公文概念与文种——公文处理正误谈 张庆儒

改革开放以来，有关公文，特别是公文写作方面出版的教材、专著，已以千部计；而报刊登载、学术会议发表的相关论文更是不可胜数。如此众多著述面世，对于繁荣理论，指导实践，自然意义重大，可喜可贺。然而，在令人高兴的同时，也出现了令人忧的问题。在理论探讨的层面，只要以相关法规为基础，可以见仁见智，纵横驰骋。而当著述以实用性为第一要求的时候，面对课堂上学生渴望求知的眼睛，面对刚刚踏上工作岗位的秘书人员，面对工作中热切需要补偏救弊的实践者，传授的随心所欲，便受到了严峻挑战。在这方面，已有很多专家、老师在其著述中强烈呼吁，要讲科学，传真知，切莫以非为是，以谬为经。可是，要求归要求，呐喊归呐喊，任你这里一声高一声，声声皆在理，他那厢稳坐钓鱼船，一本接一本，夹杂谬误之书照出不误。有关方面联手根治这一痼疾，已经刻不容缓了。笔者读书受益之时，也发现了一些问题，顺手摘记几则，现略加梳理，原文照录，小作勘正。作为一名教师，只能以这种力度显然不足的做法，为那些公之于世，正在作为教本，甚至奉为经典著作的错讹，减弱些微损失，以有益于需求者，并净化学术空气。
一、关于公文概念
言及公文概念，便离不开一组专有名词：文书，公文，文件。一般说来，在党政机关工作中，这三个概念，习惯上通而用之，它们具有统一性。如果仔细一点分析，还是有区别的。文书，指机关团体、企业事业单位及个人等行为主体，在工作、生产、学习、生活中形成并使用的，具有惯用格式的文字材料。它包括公务文书、私务文书两大范畴。公文，指法定的机关、组织等行为主体，在其公务实践中，依据规范的程序、体式撰制、运行，通过特定渠道向特定对象表述意志，旨在实施管理、处理公务并产生法定效力的文书。国家行政机关系统，一直采用“公文”这一概念。1996年5月3日，《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）发布之前，党的机关系统的公文，习惯上称文书，或者文件；而《条例》颁布之后，即将此概念统一为“公文”了。文件，指机关团体、企业事业单位等行为主体制发的具有红色版头的公文。此即人们常说的“红头文件”，而非与之对应的“白头文件”。具体言之，则指党的机关公文“决议”等14种，国家行政机关公文“命令（令）”等13种。一般说来，文书，公文，文件，三者逐次包含。就概念的外延而言，前者最大，中者次之，后者最小。当然，在日常工作中，对此，人们可基本掌握，不必苛求。
（一）“拟定文件”。书曰：“起草拟定文件，是机关工作人员的一项重要职能”，“怎样起草拟定文件呢？下面从三个方面谈谈这个问题”。看来，作者在此提出了一个新概念：“拟定文件”。分析其结构，当为动宾词组式的概念。对于“拟定”，《现代汉语词典（修订本）》释义为：“起草制定”。而“拟定文件”，便可释为“起草制定文件”，已经成为动宾结构的一句话了。由此推之，“拟定文件”已非特定概念。那么，“起草拟定文件”又作何解释呢？只能沦为叠床架屋式的病句了。作为公文工作者，居于实践之中，处于理论前沿，操作有悟，研究有得，提出新观点，建立新概念，是与时俱进的作为，是理论工作的应有之义。可是，新概念必须具有科学性，经得起实践的检验，经得起历史的检验。如果令理论工作者不知所云，让实际工作者一头雾水，那就与初衷背道而驰了。其实，从该书这一讲全文看，所谓“拟定文件”，是与“文件”同义的。倘若当初省去“拟定”二字，也就不会迫使读者如坠五里雾中了。本讲还有一处释义，也让人不解：“什么叫文件？从宏观上讲，它是公文和信件的总称。”在某局部，在一单位，或许有将公文与信件合称为文件的，也只能是错误概念。如果拿到课堂上，写进教材里，其负面影响可就不是一时一域了。为某特定事物下定义，涉及内涵、外延，还是采用定论，或以普遍接受者、以约定俗成者为好，这方面的随意与轻率，都是要付出沉重代价的。
