的日常事务性公文，如涉及具体事项的通知、通告、简函等的成文日期以它们的印发日期为准。
　　公文的成文日期标注在发文机关署名下方的，不论其文字多少，都要注意两者的左右距离相称。
　　9、机关印章与领导人签署。机关印章是文件制发机关对文件生效负责的凭证。机关印章是由上级机关颁发的，表示授予它以法定的职权。国务院规定了国家机关印章的形状、尺寸、式样、字体和制发办法，并且规定凡伪造印章或使用伪造印章者，依法予以惩处等。
　　凡新成立的机关和更改名称的机关，在启用印章时，要事先向有关机关发出通知，并附上印模的式样，使需要同它联系工作的有关机关了解。
　　公文除会议纪要和印制有特定版头的普发性公文外，应当加盖印章。联合上报的非法规性文件，由主办机关加盖印章。联合下发的公文，联合发文机关都应当加盖印章。
　　公文用印的位置在成文日期的上侧，要求上不压正文，下要骑年盖月，一般视印章大小压成文日期4-7个字。盖印不能歪歪斜斜，模糊不清。在文件上端正、清晰地盖好机关印章，可以体现公文的严肃性与可靠性，也可以看出文书工作人员认真、严谨的工作作风。
　　要注意文件加盖的机关印章应与文件版头、公文标题和落款中的机关名称相一致。若最后一页只有一两行正文或注"（此页无正文）"时，落款、成文日期和印章应位于页面上方的三分之一处。
　　有些领导机关按照特定的格式、有专门的文件版头且大量印制的普发性文件，如"中共中央文件"、"中共××省委文件"等，也可以不加盖机关印章，同样有效。
　　合同、协议书以及联合发文，须经签署合同、协议收的机关单位以及联合发文的有关机关共同加盖印章方能生效。
　　领导人签署是指发文机关领导人在文件正本的落款处本人职务名称的后面签字或盖章，以证实文件的效用。例如，国家领导机关发布的命令、布告等，有时除盖公章外，还需由签发文件的领导人在落款处署名签字后对外发出。
　　以上（7）（8）（9）项所述的发文机关、成文日期、机关印章与领导人签署统称为"文件生效标识"。
　　10、注释或特殊要求说明。注释或特殊要求说明是用以说明公文中在其他区域不便说明的各种事项，如需要加以解释的名词术语，或用于表示公文的阅读（传达）范围、使用方法等。
　　阅读（传达）范围，是根据文件内容和工作需要所限定的文件发送的范围和规定文件的阅读对象。党和国家的高级领导机关所下发的特别重要的文件，需要在一定时期内限定阅读和传达的对象范围。
　　阅读（传达）范围的标注位置在成文日期的左下方，文尾部分主题词之上，用圆括号括入。一些文件阅读（传达）范围仅限于正文前所列主送机关，或在正文中对阅读（传达）范围已有明确规定的，不必再标注阅读（传达）范围。一般的决议、指示、通知、通报等领导性文件和通常的行政、业务问题的非机密性文件，不需要特别规定阅读（传达）。下级机关对上级领导机关的请示或报告，也不能规定阅读范围。
　　（三）文尾部分
　　公文的文尾部分包括主题词、抄送机关、印发说明、页码等项。
　　1、主题词。主题词是指能够准确表达公文主题内容的规范化名词或名词性词组。公文标注主题词，是为了实现办公自动化的需要，它有利于文件管理的规范化、科学化。1985年以来，中央和地方的党政领导机关逐步推行了各种公文按照统一的规范标注主题词的制度，这标志着我国已进入计算机文件管理的阶段。
　　现代电子计算技术的发展，为实现办公自动化提供了现实可能。而公文题词的应用，正是将大量文件资料存入计算机，建立文件数据库，实施公文的计算机管理的一项基础性工作。公文标注主题词，它有利于文件和档案的管理，有得提高计算机公文检索的速度和准确性，从而充分发挥各类公文的信息效益，使文件档案更好地为社会主义现代化建设服务。
　　（1）文件标注主题词的作用是：
　　第一，文件标注主题词，可以帮助我们大大提高文件检索、查询的速度，有利于提高整个机关的办事效率。
　　第二，文件标注主题词，有利于文书档案管理的规范化、系统化、科学化。
　　第三，文件标注主题词，可以准确简要地概括文件的主要内容。
　　（2）文件标注主题词的步骤与方法：
　　第一，文件标注主题词的步骤。一是进行主题分析，即先从文件标题中确定主题，再从小标题或内容中抽出文件标题中没有说明，却是文件重要内容的概念。二是主题标识，在主题分析的基础上，借助主题词表将自然语言转化成规范语言。三是主题词誊录。最后由文件的审核人把关。
　　第二，必须在主题词表中选用主题词，主题词表应由各级办公厅（客）制定，不得随意更改；上报的文件，应按上级机关的公文主题词表使用主题词。如各地市和省政府各部门向省人民政府上报文件时，应严格按省人民政府公文主题词表使用主题词；各省、自治区、直辖市和国务院各部门上报国务院的公文，应严格按国务院公文主题词表使用主题词。
　　第三，主题词表中的类别标题不作主题词用。因为类别标题没有进行编码，主题词中没有的，作为主题词使用以后，就无法检索，文件也就调不出来；同时，主题词使用不受类别限制，类别之间只要有关，就可以将有关主题词在同一个文件末尾标出。
　　第四，在文件上标注主题词，要直接反映出文件所说明的问题或论述的事物。选定的词必须是最能确切表达主题概念的名词或名词性词组。对表达同一概念的主题词，前后选词要一致，在无适当词表示的情况下，可采取用直接上位主题词或者概念相近的主题词，如上位主题词仍不合用，也不能用词表的词进行组配时，可选择自由词标注。但使用自由词标注只限在未列入词表的人名、年代、机构、地名、文献名以及公文中出现的新主题概念，如新学科、新理论、新技术、新材料等词汇，而不是进行随意的自由标注。
　　第五，主题词标引的顺序是先标类别词，再标类属词。在标类属词时，先标反映文件内容的词，最后标反映文件形成的词。如《国务院关于加强水土保持工作的通知》，先标类别词"农业"，再标类属词"水土保持"，最后标上"通知"。
　　公文主题词的标注位置在注释或特殊要求说明左下方，文尾横线上端。一份文件的标引应根据其内容和特点，选用二至三个主题词，最多不超过五个。词目之间应有一个字的间距。
　　2、抄送机关。抄送机关是指除主送机关以外的其他需要告知公文内容的有关机关。也就是说，公文的内容除了主送机关之外，还有哪些机关需要了解或请哪些机关协助办理的，就可以将公文以抄送的形式送达。
　　确定抄送机关要掌握以下几条原则：
　　①抄送要限于同文件内容有关、需要对方知道或协助办理的机关，既不能滥报滥送，也不能漏报漏送。
　　②向上级机关的请示，不可同时抄送下级机关；向上级机关的报告，一般也不要抄送下级机关。
　　③向下级机关的重要行文，可以抄送直接的上级机关；翻印或原文转发上级机关的文件，不要再报上级机关。
　　④在一般情况下，下级机关不得越级行文请示、报告，也不得越级抄送文件。因特殊情况必须越级行文者，应当抄送被越过的上级机关。
　　⑤受双重领导的单位的请示、报告，应根据文件的内容确定主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的单位行文，应视文件内容抄送文单位的另一个上级机关。
　　抄送机关标注在主题词下方位置，用与图文区等长的横线与主题词隔开。抄送机关名称要用全称或规范化简称。当抄送的机关单位较多时，应依机关的性质、职权、隶属关系依次排列。按照国务院办公厅秘书局1995年4月修订的《国务院文件格式细则》的规定："抄送机关按照党、政、军、群的顺序排列；人大常委会办公厅、全国政协办公厅、高法院、高检院排在后面，但应另起一行；如抄送各民主党派中央应排在最后，单独另起一行"。要注意同一性质或同一级别的机关之间的停顿用"顿号"，不同性质或不同级别的机关之间的停顿用"逗号"，以示区别。
　　3、印发说明。印发说明又称印制版记，是指文件制发（含翻印）情况的说明记载，包括文件制发单位的名称、印发日期和印制份数等。
　　印制单位一般是各级机关的办公厅（室），使用全称或规范化简称；制发时间是秘书部门起印文件的时间，要完整写出年月日；印制份数是该份文件所印的数量。
　　印发说明位于抄送区域横线之下，左侧行首空一个字标注制发单位名称，右侧注明制发时间，行尾空一个字。然后在下方划一条与图文区等长的间隔线作底线，底线下面右侧标注印刷份数。
　　翻印文件的说明同印刷说明大体相同。但翻印秘书文件，须经制发机关批准或者授权，翻印后要向原发文机关备案。上级机关翻印所属下级机关的文件可不受此限。
　　4、页码。页码是指公文每一张页的顺序编号，用阿拉伯数字标注在每页图文区下端。正面为单数，位于右下角；反面为双数，位于左下角。没有图文区的页面不标页码。
　　以上是文尾自身结构的四个项目的含义及标位置，每一个项目之间都要用间隔线隔开，不能乱用或不用间隔线。
　　（四）保持公文书面格式的完整性
　　必须指出，公文的文头、行文和文尾三个部分构成一份格式完整的公文的整体。也就是说，一份完整的公文，必须是三个部分齐全，缺一不可的。一般说来，公文的文头部分和德文部分的格式比较容易把握，但在一些机关单位的行文中，常常出现文尾残缺或文尾错位的情况，造成公文结构上的不完整，这应当引起注意的。
　　文尾残缺是指一份公文没有文尾，有正式文件版头的公文都应该有文尾。因为文尾部分有主题词、抄送机关及印发说明等重要项目，文尾残缺就会给公文处理和查找利用造成困难，同时文面形式不全也有损于公文的严肃性与权威性。
　　文尾错位是指文尾位置安排不当。这都是由于没有正确理解"文尾"的含义造成的。
　　怎样理解"文尾"的特定含义呢？为回答这个问题，得首先从公文整体结构方式谈起。
　　就公文的整体结构来说，有单式结构和复式结构。所谓单式结构是指一份公文由一个主件单独构成的。而复式结构则有两种情况：一种是主件加附件，另一种是转发件加被转发件。而附件可能有两个以上，被转发件之后还可能有附件，因而称之为复式结构公文。对于单式结构公文来说则不尽然，因而往往出现文尾错位的现象，有的把文尾置于文件之后，附件之前，还有的在主件之后和附件之后各设计一个文尾，使一份完整的公文交错出现两个文尾。对转发件和被转发件也是如此，有的甚至将被转发件原来的文尾原封不动地搬过来，以致有的多层转发的文件出现了两个以上的文尾，把一份完整的公文搞得不伦不类，面目全非。须知，在复式结构公文中，主件和附件、转发件与被转发件共同构成一个彼此有内在联系的整体，"文尾"的含义应是这一整体的末尾，而不是某一部分的末尾。所以，无论是单式结构公文还是复式结构公文，文尾均应置于公文整体结构的最后，这应该成为公文结构规范化的基本要求。

