# `! n. E1 g: S, D8 E$ {: n' ^4 B$ }最近北京市发改委同志委托我研究一个问题,就是说北京市的公共服务的供给模式,当然也包括医疗的供给。我做了一个比较,我比较了美国、日本、西欧、英国、还有我们国家的香港的公共服务怎么供给。后来我发现,这些国家在涉及到医疗、卫生、教育包括交通一系列的公共服务,在过去的一百多年过程中有各种各样的供给模式,有的是政府直接生产,主要是指公共安全、外交国防等等。当然在美国有些不是直接生产,比如说美国的武器都是一些公司去生产的。另外通过税收减免或者社会支出的方式对一些社会组织非营利组织包括企业进行鼓励让你提供公共服务,另外他有签约外包。还有特许经营,比如说出租车行业在很多国家是特许经营的方式。比如说养老机构他采取特殊经营的方式,通过给你土地、通过税收的优惠让你特许经营。8 A( V6 I% M' _0 \7 V
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我举一个例子,我到温哥华,温哥华的图书馆非常少,但是如果建多了也不行,因为人口稀少,八个区合作建一个图书馆,八个区的居民一起来使用。这实际上给我们一个启发在那儿,我们现在行政化的色彩,在公共服务的供给在民生中比较浓,我有时候看我们搞一些公共服务的设施建设,包括医疗本身就带有很浓厚的行政色彩,叫“横向到底、纵向到边”,每一个行政机构里面总是小而全,大而全把各类服务设施配制全了,然后带来很多的问题。联合生产他要和公司合作、伙伴关系,还有社会经营,实际上这一次从国际经验的研究从我们北京市发改委来研究这个问题,我来体会中央提出来的,就是说在改善民生和创新管理中加强社会建设,意味着我们可能在教育、医疗、卫生各种供给的过程中要探索各种各样的模式。这些模式当然是既可以借鉴国外的经验,更重要的是从中国的实际出发。6 H0 T4 \ _, b! Z, \0 L0 l1 @' H
: l$ U0 j7 s4 G9 a# {8 d2、加快社会体制改革6 a% P. ~+ ~1 g& f) L9 ]1 U
* w2 C0 q, i- J第二个我觉得这次在报告里面讲的讲有一个新的提法,这个提法过去也提了,这次在报告里面他的位置不一样,我理解他的意义就不一。党的十七届五中全会曾经也提到社会体制改革那是放在改革的顶层设计里面,十七届五中全会提出来说要加强改革的顶层设计,要深化经济体制改革稳步推进政治体制改革,不断加快社会体制和文化体制改革,这一次在社会建设这部分里面,加强社会建设,加强进社会体制改革,而且跟其他文件比较起来,社会体制有新的界定,这个新的界定我把他总结为叫两个基本框架。这两个基本框架包括四个部分:两个体制一个机制一个体系。这两个体制一个机制就构成了在我们十八大报告里面的社会体制的基本框架这两个体制是什么呢?一个是社会管理体制,一个是现代组织体制,社会管理体制就是叫党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会体制。这是一个新的发展。这次由格局到管理体制,其中加了一个法制保障这个法制保障后面我还要讲,加了这四个字他要解决的问题,他要表达的意义,他的含义就完全不一样了。6 K. v8 ~- W# N. H [! y
* v. s, D0 r; t8 A& R) e. N第二个体制就是要政社分开、职责明确、依法自治的现代社会理论体系,政社分开就是政府和社会要分开,这句话也很重要,我觉得对我们政府尤其是值得进一步探索,这个话不是现在才有,过去也讲,过去我们讲政府和市场要分开,界限要明确界定。政社也要分开,为什么呢?社会有社会的特点。* r7 t' A9 r& [0 d7 k3 Y