（二）公文外延。书曰：“我粗略梳理和统计了一下，在现代公文这个大系统中，可分为4个支系统、28个子系统、18个微系统”，“（1)法规性公文写作系统。主要包括：命令、令、条例、决定、决议、准则、公告、通告、通报等9个子系统。”“(2)实用性公文写作系统。主要包括：请示报告、工作总结、领导讲话、调研报告、经验材料、先进事迹、信息简报、通知、竞职演说、就职演说、述职报告等11个子系统。其中前8种公文主要用于推动工作，对社会行为具有指导作用，但不具有法律效力。”“（3)理论性公文写作系统。主要包括：理论文章、论文写作、课题研究、政务评论4个子系统。”“（4)宣传性公文写作系统。主要包括：新闻（消息）、通讯、新闻纪实、新闻评论等4个子系统。”连续摘录，便于基本看清原貌，以免断章取义。通观上述引文，至少存在3个问题：其一，外延过大。研究公文，必须建立于权威定义之上。2000年8月24日，国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）指明：行政机关公文，“是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。理解这一定义，起码要把握3点，一是制作主体，是“行政机关”，作为一般公文，制作主体可依约定俗成，扩大至人民团体、企业事业单位，而其他单位、个人，则排除在外；二是形成环境，是“行政管理过程中”，而非行政管理之外的活动过程；三是特定性质，是“法定效力”、“规范体式”，而非“不具有法律效力”，不合乎规范体式的文章体裁。上述3点具有综合效应，决不是只顾一点，不及其余。凭以上标尺，衡量引述的“4个支系统”，便一目了然。这里，几乎涵盖了除文学体裁之外的全部文体。为公文分类，从一定意义上说，就是界定其外延。如此建立公文大厦，那文山是如何也削不下来的。其二，文种出界。公文文种，是具体公文体式名称的称谓，是根据公文各自特点、用途而确定的名称不同的文体类型．它规范行文关系、行文方向，明确界定内容的适用范围，是公文制发者必须准确而不模棱、认真而不敷衍地把握的。在前文，作者已经指明，此处公文，是“指党政机关”而言的，这就是一种明确限定。言党的机关公文，必以《条例》为准绳；言行政机关公文，必以《办法》为尺度。而在其法规性公文之中，居然出现了“条令”和“准则”，这是在《条例》《办法》中并未列入的。查了一下，“条令”，《人大机关公文处理办法（试行）》，无此文种；而《中国人民解放军机关公文处理条例》，无论1992年3月30日军委办公厅印发的，还是2005年10月2日中央军委发布的，同样未列。如此这般为公文分类，超除党委、人大、行政、军队机关公文界限，作为公文工作者，操作起来是有相当难度的。至于“准则”，已无从查考。作为法规性文种，《条例》中有“规定”，《人大机关公文处理办法（试行）》则有“法、条例、规则、实施办法”，均无“准则”。当然，以“准则”作为文种的例文是有的，而例文不可替代法规，是尽人皆知的。说到文种出界，“条令”、“准则”可谓无依无托，这般空穴来风，同法则规定之间，相距岂止十万八千里。其三，有悖规定。该书介绍“实用性公文”的11个子系统，便有“请示报告”和“通知”。而“请示报告”这一错误文种，早已为公文学界持续否定，时至2004年5月出版的此书，还将其列为一大子系统，问题已显而易见，这将在下文分析。此处说“通知”。作者列其为第8种公文，又明确指出：“其中前8种公文”“不具有法律效力”。此为臆造又一例。前文作者明明援引了《办法》所下的定义，“具有法律效力”清清楚楚，怎么刚刚翻过两页就背道而驰呢？说到“通知”，在现代公文之中，已有一段历史了。民主革命时期，我党领导下的几个主要解放区，就已经规定并使用了。从1942年1月《陕甘宁边区新公文程式》，到1949年2月《华北人民政府公文处理暂行办法》，都将“通知”列为正式文种，只是此时“通知”，以平行为主。建国后，在党、政机关公文法规中，“通知”一直占据重要位置，并成为现今公文中使用频率最高、应用范围最广的文种。从公文的铁定位置，到自身的法律效力，对“通知”，任何人都不可轻慢。
（三）文种数量。书曰：“国家行政机关公文分为13类14种，它们是：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。”又曰：“党的机关公文分为14种”，“党务公文和行政公文共有28个文种”。好象不是计算问题，而属于认定范畴。问题出在对行政公文文种数量的认定之上。《办法》颁布之后，曾有学者指为13类13种，而有的主张简化为13种。这两种意见并无数量之差，只有繁简之别。问题的焦点在如何对待“命令（令）”这一文种。应该说，它是一种，而非一类两种。只要此点认同，便无异议。