　　二、公文的排版形式与印装要求
　　公文的排版形式，是指公文数据项目在文件版面上的标印格式，是指公文的外观形式。
　　公文的排版形式包括版头设计、版面安排、字体字号、字行字距、天地页边、用纸规格等，通过统一组织，合理安排，才能使一份文件有一个很好的外貌。提高文件的质量，当然关键在于文件的内容。但是好的内容也要有好的形式来体现，一份文件如果内容好，版面安排疏密相宜，错落有致，整洁活泼，严谨大方，则使人感到清新悦目。反之，版面眉目不清，字迹模糊或过于密集，就会使阅者头疼，收文机关也不好便于处理。因此，讲究文件的格式安排是有一定意义的。
　　国家技术监督局于1988年9月发布的《国家机关公文格式》，规定了机关公文通用的纸张尺寸、规格、书写形式和公文各组成部分的排列顺序，区域划分，排版形式（附图1、2、3）与字体字号的选用等。它适用于我国党政军机关的正式发布的公文，其他公文亦可参照执行。
　　《国家机关公文格式》是国家标准，是各机关单位拟制机关的法定规范，必须严格遵守。在以上"公文的书面格式"部分已就公文的各个组成要素分别作了介绍，现就其排版形式，即公文的外观形式的有关内容分述于下：
　　1、公文用纸的尺寸和规格。目前国内各机关公文用纸一般采用16开型（长260毫米、宽184毫米），有条件的机关和涉外部门，可推荐采用国际标准A4型（长297毫米、宽210毫米）。为实现文件的现代化管理，并节省复印、缩微等方面的用纸，公文用纸将逐步推行国际标准A4型。布告、公告、通告等公布性的公文用纸幅面尺寸可根据实际情况需要确定。
　　2、公文的书写形式。公文中的文字符号一律采用从上至下、自左向右横写横排（少数民族文字除外），正文文字的每行长度与图文区宽度相等。字距、行距的安排不作具体规定，以便于阅读与郑重、大方为原则。各发文机关可根据文种要求掌握选用，尽力作到匀称、整齐。
　　正文中用数字表示多层次结构时，其标识方法如下：
　　第一级用：一、二、三……
　　第二级用：（一）、（二）、（三）……
　　第三级用：1、2、3……
　　第四级用：（1）、（2）、（3）……
　　3、字体字号的选用。公文中字号的选取用一般按发文机关名称、大标题、标识字符、正文及注释说明等顺序依次从大到小地选用。
　　发文机关标识推荐使用高×宽22毫米×15毫米黑变体字或初号宋体字。联合行文时，推荐使用小初号宋体字。
　　公文大标题推荐使用二号宋体字，小标题推荐使用三号宋体字。
　　秘密等级、缓急时限和各标记字符或其他重点推荐使用三号黑体字；主题词推荐使用三号字体字。
　　一般公文的正文、主送机关、抄送机关、无正文说明、附件说明、发文机关、发文字号、成文日期、印发说明、注释或特殊要求说明等，采用三号或四号仿宋体字。
　　公文中的数字，除发文字号、统计表、计划表、序号、百分比和其他必须用阿拉伯数字者外，一般用汉字标识。在同一公文中，数字的使用应保持前后一致。
　　公文中的标点符号，应符合1990年3月国家语言文字工作委员会、中华人民共和国新闻出版署修订发布的《标点符号用法》的规定。
　　4、装订要求。公文一律在左侧装订。一般用线装、钉装或胶粘的办法。装订时，文件要折叠整齐，认真编排，注意不可错页漏页，以保持公文的完整。按照国务院办公厅1985年12月修订的《关于向国务院报送文件的若干规定》，凡有附件的公文，"主件和附件要装订在一起，并在正文末属注明各附件的标题；如不能装订在一起的，应在附件的首页上注明主件的文号，与主件同时报送"。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:09
第四讲　　机关法定公文的拟写（上）