2 [; c, B( M c3 C1 v过去经济管理的部门要把更多精力转向社会管理,第一次在党的文件里面提到社会管理的时候是这么说的,所以我们有些政府部门这样去理解,要把更多的精力转向社会管理,就真的把社会什么都去管。其实我觉得对社会的管理,对市场的管理都是一样的,政府要去创造规则,制定边界、制定法律,社会按照社会自身的特点来管理,就是你职责要分明。哪些该是政府管的,哪些不是你政府管的,该你政府管的政府要管好。我到广东去,广东的汪洋同志讲了两句话,我后来一直在想,广东就是爱建设一个小政府大社会、强政府好社会。所谓小政府就是凡是社会能办的,你政府就不要去办了,凡是社会能解决的政府就不要去解决,所谓强政府就是说该你政府干的,你政府要把他干好。这个就是明确职责,当然这要有一个过程。) G7 \) ?, ?6 V( W6 @, q P* i
* ]+ O4 k. w, P$ { x依法自治讲的是社区组织、社会组织依法自治,形成一个现代社会组织体制。我老是问自己社会在哪儿,好象看不到,因为我们现在社区大部分精力都是忙于政府交办的事情。我最近看一个社区非常好非常漂亮。我就问社区居委会:“咱们实事求是的讲,你在工作中到底都遇到哪些问题?”他说遇到两个问题:一个问题是实事求是的问题。我说什么叫实事求是的问题,你看你们天天来参观,把我这儿当成了旅游景点,我每次都说一样的话,你不知道我有什么苦衷,我这个社区外来人口比本地人口还多,但是不能跟领导报那么多人口,领导不让我报。因为上面要看人均GDP,你报外来人口报多了,人均GDP少了,跟别的地方比就比不上,结果他就少报告,但是财政拨款的时候按你报的人口给你拨款,最后我苦了,苦到什么程度?天天在住区的企业里头去找钱。这是一个问题。我希望能让我实事求是。第二个希望真给老百姓办事,现在我真没有时间给老百姓办事,今天这个领导来参观,明天那个部门来交任务,哪儿有时间考虑这些问题,所以我们怎么能让社区真正的替老百姓考虑,反映老百姓的诉求,包括现在社会组织,你说现在社会组织要不要组织,社会组织自治靠的是理事会,包括将来医院,公立医院的改革实行法人治理,法人治理按我的理解、按国际的惯例就是说医院的理事会是最高的权力机构。4 L! V0 M, B' N+ q
5 m6 C5 W; b7 b这里面还有一个非常重要的,我们讲到现代社会管理体制有一个公众参与,怎么让老百姓参与到我们社会生活里面去,前一段我们北京市开社会动员工作会议,我也去了,我跟北京市的一位领导讲了这么一个经历,咱们都是从改革开放走过来的。改革开放初期那个时候我在北京大学念书,后来工作。我记得在北大那个时候有一句话叫做“十亿人民八亿商”,说这个不对,你都搞商业也不行。但是想象为什么出现这样的情况,就是市场机制把每个人的创造财富的积极性调动起来了,反过来说你现在搞社会建设,你想让老百姓参与到其中去你靠什么机制,这就得比照经济体制的改革你要研究社会体制。这个社会动员机制,这个动员机制肯定不是仅仅靠政府动员,社会一定要有一套机制。比如说我们讲志愿者,我们比较美国成年人16岁以上的,44%的人每年220个小时的志愿服务,他不是动员的,他的机制在哪儿?英国40%、澳大利亚40%、加拿大27%。他的机制在哪儿靠的是什么东西?这个是真的要研究。 - E: T: w# ~% m+ p C$ A$ q) ^' I0 e# V
我给大家举一个例子,十六届六中全会征求意见,征求意见的时候我跟国务院机关的一个副部长去上海出差,他在飞机上跟我聊天,我说我是一个志愿者,我一想北京好多司局级干部做志愿者我认识不少,但是他是副部级领导干部,这是我认识的第一个人。我说你做什么。他告诉我每个礼拜只要不出差不开会都到北京的图书馆去给人家整理图书,我又问你做志愿者有什么体会,他告诉我一开始做志愿者没有人知道我是个副部长,没有人拿我当回事。居委会老头、老太太、大学生都指挥他搬书,结果有一天不知道谁知道他是副部长,图书馆领导就来找他了,他说部长你别在这儿干了,那我到哪儿干去?我们研究决定让你去办公室去干。我到办公室干什么呢?你到办公室帮着我们指挥、指挥,策划、策划。他说为什么?说你是领导不要再这儿干。这个人是很聪明的人,我其实做志愿者就是周末没事,了解了解民情,再一个就是心情更愉快,但是他们这么一搞老百姓不敢跟我像以前那么随意了,我去也不自然了。然后他认识还挺深刻的,他说本来公民参与社会事务是我们公民的基本义务和基本责任,行政系统的级别那是在行政系统里面,下级必须服从上级是为了提高工作效率,提高行政效率,但是你这套东西不能拿到社会里面去,你拿到社会里面你不好弄。所以现代社会管理体制,社会动员机制是需要一套制度。而且志愿机制非常重要,我们现在讲福利也好、讲医疗卫生也好,中国现在进一步的医疗发展,进一步的社会保障发展,大家想想,我们光靠政府的财政能不能支撑的了,我觉得将来可能是一个问题。9 z8 j/ m2 M4 c6 u