且举两例：1987年2月18日，国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下同样简称《办法》，其前注明版次）将文种定为10类15种，排列如下：（1)命令（令）、指令；（2)决定、决议；（3)指示；（4)布告、公告、通告；(5）通知；(6）通报；(7)报告、请示；（8)批复；(9)函；（10)会议纪要。其中“命令”（令）、指令”只认定为一类两种，非一类三种；而“(2)决定、决议”才作为一类两种。1993年11月21日，国务院办公厅修订的《办法》则定文种为12类13种，也只因第5类为“公告、通告”，而不是第1类的“命令（令）”。如此说来，该书作者关于“国家行政机关公文分为13类14种”的说法，应该修正为“13种”；而“党务公文和行政公文共有28个文种”的提法，也应修订为“27种”。
二、关于文种适用
公文工作者制发公文，必须正确掌握文种。文种对于公文而言，具有标志性意义。准确运用文种，党的机关公文，要遵循《条例》；行政机关公文，要执行《办法》。对于公文标题，《条例》重申标题三要素：标题，“由发文机关名称、公文主题和文种组成”；而《办法》则对文种作了特殊强调：“应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类”。对于标题而言，文种构成充分必要条件。文种不具，则不成其为公文标题；而文种错用，标题则自伤其文，同公文主旨、内容将产生距离，甚至带来负面影响。在使用中，需要确切把握文种适用范围，卯榫相应，不偏不倚，小则遗漏，大则越界。
（一）关于“命令（令）”。书曰：“命令和令是同一个文种，令是命令的简称。标题采用那一种，依怎样通顺而定。”“命令（令）”源于古代的“命”、“令”及“诰”、“誓”等公文。古来“命”、“令”略有别。“大曰命，小曰令；上出曰命，下索曰令。”（宋·毛晃）“命”，皇帝的命令。“昔轩辕唐虞，同称为命”，“秦并天下，改命曰制”。此后，“命”便不再作为文种使用了。“令”，下行的指令性公文。秦以前君臣同用，“降及七国，并称曰令”。“秦法，皇后、太子称令”。《史记·秦皇本纪》：“命为制，令为诏。”秦以后，历代封建王朝都以“令”为下行公文，复为君臣同用。将“命”与“令”合称为“命令”，是在西汉时期，但不属于正式公文。最早将其作为正式文种的，见于1931年11月中央工农民主政府颁布的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》：“（一）执行上级苏维埃政府的命令、指令、训令、法令、决议等等”。建国以后，“命令”在历次公文法规中，一直作为正式文种使用。1951年9月《公文处理暂行办法》规定7类12种公文，其中第2类即为“命令”；1957年10月《国务院办公厅关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿）》规定7类12种公文，其中第1类并列为两种：“命令、令”，已作为两个文种了；1981年2月《国家行政机关公文处理暂行办法》规定9类15种公文，其中第1类并列3种：“命令、令、指令”；1987年2月《办法》规定为10类15种公文，其中第1类并列两种：“命令（令）、指令”，首次将“令”置于“命令”之后的括号内，由此沿用至今。现今的“命令（令）”，是同一文种两名称，这里没有名称的繁简之别。由于是同一文种，两名称自然性质、特点、效力、作用相同，适用范围一致。然而，在用法上，还是有区别的，令文标题有时用“命令”，有时用“令”，其关键在于历来传承、习惯用法。这里，仅凭感觉，品味是否“顺当”、“通顺”，其操作性难以把握，容易陷入“公说公有理，婆说婆有理”的境地。稍作分析，令文标题使用“命令”者，其标题有如下状况：一是，三要素组成，单体令文也好，例《国务院、中央军委关于授予金春明同志“雷锋式消防战士”荣誉称号的命令》，复体令文也好，例《国务院关于在我国统一实行法定计量单位的命令》；二是，靠事由与文种两要素组成，例《向全国进军的命令》。令文标题使用“令”者，其标题有如下状况：一是，由发文机关名称加文种两要素组成，例《中华人民共和国国务院令》；二是，由国家领导人职务加文种组成，例《中华人民共和国主席令》；三是，文种采用分类名称，令前加适用限制语，诸如嘉奖令、通缉令、戒严令，例《国务院对民航王仪轩机组的嘉奖令》《中华人民共和国主席特赦令》。与此相关，在令号的设置上，两者也有不同。标题由三要素组成，或者以事由与文种两要素组成，或者文种采用分类名称的，令文通常采用发文机关的一般发文字号，而不采用专用令号。而标题由两要素构成，或者发文机关名称加文种，或者国家领导人职务名称加文种，令文则标识专用令号，例：《中华人民共和国国家发展和改革委员会令》第9号；《中华人民共和国主席令》第32号。