　　[内容提要]机关法定公文"命令（令）"、"议案"、"决定"、"决议"、"指示"、"意见"的适用范围、文种的形成与发展、类型、特点及写作要求。

第一节　　命令（令）

　　一、命令（令）概述
　　命令（令），是国家领导机关颁发的具有强制执行性质的重要的指挥性公文。
　　《办法》规定："命令（令）适用于依照有关法律规定发布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；奖惩有关人员；撤销下级机关不适当的决定。"
　　"命令"这一文种是从我国古代的"命"和"令"发展而来的。夏、商、周三代就有"命"这一公文名称，主要用来赐官授胤，又兼作"诰"、"誓"用。《尚书·商书·说命》："王言惟作命。""令"的出现稍后，有命始有令，有奉命而行之意。《尚书·商书·说命》有"发号施令，罔有不臧"之说；战国时，秦孝公曾经两次颁布《变法令》，说明"令"已经作为正式公文文种使用了。秦始皇统一六国以后，改"命"为"制"，"令"为"诏"。此后，历代封建统治者用"制"、"诏"、"策"、"敕"、"谕"、"旨"等文种来制发国家最高机关的公文，发布皇帝的旨意。南京临时政府时期，内务部颁行新的《公文程序》，废除"制"、"诏"等旧文种，规定凡中央或地方机关向下级机关行文一律用"令"。1931年瑞金中央工农心政府发布的《苏维埃地方政府暂行组织条例》中，就有了"命令"这一文种。中华人民共和国成立之后，仍沿用"命令"和"令"。1951年9月，中央人民政府政务院在《公文处理暂行办法》中，将"命令"列为正式文种。1957年10月，国务院秘书厅在《关于对公文名称和体式样问题的几点意见（稿）》中，又把命令和令分为两个文种。
　　命令和令分为两个文种，在使用上很难区分。实际上，"命令"是古代公文"命和""令"的合称。许慎《说文》："命，使也。"刘勰《文心雕龙》："令者，使也。"说明命和令的作用实际上是一样的，属于一个文种。命令是命和令的合称，令则是命令的简称。
　　谁有权发布命令（令）呢？根据我国《宪法》的有关规定，中华人民共和国主席、国务院、国务院各部和各委员会，县级以上的地方各级人民政府有权发布命令。
　　《宪法》第八十条规定："中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。"
　　《宪法》第八十九条规定："国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。"
　　《宪法》第九十条规定：国务院"各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。"
　　《宪法》第一百零七条规定："县级以上地方各级人民政府依照法律规定和权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。"
党的各级领导机关一般不单独使用"命令（令）这一文种。
　　二、命令（令）的特点
　　由于命令（令）是国家领导机关依照有关法律发布行政法规和规章、宣布施行重大强制性行政措施等重要事项时使用的公文，它直接体现了国家或某级行政领导机关的意志，集中反映了国家或某级行政机关在某个方面政策要求。在发令机关的职权范围内，命令起着对有关工作实行强制干预和约束、强行统一思想和行动的作用。它具有以下三个特点：
　　1、强制性。命令（令）一经发布，有关的下级机关或人员必须无条件地执行和服从，不能讨价还价。玩忽职守，延误或干扰命令的执行，都会受到严肃的处理；有意违抗，拒不执行，必将受到严厉的惩罚。
　　2、权威性。命令（令）作为指挥性下行公文，具有行政公文的权威性和约束力。虽不是法律、法规本身，但它可以确定法律、法规的生效日期、施行范围等。这都具有法律的效力和法规的约束作用。
　　3、严肃性。命令（令）的强制性、权威性和不可逆转性要求制发命令的机关必须极其慎重。人们常说"军令如山倒"，令出就不可收回了。在使用这一公文时，必须严肃对待，既不能随意发布，更不能朝令夕改。行文要求使用指挥性语言、态度严肃、结构严谨、文字简洁准确，语气坚决肯定，不允许任意更改和变通。
　　三、命令（令）的类型
　　命令（令）有多种类型，根据它的使用范围和作用，可分为公布令、行政令、任免令、嘉奖令，惩戒令以及动员令、戒严令、特赦令等。
　　1、公布令。公布令也称作发布令、颁布令。它是国家领导机关和有关部门用来公布法律、发布行政法规和规章的命令。它一经发布，就要求全体公民、有关单位和人员无条件地遵照执行，具有极强的规定性和支配力，不容违抗和抵制。这类命令之后，随着就附上法律、法规和规章的全文，即"令出法随"，公布令也就成了这些法规文件的运行载体，是一种载体性公文。
　　例如：