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最近我看了一个欧盟的报告,很受启发,欧盟的报告说中国过去三十年创造了人类历史的奇迹,用三十年的时间成为世界第二大经济体,中国用了三年时间建设了覆盖两亿五千万农民的养老和医疗体系,这两亿五千万人超过了目前美国人拥有社会保险的人数。你说这个成绩大不大?非常大,但是欧盟的报告也建议中国要考虑考虑,因为欧盟跟美国都遇到了社会福利的不可持续问题,这个不可持续怎么来解决,我觉得除了依靠政府的财富资源、社会资本,怎么来动员社会志愿的资源、非资本化的资源、政府资本化的资源和个人账户资源有机结合来实现。建立有中国特色的福利模式可能是我们真的认真的去研究的一个问题。这是我给大家报告的第二个大问题的第二点。社会体制改革。* d/ z& _0 O" W D
: Z7 C7 l5 ]2 `( W% v& l" {社会体制改革还讲了一个体系,这个体系就是政府主导覆盖城乡可持续的基本公共服务体系。这是我们社会体制的重要组成部分,大家都知道,今年7月份国务院常委会议正式批准了国家发改委关于十二五时期国家基本公共服务规划,其中包括公共卫生和基本医疗,也是基本服务体系的重要内容,这个基本服务体系是要政府主导,所谓政府主导就是政府通过规划通过法律通过制订标准,通过制定框架,但是不是政府全包。咱们国家的基本公共服务体系范围十二五时期包括教育就业、社会保障 、医疗卫生、计划生育、住房、文化体系、交通公用设施。所谓体系就是包括标准,这个标准包括人力资源的标准、设施标准、人员配制标准、设施配制标准还有设备配制,包括运行,通过什么样的体制机制运行,通过什么样的方式让老百姓享受服务,政府怎么建立绩效评估0 B6 n! j! P( s* T
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标准要相互配合,09年我受国家发改委的委托对十一五时期的发展做一个评估,为十二五规划提供依据,我在遵义开座谈会,遵义的一个人事局编办的同志跟我反映这个问题,关于医药卫生体制改革,卫生部、国家发改委、财政部发了一个文,要求公立医院怎么配备人才,到了那个地方我执行不了,为什么执行不了,因为没有编办,如果这个文是说中央编办、发改委、财政部、卫生部发的,如果没有编办那财政部也没有办法,这些标准的制定涉及到各个部门,所以政府不主导解决不了。 5 y0 m) R1 c% I* V2 |- k : H% v1 F- k7 P还有一个机制,一个机制就是社会管理机制。社会管理机制就是要建立一个从源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制,但是这个过去也讲,我记得去年、前年参加关于社会管理讲话的起草时候。我们有为国务院领导讲了这么一句话,咱们社会管理能不能从这么几个角度,首先最好一开始就别让他发生,从源头上把他堵住了,但是不可能所有的问题源头都能堵住的。所以有些事情在日常就会发生,那你还有一个日常管理,尽管日常管理管理的非常好,但是人类的认识有局限性的,你不可能杜绝所有的突发性的事件。* A' |& A) D5 Y- ~8 Q7 |* s
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前天我到图书大厦看了一本书,这书卖了好几年还畅销,叫《黑天鹅》,什么叫黑天鹅?讲的就是人类认识的局限性,一般讲天鹅都是白的,有人在澳大利亚发现了黑天鹅。他通过这个来说明什么问题,说明人类不可能认识到所有的事情。这样就是说一些突发事件是不可避免的,因此我们的社会管理机制就要建立一个源头,日常、和应急三方相结合的这样的管理机制。最好的管理是源头管理,一开始不让发生,这样管理成本也会很低。9 J d I8 V5 m0 K4 j4 U, {4 L