（二）关于“决定”。书曰：“会议经过广泛发表意见之后，通过表决，对所讨论的问题如何措置，总要达成一致的意见。这个一致意见用文字发布出来，就是决定。”“会议在充分讨论的基础上，经过表决而通过的议题，叫决议。”“从性质上看，两者有所区别：决定是统一的规定，是要求下级遵守执行的一种政令性文件；而决议只是对某一议题的一致意见和决断，并不带有政令性质。”1993年11月修订的《办法》已将“决议”这一文种删除，由于《条例》仍作保留，本文只好一并讨论。其一，定义表述。定义是对事物本质的概括。从作者所下定义看，重于形成过程的表述，而轻乎核心的把握；重于个人偏好的发挥，而轻于标准的靠拢。文种的定义，关键在于法规文件规定的适用范围。《办法》规定：决定，“适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。”定义置此于不顾，显然不当。至于“决议”，《条例》规定：“用于经会议讨论通过的重要决策事项。”而1987年2月《办法》也规定：“经会议讨论通过并要求贯彻执行的事项用决议。”该书定义则离开了上述规定的重点：或者“重要决策事项”，或者“要求贯彻执行的事项”，陷于偏颇是必然的。其二，功能差异。党、政公文的效力是确定而明显的，任何著述都不能将其削弱或者抹杀。《条例》规定：“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书”。《办法》规定前已引述。在党、政两大系统，公文的效力是清清楚楚、明明白白的。怎么能视“决定”为“政令性文件”，而指“决议”“不带有政令性质”呢？这里，还不是对两个文种一厚一薄的问题，而是违背了依据的错误。例如，2006年3月14日，第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《第十届全国人民代表大会第四次会议关于政府工作报告的决议》指明：“会议充分肯定国务院过去一年的工作，同意报告提出的今年主要任务和工作部署，决定批准这个报告。”这已经具有法律意义了。上自党中央、全国人大、国务院（1993年11月之前），下至基层机关团体、企业事业单位，“决议”在实践中的效力，已无须再述。其三，制作程序。对于“决定”，上文已引述《办法》；对于“决议”，两个法规性文件均作援引。该书在文字表述上，不合之处对照便明。在制作程序方面，两个文种有相同处，即经“会议讨论通过”；又有不同处，即“决定”还有另一种方式，可以不经“会议通过”，如其它公文那样，在一定的职权范围之内，由领导集体做出，以发文机关的名义发布，例1999年8月26日《国务院关于实行公民身份号码制度的决定》。
（三）关于“公告”。书曰：“什么是公告？公告是党和政府的办事机关，在向人民群众宣布重大事件时，所使用的一种应用文样式”，“作为一位党和政府的办事机关的一般干部，都应该会写这种文章”。又曰：“公告：政府或机关团体等向公众发出的通告。”另曰：“公告是党和国家向国内外公布重大事件，或者机关、团体、单位有公务事项需要告知社会及群众时使用的一种文种。”以上出于3本著作的定义，错误上要有三：第一，主体扩大。在3个定义之中，有两个认为党、政机关都制发“公告”。应该说，“公告”主要是行政公文，《办法》已作明确规定，文例不胜枚举。而党务公文是基本不采用这一文种的，一方面，有《条例》规定，14种公文之中无此种；另一方面，在实践中，找到此种文例是不大容易的。当然，在党的机关公文中，担负类似职能的，有“公报”，即“用于公开发布重要决定或者重大事件”。“公告”的发文主体，主要是行政机关，而非党务机关；至少，两者不可并列，如以上所引。此外，又扩大到“团体”、“单位”，那就更不合适了。第二，范围缩小。对于公告的适用范围，上述3则论述有2则只言一半，注意了“告知社会及群众”，却只限于国内，忽略了重要的另一半。《办法》规定：“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。”两厢对比，一眼便可看出，作者在空间方面，犯了丢掉“国外”的错误；而在内容方面，又犯了遗漏“法定事项”的错误。