　
中华人民共和国主席令
第七十三号

　
　　《中华人民共和国老年人权益保障法》已由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于1996年8月29日通过，现予公布，自1996年10月1日起施行。

　
中华人民共和国主席江泽民
1996年8月29日

　
　　2、行政令。行政令是国务院及其各部门、县以上地方各级人民政府宣布施行重大强制性行政措施时发布的命令。
　　3、嘉奖令。嘉奖令是领导机关或领导人为嘉奖有关人员或有功集体而发布的命令。嘉奖令正文一般由嘉奖原因、嘉奖内容和嘉奖希望构成，具有极强的号召力。
　　由于命令（令）是极具庄重性的公文名称，惩戒令一般很少使用。领导机关对有关人员的惩戒往往使用通报或决定等文种行文。
　　以上所述是命令（令）的主要种类，此外，还有动员令、戒严令、特赦令等。
　　四、命令（令）的写作
　　命令（令）这一文种，一般内容单一，一事一文，篇幅较短，有的仅一两句话，有的篇段合一，一贯到底。不论何种类型的命令（令），总的要求是行文简短扼要，文风庄重严肃，语气坚决有力。
命令（令）的结构一般由标题、正文、领导人签署和日期组成。不同类型的命令（令）的写作又有各自的具体要求，分述于下：
　　1、公布令
　　公布令的标题一般由两个部分构成，即由发文机关名称或领导人的职务名称加文种组成，如《中华人民共和国主席》、《中华人民共和国国务院令》。标题下面是令的编号，如第一号、第二号。公布令的编号与一般公文按年度编顺序号的方法不同，它是发令机关领导人在任职期间行使职权时编的流水号，顺序延至任职期满为止，下任另行编号。
　　公布令的正文很短，一般只有一两句话，说明公布的法规名称，通过、批准的机关或会议名称，通过、批准的时间以及生效的日期。随后是发令机关全称、领导人签署和日期。公布令同它所公布的法规或规章一起组成一分完整的公文。
　　2、行政令
　　行政令的标题同一般的公文标题一样，由发文机关、事由和文种组成，如《国务院关于发行新版人民币的命令》。行政令的正文一般包括命令原由、命令事项和执行要求三个部分。
　　行政令的原由要准确简炼。原由是发布命令的依据，其任务在于充分说明发布命令的理由，使受令者确信命令的合理性、必要性和重要性，但又不能作过多的铺陈，一般只用一段简短的话概括出来就行了。如上例《国务院关于发行新版人民币的命令》用一句话说明发行新版人民币的原由："为了适应国民经济发展的需要，进一步健全我国货币制度，方便流通使用和交易核算，现决定……"一是"适应"，二是"健全"，三是"方便"语句简洁、理由充分、表述准确，使人一看就觉得新版人民币的发行事关重大，确有必要，这就为下达命令事项做了充分的铺垫。
　　命令事项是行政令的主体部分。必须具体、明确地写清楚本命令所要采取的措施，使受令者明白无误地知道应该怎幺做，不应该怎样做。有的分条列项提出具体要求，如上例命令，一共有五条，其中1、2、3、4条指明了新版人民币的发行机构、面额、比值、流通要求及发行时间，非常具体、明确，一目了然。
　　执行要求是行政令正文的结尾部分。内容一般是对受令者提出要求或嘱咐，或明确指明奖惩措施。这一部分应与前两个部分紧密联系，一气贯通，引起受令者的高度重视，以利于命令的执行。
总之，命令（令）的写作要求做到：内容实在，中心突出；结构严谨，篇幅简短：简约明了，文字精当；语气坚定，风格庄重。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:10
第二节　　议案