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所以这就是社会体制改革,这次中央提出来就是两个体制,一个体系,一个机制,我认为这是一个新思路,如果说党的十七届五中全会把社会体制改革作为改革顶层设计的一部分提出来,这次提出来加快社会体制改革的四个重要组成部分,两个体制建设两个现代化的体制一个体系、一个机制。构成了当前文件里面讲的四个框架。而这个社会体制改革非常重要,为什么非常重要,我给大家举一个例子,世界大战以后,要搞现代化的国家非常多,不是咱们一个国家,第二次世界大战以后有101个国家想搞现代化,最后人均GDP过了12000美元(按照世界银行的标准过12000美元就基本现代化了)只有15个国家。那个差不多90多个国家没有走下来,为什么没有走下来,不是这个体制出了问题,就是那个体制出了问题。. [+ p+ K7 _3 S; e3 e
( o0 I: `# A5 S' B. a我把它归结为三类体制出了问题:一类是政治体制、法律体制、行政体制不健全导致国家走不下去的。这个比较典型的就是戈尔巴乔夫,前苏联的解体其中就是他的法律体系有问题,行政管理有问题,政治制度有问题,苏联在1989年由计划经济向市场经济转轨最关紧的时候,就是价格体制改革,这个时候戈尔巴乔夫和叶利钦之间的矛盾非常尖锐,他们原来都是苏共政治局的委员。在尖锐的过程中苏联的法律体系出了问题,苏联宪法有一条,任何一个加盟共和国在通过全民公决以后都可以脱离苏维埃联邦,这是他的法律里面的一个空隙,所以叶利钦跟他闹矛盾,叶利钦就不跟你玩了,他争取俄罗斯的权利,所以先当了俄罗斯苏维埃的主席,然后当了俄罗斯总统然后他搞俄罗斯全民公决说俄罗斯独立,俄罗斯要独立,苏联还有什么?苏联什么也没有了。所以他的法律体系有一个空子。他的行政管理有一系列问题,包括后来叶利钦在俄罗斯一独立出来以后,马上宣布苏联共产党是非法的,戈尔巴乔夫也没有办法,所以他在管理的时候他的法律体系、行政体制和政治体制出了问题。# [+ B2 P/ K* j5 y8 [
+ V' O2 i, M. D2 ?9 ~3 P' |还有一种就是社会体制出了问题,比较典型的就是南美的加勒比海像巴西、智利这些国家。这些国家在60年代经济快速发展,人均GDP比我们现在还高,但是后来不发展了,他缺乏社会安全网,包括社会福利体系、社会保障体系缺乏社会公平甚至社会的贫富差距非常大,最后导致社会矛盾尖锐,社会动荡。社会一动荡谁敢来投资,没有人敢投资,最后就不发展了。所以李克强同志在前年的布置研究说中国会不会掉入中等发达国家陷阱,我刚刚讲的这些国家都是中等发达国家陷阱,我们会不会陷入中等发达国家的陷阱那就看社会体制的改革怎么改,社会建设怎么改,所以说社会建设不是一个可有可无的问题,是一个国家能不能长期走下去的问题。+ _$ Y- K" I8 I4 N
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第三类国家不成功就是市场体制本身出了问题。比较典型的就是改革开放一开始我们讲亚洲有几个国家、地区发展非常快,像新加坡、韩国、台湾、香港。后来又出了一个四小虎。有人说是索罗斯利用这些国家的金融体系监管不严,扰乱了他的金融体系,这两天看索罗斯写的一本书,前一段时间到北京来,送给我一本书。他说东南亚金融危机跟我没关系,我进入东南亚是后来的事,他们发生危机在之前的,但是大家都认为是他搞的,就是说缺乏金融监管市场体制不完善也会导致这个国家最终不能发展,不能进入现代化。 - ?+ t+ S! K; w) m7 ~6 ^& B0 F0 p/ x$ l7 C: U
所以一个国家要走的长远,他的政治体制、文化体制、社会体制、政治体制包括现在讲的生态,都要有可持续而且协调。所以社会体制的改革从二次世界大战以后,这些国家的经验也证明,必须把社会体制改革摆在一个重要的位置。% B2 b0 U" v. r$ ]# P! ^! ~