公文工作者如此操作，不出毛病才是怪事。当前，社会上“公告”使用得无度、混乱，理论的错误指导，当是重要原因。第三，文种混淆。“公告”是“公告”，“通告”是“通告”，两者不能划等号。上引第2则定义，在告诉读者，“公告”即“向公众发出的通告”。说得直接一些：“公告”是“通告”。我们知道，给概念下定义，就是揭示概念所反映的对象的特有属性，明确此事物同他事物的质的区别，明示这一概念的内涵。一般下定义的公式是：被定义概念＝属差+临近的种概念。“公告”，从一般意义上，可定义为：是向国内外宣布重要事项或者法定事项的公文。该书的定义错误，在逻辑上，“属差”未揭示，“临近的种概念”误用同被定义概念具有并列关系的概念；在实践上，用此文种替代彼文种，自乱阵脚，陷于矛盾。(未完待续)

 

（四）关于“通告”。书曰：“通告的对象较为广泛。所谓‘在一定范围内’，或向中外，或向全国，或向某些部门、机关，统统可以。”又曰：“如果在单位内张贴的通告，标题可以只写‘通告’两字（见例文四）。”需要辨析之处，主要有如下几点：其一，“一定”与“无限”。作者将“通告”的适用空间肆意扩大了。“一定范围”出自1987年《办法》，1993年《办法》也作相同规定：“在一定范围内公布应当遵守或周知的事项”。从释义角度看，“一定范围”即“规定的范围”，“特定的范围”，也就是“确定的有限范围”。自然同“无限范围”区别开来。而书中对“一定范围”的解释，却用了社会科学领域的无限范围：“中外”，也就是国内国外尽含其中。此处错误有二：一是自相矛盾，被解释概念远远小于解释概念，两者不对等；二是逐次缩小，解释概念并不同位，处于并列关系的3项，却逐次包含，“中外”大于“全国”，“全国”大于“某些部门、机关”，对于“一定范围”的解释令人不得要领。其二，“社会”与“单位”。上述两版《办法》所指的“一定范围”，都在“社会”范畴之内，故而到了2000年《办法》作了进一步明确：“适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。”就“通告”的适用空间而言，“社会各有关方面”比起“一定范围”，要准确、科学得多了，这也更有益于公文工作者实际运用。“社会”包含“单位”，“单位”存于“社会”之中，两者内涵、外延不同。而作者提出了“在单位内张贴的通告”这一命题，则混淆了该文种的空间适用范围。在一个“单位内”，无须使用“通告”，可根据具体内容选择相应文种。“通告”的行文主体，在辖区范围之内，据其职权，自可发布，比如，县政府及其工作部门在全县范围内，市政府及其工作部门在全市范围内，颁发“通告”，均为应有之义。此即“公布社会各有关方面当遵守或者周知的事项”。其三，“标题”与“内外”。作者提出“例文四”，且来一观。为节省篇幅，简要录之：标题为“通告”，全文简短，“××路××桥因维修施工……禁止车辆通行，来往车辆一律改道××东路行驶”。文尾发文机关为“××市公安局××市市政管理局”。这一例文告诉人们两点，一是标题为文种“通告”；二是发文机关为市政府两个部门。此文内容为车辆改道行驶，显然是要求“社会各有关方面应当遵守或者周知”，这就排除了作者“在单位内张贴”的条件。例文同作者的设定恰恰相反，不是“单位内”，而是“社会上”，即“单位”之外。这才构成了“通告”的用武之地。至于只用文种作标题，前文已论，属于错误做法。上述“例文四”也好，报刊登载的也好，凡用文种作标题者，均为错例。在这个涉及对错的问题上，不能将“存在的就是合理的”奉为经典。若如此，公文界便毫无错误可言。顺说一句，有些理论研究者，对社会上已发表的，包括企业、事业单位内部运行的公文，不作辨析，拿来就当例文甚至范文使用，是颇为有害的。