　
　　一、议案概述
　　"议案"，是具有议案提出权的机关或人民代表向同级人民代表大会或其常务委员会提请寓言事项的建议性、报请性公文。
　　1993年11月，国务院办公厅重修订发布的《国家行政机关公文处理办法》首次将"议案"列为国家行政机关的法定公文种类之一，规定："议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或同级人民代表大会常务委员会提请审议事项。"
　　"议案"这一文种，建国前就在各解放区的参议会议和人民代表会议上出现过；在建国以后相当长的一段时间内，凡是提请各级人民代表大会或一定组织的会议讨论、处理的建议性文件都称之为"提案"。直到1983年全国五届人大五次会议以后，才在人民代表大会上改用"议案"这一名称。对这一名称的改动，五届全国人大副委员长兼法制委员会主任习仲勋，在五届人大五次会议上作了说明。即：过去那些提案主要是对各方面工作提出的建议、批语和意见，涉及的问题有很多并不属于全国人大的职权范围，大会不好通过实质上的决议，只能决定转交有关方面研究处理。在人民代表大会上采用"议案"一词，而不用"提案"，就可以将过去那种提案与现在的规定、需要提请大会审议通过的、具有约束力的议案区别开来，在人民代表大会上改用"议案"一词以后，各级政协会议和企业职工代表大会则使用"提案"这一名称。
　　《办法》中规定的"议案"的适用范围是仅就政府系统的公文而言的。但是"议案"这一文种不只限于政府系统运用，这在我国宪法和有关的组织法中都已经作了规定。
　　《中华人民共和国宪法》第七十二条明确规定："全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。"
　　《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第九条规定："全国人民代表大会主席团、全国人大党委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案；一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。"《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十四条规定："地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会，本级人民政府和代表（有三人以上附议），都可以提出议案。"同时指出："向地方各级人民代表大会会议提出的议案，由主席团请人民代表大会会议讨论。"可见，议案的提出者还包括了全国人大主席团、全国人大党委会、全国人大各专门委员会、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大代表（30人以上），以及地方各级人民代表大会主席团、常务委员会、人民代表（3人以上附议）等。这就说明，议案本身就是法律的地位的公文，把议案列入国家行政机关的主要公文种类，是加强有关公文处理工作的法制建设，健全和完善这一方面的公文处理制度。
　　二、议案的特点
　　1、行文关系的确定性。议案的提出者和受理者都是由法律条文明确定规定的；其它的组织或个人都无权提出或受理议案；
　　2、行文内容的单项性。议案的内容是专项的，即一事一案，在一件议案内，不得夹带其它事项；
　　3、办理程序的法定性。议案的提出、审议和通过都有法定的程序。议案在没有审议通过之前，即使有极强的可行性，也不产生任何效力；只有经过审议通过，形成决定，才能转化为具有法定效力的文件，有关方面才能据以执行。
　　三、议案的类型
　　议案一般可以分为两种类型，一类是由国家机关提出的提请审议事项的议案；另一类是由提案人（人民代表）提出的建议、批评和意见，提请列入大会议程议案。
　　（1）由国家机关提出的提请审议事项的议案，一般是立法议案，它是由各级人民政府按照法律程度向同级人民代表大会或同级人民代表大会常务委员会提出的提请审议某项法规、条约或修改某项法规的议案。
　　这类提请审议有关事项的议案，如国务院1992年11月2日向七届全国人大党委会第28次会议提请审议的《关于审议决定我国加入保护录音制品制作者防止未经许可复制其录音制品公约的议案》、《关于提请审议批准中华人民共和国和也门共和国领事条约》、《联事国气候变化框架公约、生物多样性公约的议案》等。这类议案的结束语一般为："国务院同意《××××条约》。现提请审议并请作出批准的决定。"
　　（2）由提案人（人民代表）提出的对有关问题的建议、批评和意见的议案。这类议案的格式一般包括标题、案由、提议案人、理由、议案审查委员会意见、大会主席团审查意见等项。
　　四、议案的写作
　　议案的写作应注意以下几点：
　　1、写作议案首先要明确受文对象的权限范围。因为"议案"是需要本级人民代表大会或其常委会审议、通过的。议案涉及的事项必须是该级人民代表大会或其常委会职权范围内的，否则，便无法审议。
　　2、议案所涉及的问题必须是该地区的重大事项，而不是日常工作中的一般问题。
　　3、议案的正文部分，一要写明要解决的是什幺问题；二要写明要解决问题的理由；三要写明如何解决这些问题，即提出处理的方案。如果是立法议案，那还应附有该项议案的法规草案；提出法规修正案，应附有该项议案的格式应包括；
　　①文头，即"××××人民代表大会议案"。
　　②案由，即议案的标题。
　　③议案提出单位或代表。包括代表姓名及其所在代表团的名称。
　　④理由。即提出议案事项的客观依据。
　　⑤建议。即对议案事项提出合理的解决办法。
　　⑥审查意见。即大会议案审查委员会所通过的意见，是"决定立案"还是"不予立案"。
　　5、议案须在大会主席团规定的截止日期前提出。因为会议是有时间限定的。延误时间，就错过了审议的机会。一般说来，在截止日期以后提出的，只能作为建议、批语和意见处理。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:10
第三节　　决定决议
　

　　一、决定
　　（一）决定概述
　　"决定"主要是各级党政机关安排重要事项，或对重要问题重大行动进行决策部署时使用的具体规定性和领导指导性的公文。
　　《办法》规定："决定，适用于对重要事项或者重大行动作出安排。"
　　《条例》规定："决定，用于对重要事项作出决策的安排。"
　　社会团体、企事业单位也可以使用决定，其内容应为本机关中相对重要的事宜。
　　"决定"这一公文名称，最早见于1931年11月中国共产党中央执行委员会第一次全体会议通过的《地方苏维埃政府暂行组织条例》之中，是当时九个公文文种中的一个，以后时废时用。1981年2月，国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理暂持办法》又将"决定"列为正式公文文种。
　　（二）决定的类型及其特点
　　由于"决定"所发布的事项或行动都是重要的、重大的而不是一般性的问题，因此，它是一种具有领导性、规定性和约束力的下行公文。就内容与作用而言，决定可以分为以下三类：
　　1、指挥类决定。指挥性决定也称部署性决定。这类决定，是针对某方面的工作、某一类问题或某项重大行动所作出的安排。它偏重于确定某方面的方针政策，以统一认识和行动。其突出特点是政策性强，要求下级单位坚持贯彻执行。
　　例如：