（五）关于“通知”。书曰：“通告性通知”，“是一种具有广泛周知性的，甚至是具有使全社会周知作用的通知。这种通知，都要登报、广播，做到家喻户晓。从通知的社会控制形式来看，一种是法规性的通告性通知，如《关于贯彻执行城市交通规则的通知》”，“另一种是道德性的通告性通知，如《关于使用文明礼貌语言的通知》”。又曰：“批复性通知具有批复和答复的作用……是上级机关对许多下级机关请示同一事项的法规性答复。”另曰：“一些内容单一的通知，只以‘通知’二字为标题，或只写‘会议通知’、‘任免通知’。这种通知常不以正式公文发出，且只在小范围内使用。”上述照录，问题有三：第一，“通知”与“通告”。作者对“通知”的分类，列出“通告性”一种，此种分类是否合理，姑且不论，仅就实践而言，便大有问题。该书指明，“这种通知，都要登报、广播，做到家喻户晓”，确乎强调“周知性”了。然而，此种功能，并非“通知”所具。这里，混淆了“通知”与“通告”的职责。《办法》规定：通知，“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”；而“通告”，则“适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项”。再清楚不过了，作者力举的例文题目，与对文种的论述具有同向性，却都是“通告”，绝非“通知”。其实，无论《办法》的规定，还是范文的例示，两个文种的区别，都非常明显，是不容张冠李戴，混为一谈的。第二，“通知”与“批复”。另书作者又提出了“批复性通知”的分类，实在不知典出何处；还进一步论述其“具有批复和答复的作用”，这在《办法》对“通知”适用范围的规定中，实在找不到影子。对如此严肃的规范，也敢于自由发挥，而且背离标准，带来混乱则是必然的。且对比一看“批复”，《办法》规定：“适用于答复下级机关的请示事项。”这才是“批复”的功能区域，“通知”是如何也不可鸠占鹊巢的。第三，“文种标题”与“正式公文”。看来，有相当一部分作者，几乎认为各个文种，都可以自立标题。于是，在标题的分类中，总要留出以文种作标题的一种。上述引文便开出了条件：“一些内容单一的通知”，“常不以正式公文发出，且只在小范围内使用”。其中漏洞依然不少：一是，标题写法。只以文种作标题，是违背标题构成原则的，无论哪种情况都不允许。作者在上文枉开一面，提出“一些内容单一的通知”便可，根据何在？接着又开一个口子：“或只写‘会议通知’、‘任免通知”此种写法同样构不成事由加文种的两要素标题，依然视为文种一要素标题，照样违例。二是，“常”与“非常”。对于以文种为标题的“通知”，作者又设一条件：“这种通知常不以正式公文发出”。常者，经常也。与“常”相对应的，当为“变”，即变化，也可理解为“非常”，或者“有时”。那么，有时“以正式公文发出”的，可以么？而“不以正式公文发出”的，可谓不在讨论范围之内。比如，某单位揭示板上写一“通知”，开会云云，只是内部告示，并非文件，可照用不误。不过，它已超出了公文“通知”的范畴。三是，范围大小。对于只用文种作标题的“通知”，该书再度设限：“只在小范围内使用”。不知“小范围内”作何解释。若仅指单位内部，又不作正式公文，如上所述，也就罢了；若指发文范围小，哪怕仅有一个主送机关，作为专发，只要是正式公文，就必须按规范操作。应该说，作为公文“通知”，标题的构成，是不受发送范围制约的。
（六）关于“通报”。书曰：“通报是上级机关表扬或者批评某一个下属单位或者个人时，向所属单位发的一种公文。”又曰：指令性通报“是针对工作中的问题提出指令性意见，要求有关组织和人员贯彻执行。在结构和写法上，近似指令性通知。”针对上述，辨析有三：第一，数量限制。阐述通报的概念，该书予以限量：“表扬或者批评某一个下属单位或者个人”。通读全句，其中“某一个”，不是无足轻重的衬词，而是具有特定意义的数量词。当然，“通报”所指的对象，无论单位还是个人，存在“一个”的情况。可是，不能以偏概全，因为“两个”、“多个”都是允许的，此种文例不难找到。对“通报”的适用范围，《办法》规定得清晰简练：“适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。”这里，并未提出数量问题，而在自家的概念之中，却予以限量，不知何故。第二，功能缺失。作者论述“通报”提及“表扬”、“批评”两个概念，虽然同《办法》的规定稍有距离，却丢掉了另一部分：“传达重要精神或者情况”。这显然是不应有的疏忽。即使将《办法》提前，1987年版也规定：“表彰先进，批评错误，传达重要情况，用‘通报’。”1993年版则进一步规定：“适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。”已经同2000年版完全一致了。枝不离干，树不离根，阐述概念离不开根本。这是公文工作者需要十分注意的。第三，文种错综。这一问题是指论述文种适用范围，此中有彼，彼中有此，纵横交叉，状况复杂。在分类方面，这里又提出一个“指令性通报”。而在对“指令性通报”的阐释中，却又完全抛开“通报”的适用范围，作者另辟蹊径：“针对工作中的问题提出指令性意见，要求有关组织和人员贯彻执行”。清楚得很，虽然冠以“指令性”3字，但是，它已经不是“通报”了。说“通报”，而非“通报”，却又勾连上了“通知”：“在结构和写法上，近似指令性通知”。‘对于“通知”的分类，较为公认的有“指示性通知”一说，不知“指令性通知”与此作何区别。而言及“指令性通报”，却又在一定意义上与“通知”发生错位。其实，是作者模糊了两个文种的界限，将“通报”混为“通知”了。