全国人民代表大会常务委员会关于严惩
严重危害社会治安的犯罪分子的决定

（1983年9月2日第六届全国人民代表大会常
务委员会第二次会议通过，1983年9月2日中
华人民共和国主席令第三号公布施行）

　
　　为了维护社会治安，保护人民生命、财产的安全，保障社会主义建设的顺利进行，对严重危害社会治安的犯罪分子必须予以严惩。为此决定：
　　一、对下列严重危害社会治安的犯罪分子，可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直到判处死刑。
　　1、流氓犯罪集团的首要分子或者携带凶器进行流氓犯罪活动，情节严重的，或者进行流氓犯罪活动危害特别严重的。
　　2、故意伤害他人身体，致人重伤或者死亡，情节恶劣的，或者对检举、揭发、拘捕犯罪分子和制止犯罪行为的国家工作人员和公民行凶伤害的。
　　3、拐卖人口集团的首要分子，或者拐卖人口情节特别严重的。
　　4、非法制造、买卖、运输或者盗窃、抢夺**、弹药、爆炸物，情节特别严重的，或者造成严重后果的。
　　5、组织反动会道门，利用封建迷信，进行反革命活动，严重危害社会治安的。
　　6、引诱、容留、强迫妇女卖淫，情节特别严重的。
　　二、传授犯罪方法，情节较轻的，处五年以下有期徒刑；情节严重的，处五年以上有期徒刑；情节特别严重的，处无期徒刑或死刑。
　　三、本决定公布后审判上述犯罪案件，适用本决定。
　　2、表彰与处理决定。这类决定用于某一件事、活动过程完结之后，表彰好人好事或批评处理坏人坏事，目的在于树立榜样与吸取教训。例如：
　　1、关于表彰先进的：

国务院关于授予赵春娥，罗健夫，蒋筑英
全国劳动模范称号的决定
（1983年2月22日）（略）

　　2、关于处理事件与人员的：

国务院关于大兴安岭
特大森林火灾事故的处理决定
（1987年6月6日）（略）

　　以上所述表彰与处理决定，都是重大的带有全局性影响的重要事项。这类决定还可用于一般的奖惩事项，如《中共××市委关于命名表彰先进基层党组织和优秀共产党员的决定》、《××县人民政府关于从严处理破坏山林事件的决定》等。
　　3、知照类决定。知照类决定又称宣告性决定，这类决定的使用范围较广，主要是领导机关，有关部门或单位对一些重要事项所作的安排、会议的重要决定，机构的设置与调整等，这类决定的特点是重在宣告、知照，只要求下级机关、单位及人员知道此事就行了。
　　例如：

九届全国人大一次会议关于设立海南省的决定
（1988年4月13日七届人大一次会议通过）

　　第七届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院关于设立海南省的议案，决定：
　　一、批准建立海南省，撤销海南省行政区。海南省人民政府驻海口市。
　　二、海南省管辖海口市，三亚市、通什市、琼山县、琼海县、文昌县、万宁县、屯昌县、定安县、澄迈县、临高县、儋县、保亭黎族苗族自治县、琼中黎族苗族自治县、白沙黎言辞自治县、陵水黎族自治县、昌江黎族自治县、乐东黎族自治县、东方黎族自治县和西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域。
　　此外，知照类决定还有：关于召开重要会议的，如1986年1月20日《全国人民代表大会常务委员会关于召开第六届全国人民代表大会第四次会议的决定》；关于某一专门问题的，如1981年3月31日《中共中央关于恢复沉雁冰同志党籍的决定》，以及有关人事任免事项的决定等。
　　（三）决定的写作
　　1、指挥类决定的写作。这类决定，多是领导机关作出的，方针政策性强。其正文结构分为原由、决定事项和执行要求三个部分。如《国务院关于提高粮食统销价格的决定》，用一段话讲明提高粮食统销价格的必要性及其政策依据。然后分条列项阐明提高粮食统销价格的有关事项。最后提出贯彻执行的具体要求。明确具体，具有明显的政策性、规定性和指导性。这类决定的内容必须体现党和国家的方针政策与法律法规，要与有关的规定保持一致，对决定中提出的各项原则与措施务求观点正确、政策界限清楚。
　　2、表彰与处理决定的写作。表彰决定的正文主要写被表彰者的身份、事迹，对被表彰者的评价，表彰的决定事项希望与号召等。它与表彰性的通报有些相似，但它比通报简要，以评价与号召为主，而不是象通报那样，主要是叙述被表彰者的事迹为主。如《国务院关于授予赵春娥、罗健夫、蒋筑英全国劳动模范的决定》就是如此。处理决定主要是针对人所犯错误的认识和悔改表现，再写处理决定。最后，还要指出应吸取什幺教训，并提出希望，起警策作用。
　　3、知照类决定的写作。这类决定，有繁有简。纯系知照性的，可写得简要一些，如召开一些重要会议的决定；兼有事项安排的则应具体些，如《关于设立海南省的决定》等。
　　4、决定的语言表达要准确，文字要简明，不能将分歧意见或认识上不一致的问题写进决定。词语不能引起歧义。对决定的事项必须写得清楚明白，具有可操作性，而且是在实践中能够做到的。
　　二、决议
　　（一）决议概述
　　决议同决定一样，是领导机关对重要问题或重大事项进行决策部署时使用的领导、指导性公文。
　　《条例》规定："决议用于经会议讨论通过的重要决策事项。"
　　1993年11月重新修订发布的《国家行政机关公文处理办法》则取消了"决议"这一文种，主要是考虑在行政机关的实际行文中，"决议"已很少使用，一般都用"会议纪要"来代替。
　　"决议"这一公文名称是建国前后开始使用的。如1945年4月20日中国共产党六届七中全会通过的《关于若干历史问题的决议》；1951年2月28日《中共中央政治局扩大会议决议要点》；1952年11月16日中央人民政府发布的《关于调整、区建制的决议》等。
　　决议是领导机关对于重大事项或事件的处理，根据民主集中制的原则，经会议讨论表决通过所形成的意见，并据以制定和发布的会议文件。决议作为会议文件，主要是在各级党的代表大会和各级人民代表大会上使用。它的性质与作用同决定大体相近，一般都要求坚决贯彻执行的。
　　（二）决议的分类及其特点
　　按照决议的具体内容和作用，可以分为以下三类：
　　1、批准文件的决议。一般说来，公布较高一级代表大会期间讨论通过的会议文件，如重要的工作报告、国民经济与社会发展计划、国家预决算等。按照惯例，都应同时公布经大会讨论通过的这一类型的决议。
　　例如：

第八届全国人民代表大会第一次会议
关于1992年国家预算执行情况和
1993年国家预算的决议

（1993年3月31日第八届全国人民
代表大会第一会会议通过）

　　第八届全国人民代表大会第一次会议经过审议并根据全国人民代表大会财政经济委员会的审查报告，决定批准国务院提出的1993年国家预算，批准财政部部长刘仲藜所作的《关于1992年国家预算执行情况和1993年国家预算草案的报告》。会议授权全国人民代表大会常务委员会审查和批准1992年国家决算。
批准文件决议还有，如：八届人大一次会议《关于第七届全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》、《关于1992年国民经济和社会发展计划的决议》等。
　　2、重大问题的决议。这类决议是指经会议讨论通过的全面总结历史或现实的重要经验教训，阐明重要理论观点的文件，其特点是方针政策性强，有重大的理论指导意义和重要的历史文献价值。如1981年6月27日中国共产党十一届六中全会通过的《关于建国以来若干历史问题的决议》，1996年10月10日中国共产党第十四届中央委员会第六次全体会议通过的《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》等。这类决议问题重大、涉及面广，理论阐述多，篇幅宏大，影响也比较深远。一般按照内容的性质分成几个大的部分加以组合安排，然后分条列项进行阐述。
　　3、专门问题的决议。这类决议是会议上就有关专门问题讨论决定后而发布的决议。
　　例如：

第五届全国人民代表大会第五次会议
关于中华人民共和国国歌的决议

（1982年12月4日第五届
全国人民代表大会第五次会议通过）

　　第五届全国人民代表大会第五次会议决定：恢复《义勇军进行曲》为中华人民共和国国歌，撤销本届全国人民代表大会第一次会议1978年3月5日通过的关于中华人民共和国国歌的决定。
　　（三）决议和决定的区别
　　决议和决定同有一个"决"字，有决断、裁决之意，都是对重大事项或行动做出决策安排的指挥性下行文。其区别在于：
　　（1）从形成程序上看，决议是必须经会议讨论并按法规定程度表决通过的；而决定则不一定，它可以经过会议讨论通过，也可以由各级领导机关在自己的职权范围内制定并公布。
　　（2）从内容要求上看，决议的内容是带有全局性、原则性和指导性的重大事项，下级机关必须贯彻执行；而决定则不一定，凡对重大行动作出安排的指挥性指令性决定必须认真贯彻执行，而宣告性决定一般只起宣照知照作用，并没有贯彻执行的要求。
　　（3）从发布形式上看，决议用会议名称发布，并于标题之下居中位置两边加括号标明通过决议的日期及会议的名称（全称）；而决定则不一定，除会议通过的决定外，一般都是以机关的名义发布的。

作者: 张家界 时间: 2012-3-12 13:11
第四节　　指示意见

　　一、指示
　　（一）指示概述
　　指示是上级领导机关制发的重要的领导指导性公文。
　　《办法》规定："指示，适用于对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则。"
　　《条例》规定："指示，用于对下级机关布置工作，提出开展工作的原则和要求。"
　　"指示"作为公文名称，最早出现在1931年瑞金中央工农民主政府发布的《苏维埃地法》再次把指示列为行政公文。1951年9月政务院颁布的《公文处理暂行办法》把批示列为法定公文文种并沿用至今。
　　（二）指示的特点
　　1、方针政策性强指示的内容一般是根据法律、法规以及有关的决议、决定精神对下级机关布置工作的公文，有很强的政策性。是完成某项任务，解决某项具体问题的依据。有的指示本身就是政策规定。
　　2、针对性强。指示一般偏重于原则、方法、步骤、措施、策略等方面的指导，它的针性强，具有很强的行政约束力，要求下级机关与组织在部署工作、执行政策时，严格按照指示的原则办事。
　　（三）指示的类型
　　按照指示的内容，可分为如下两类：
　　1、针对普遍性、全局性问题的指示
　　例如：