（七）关于“报告”。书曰：“报告是公文的一种。除在大会上向到会人员所做的工作报告外，报告都是上行文，是向上级机关汇报工作、反映情况、请求指示和批准的一种公文。”又曰：“报告的使用不受时间的限制，一般制发于工作任务完后或进行到一定阶段，但根据实际工作的需要，也可在事前行文。”另曰：“专题性工作报告，无论报上级机关阅知、参考或请上级机关批转给有关单位参照执行，都可以用”，“结尾，通常要写上‘请审核’、‘请查收’或‘以上报告如无不当，请批转有关单位执行’等。”上述所引，需要辨析4点：第一，行文方向。该书认为，“在大会上向到会人员所做的工作报告”，不是上行文。此论有失偏颇。人们可不能小觑“大会”。须知，全国人民代表大会，是中华人民共和国的最高国家权力机关；地方各级人民代表大会，是地方各级行政区域的国家权力机关，在本行政区内依法行使地方国家权力。而党的全国代表大会和中央委员会，则是党的最高领导机关；地方党代会及其选举的委员会，在地方同样如此。那么，在这种及其类似“大会”上的工作报告，还能视为非“上行文”吗？至于在群众大会上，领导人所做的涉及工作诸方面的正式陈述，应归为领导讲话一类，而非公文“报告”。第二，功能缺扩。《办法》规定：报告，‘适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问”。而该书作者却砍了一刀，添了一块。首先，将规定中的“答复上级机关的询问”删去。这一功能，早在1993年版《办法》之中，就已经作了同2000年版《办法》文字丝毫不差的表述。其次，又把“请求指示和批准”这种“请示”所具有的功能，拉郎配给“报告”，无形之中搞了一个“请示报告”。关于“请示”的功能，自1957年10月《国务院秘书厅关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿）》确立这一文种以来，其基本点虽有发展变化，就总体而言，却是一以贯之的；尤其是1981年以来，历次规定文字只作些微调整。有此背景与规定，再将“请示”的功能揉杂“报告”之中，实在讲不出像点样子的道理。第二，事前行文。不只公文写作，就是日常工作，人们也普遍熟悉一句符合客观规律的话语：事后报告，事前请示。前引第2则前两句，从一般意义上讲，是可以的；而后两句，用“但”转折之后，“根据实际工作的需要，也可在事前行文”，便引出了问题。“请示”是回答未然事项的，“报告”是陈述已然工作的。已然的工作，从时态而言，只能是过去时，既不可能是现在时，更不可能是将来时。从《办法》的规定探究，愈加一目了然：汇报工作，反映情况，答复询问，哪一方面“可在事前行文”？“实际工作的需要”，又在何处？还是回到基本点上：报告“制发于工作任务完后或进行到一定阶段”，一言以蔽之，事后行文。第四，结语出界。不同的文种，使用不同的结语。对于同一文种来说，目的不同，要求有别，所用结语，自然要为目的、要求服务。这样，结语就有了较大区别。对于公文而言，具有重大意义的结语，既不能千篇一律，也不能移花接木。上文所引，便超出了“报告”结语的界限：“报上级机关阅知、参考或请上级机关批转给有关单位参照执行”，“结尾，通常要写上‘请审核’、‘请查收’或‘以上报告如无不当，请批转有关单位执行’等”。这里，将两种结语混为一谈了。报告的功能，就是报送上级机关“阅知”、“参考”的，其结语使用“请阅”、“请查收”一类文字恰合其义。而“请审核”、请“批转”一类字样，由于其表义在“报告”的功能之外，自然越界。这已属常识：上级机关对收到的“报告”只须“阅知”，至于是否批转，或者采取其它措施，自由上级机关决定，发文机关不应该也不可以提出“审核”、“批转”一类要求。道理很简单，对“报告”，上级机关只“阅”不“批”。对于“请示”，则来而必往，上级机关相应批复也是应有之义。而发文机关在“请示”中，提出“批转”的要求，也是中规中矩的。