中共中央、国务院关于
进一步做好计划生育工作的指示
（1982年2月9日）（略）

　　2、针对特殊性、局部性问题的指示
　　例如：

中共中央、国务院
关于防御特大洪水的紧急指示
（1983年7月31日）（略）

　　（四）指示的写作
　　1、指示的内容必须有关的政策法规相一致。因此要求拟写人员必须认真学习深刻领会有关的政策与法规。必要时，还应在指示中明确标注制发该份文件的依据。
　　2、指示中的各项要求与措施应根据主客观条件的实际，实事求是地提出，具有可行性，同时，还要注意留有余地，做到合情合理。
　　3、指示的正文一般包括指示原由、指示内容、执行要求三部分。正文开头要说明发布指示的理由，其后常用承启用语，"为此，特作如下指示"、"现指示如下"或"望根据下述指示要求开展工作"等，如事属紧急、可用"特紧急批示如下"等，其后多跟冒号承接下文。指示内容部分是指示正文的主体，主要包括工作任务、工作原则、具体措施等。一般分条列项以求条理清晰。但具体措施不宜过于死板，以便受文单位结合实际情况灵活地、创造性地完成工作任务。指示的执行要求，是全文的结尾，一般用一段话提出实施步骤方法，完成时限以及反馈要求等。
　　4、语言要精练，条理要清楚。为使指示的事项明确、具体，一般都采用分条列项甚至加小标题的写法。作到工作目标明确，政策界限清楚，措施要求具体。便于受文单位理解执行。
　　（五）"指示"同"命令（令）"的区别
　　"指示"同"命令（令）"相比，都是领导机关发出的具有强制性、规定性和约束力的指挥性公文，下级机关必须贯彻执行。不同的地方主要是：
　　（1）发布的权限机关不同。命令（令）的发布权限机关，级别一般比较高，所限范围较窄。通常只能由《中华人民共和国宪法》中规定的国家行政领导机关、部门及其领导人发布；而发布指示的机关范围较宽，任何上级党政领导机关都可以对所属的下级机关布置工作，发布"指示"。
　　（2）强制程度不同。命令（令）的严肃性、强制性和不可逆转性，要求受文机关必须无条件地、坚决地执行，没有任何商量的余地；而指示的执行过程，则可根据实际情况有所灵活变通。
　　（3）行文语气不同。命令（令）的行文，态度严肃郑重，文字简洁明快，语气肯定有力；而指示的行文，则重在分析说理，篇幅相对较长，语气缓和平稳。
　　二、意见
　　（一）意见概述
　　"意见"，作为法定公文文种，是各级党的机关使用的指导性公文。
　　《条例》规定："意见，用于对重要问题提出见解和处理办法。"
　　较长时期以来，"意见"这一文种在党政机关、社会组织的行文中常常出现，有的还使用得较为频繁，但一直未将其作为正式公文文种列进有关公文处理法规中去。鉴于在当前党政机关的实际工作中，确有一些方针政策性问题需要上级领导机关阐明见解，或对某个方面的工作进展中遇到的新的问题提出处理办法，在不宜使用"指示"的情况下，常常用"意见"行文。因此，在1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党公文处理条例》中，增加了"意见"这一文种，将其列为党的机关使用的14种主要公文种类之一。
　　（二）意见的类型及其特点
　　根据"意见"的发布形式，可以分成以下两类：
　　1、直接行文的"意见"。这类"意见"，是领导机关就一些重大的方针政策性问题阐明自己的观点，直接向下行文，用以指导工作。其理论性、政策性强。有的"意见"本身就是当前和今后一段时期进行工作的重要政策依据。
　　例如：

中共中央关于坚持和完善中国共产党
领导的多党合作和政治协商制度的意见
（1989年12月30日）（略）

　　这类直接行文的"意见"还有根据中央领导人讲话制发的文件，如邓小平的《对起草〈关于建国以来党的若干历史问题的决议〉的意见》（1980年3月--1981年6月）、陈云的《对经济工作的几点意见》（1981年12月22日）等都是关于重大的方针政策性文件。
　　2、经批转、转发的"意见"。这类"意见"在现行的党政机关公文中较多出现，一般是有关部门就其主管的某一个方面的工作在其发展进程中遇到的一些新的情况和问题明确政策界限提出建议意见，或提出处理的原则与方法，经上级领导机关同意后，批转转发给下属单位结合实际情况贯彻执行。
　　例如：

　

1996年7月24日国务院以国发
[1996]30号文批转的国家经贸委等部门
《关于建立企业扭亏增盈工作目标责任制的意见》（略）

　　这类"意见"还有如：国家经贸委、财政部、国家税务总局《关于进一步开展资源综合利用的意见》（1996年8月9日），这一"意见"国务院已于1996年8月3日以"国发[1996]36号"文批转执行。还有国务院住房制度改革领导小组《关于加强信房公积金管理的意见》（1996年7月3日），经国务院批准，已由国务院办公厅于1996年8月8日以"国办发[1996]35号"文转发执行。
　　在当前建设社会主义市场经济体制的伟大实践中，常常遇到一些新的情况和新的问题。这些问题原有的政策规定或没有明确，或不相适应，无法找到依据。有的问题则尚牌试验摸索阶段，短期内还以公制定相应的法律、法规，也不宜动辄使用"指示"行文。而"意见"这一文种则运用灵活，反应较快，即能对现实中遇到的问题进行及时的指导，提出措施，规范行为；又可以为下一步完善和制定有关的法律法规作必要的准备。"意见"作为党的机关的法定公文，适应了当前改革开放形势的需要。
　　有人认为，这类批转、转发类意见应属上行文，理由是行文方向是先向上级机关呈送的。实际上，这类"意见"是为了及时指导工作而制发的，不是一般的建议。之所以先向上行文，是为了增强其下行的权威性，以加大执行的力度。从它的行文目的和性质而言，仍然是要求下级机关贯彻执行的重要的指导性下行公文。
　　（三）"意见"的写作
　　"意见"的写作要求总的说来同决定、指示等相同，但应强调以下几点：
　　1、必须深入工作实际，掌握大量第一手材料，进行认真的分析、研究，找出问题的本质所在。并结合党和国家的有关方针政策精神进行理论阐述，使受文单位在思想上统一认识，明确政策界限，在工作中有所遵循。
　　2、所提出的措施或要求应当实事求是，恰如其分，要考虑到受文单位经过努力能够做到。
　　3、"意见"是为解决现实问题而发的，应当及时，不然就错过了时机，失去了"意见"的作用，也贻误了工作。

作者: 晓阳 时间: 2012-6-22 18:39
嗯，挺好，完了？{:soso_e112:}

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