（八）关于“请示”。书曰：“请求上级指示和批准的报告，也叫‘请示’。”又曰：“请示可分为事项性请示、报告性请示两种”，“报告性请示，是一种带有请示的报告，即在报告结尾要向主送上级机关提出某种请求：或请求批准，或请求批转，或请求转发。”另曰：“为了叙述方便起见，不论公文标题写成‘请示’、‘报告’、‘请示报告’，只要是带有请求指示和批准内容的公文，都归为一类，统称之为‘请示’”，“有些报告带有请求指示和批准的内容，我们把它归入请示，而不在报告之列”。以上所录，问题有三：其一，概念互代。这是又一起阐释此概念，借用彼概念的错误。上引第1则的公式：报告，叫“请示”；第2则的公式：请示，是报告；第3则的公式：有些报告，归入请示。以上3则公式，说到根上，可一言以蔽之：请示是报告，报告是请示。如此概念循环，还哪里下阐释功夫？对于这个问题，在本文前述《（三）关于“公告”》一节“文种混淆”中，已经提及“‘公告’是‘通告’”的问题，此处异曲同工，不再赘述。与此相关，这里又生发一个问题，即概念的以一代二。上引第2则又构成一新公式：“‘请示’、‘报告’、‘请示报告’”，“统称之为‘请示’。”翻译一下：请示是请示，报告是请示，请示报告还是请示。关于“请示报告”，将在下一节专论。这里，同时提出3个文种，却以其中一个文种名之，从理论到实践，都有害而无益。至于“不论公文标题写成‘请示’、‘报告’、‘请示报告’”，其前半句似应修改为：“不论公文标题的文种写成”，否则，又将出现只有文种一要素标题的错误。其二，内容交叉。上引第3则一书指出：“报告和请示之间有交叉现象。”由此引出，“带有请求指示和批准的内容”的报告，“我们把它归入请示”。其实，这里讲的是“报告”、“请示”两种文体功能的互含问题。还是以《办法》为尺度：“报告”，“适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问”：“请示”，“适用于向上级机关请求指示、批准”。显然，两个文种并不存在“你中有我，我中有你”的交叉状况。如果说，2000年版《办法》对两者的规范是泾渭分明的，那么，往前推之也同样。对于“请示”，自1981年以来，历次《办法》关于“适用范围”的规定，文字基本无变化；对于“报告”，则有少许增删：1981年版只规定“汇报工作、反映情况”；1987年版紧随其后增加“提出建议”4字；1993年版又增为“提出意见或者建议，答复上级机关的询问”。为了节省篇幅，我们不再全文引述，只显示其变化的文字，同样清晰无疑。“报告”的适用范围，无论如何也“交叉”不到“请示”之中。20余年来的规定，“报告”无一“带有请求指示和批准的内容”。因之，“内容交叉”也好，上述判断也罢，包括两个文种运用中的诸多问题，都是部分理论工作者的误识，部分实际工作者的误为所致。其二，分类出界。对文种进行深入研究，分类是必要的。然而，分类必须立足根基，由研究的主体出发，从其适用范围、特定功能入手，建立起该文种的树状结构。这一树根、主干一定是特定的文种，其分支允许多彩多姿，富有创意，但必须紧贴根基，服务根基，不得好高骛远，另起炉灶。将“请示”分类之一，定为“报告性请示”，并认定“是一种带有请示的报告”，从分类的角度看，便是扭曲了，转移了。此前分为“事项性请示”，应该说顺理成章，而接着的“报告性请示”，便离开了根基，至于解释，更是分道扬镳。《办法》规定：“‘报告’不得夹带请示事项。”1993年版《办法》即首次提出这一禁令：“‘报告’中不得夹带请示事项。”规定是清清楚楚的，怎么一到了使用之时，就来个葫芦绞茄子，非要在“报告”之内硬塞进“请示”事项呢？

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（九）关于“请示报告”。如此立题，存在误导读者的危险。将此并不存在的“文种”，堂而皇之地并列于正式文种之间，只是因为出版著述所论不少，加重刊谬力度而已。书曰：“请示报告是机关行文的一种常见形式，是下级机关向上级机关请求指示和批准的书面报告。”又曰：“请示报告是下级机关对某项工作、某件事情做出的决定，需要上级机关审核和批准，或者对于上级的指示还有不太明确的问题需要上级机关指示时，所常使用的一种应用文样式。它是报告的一种，现在人们习惯称它为请示报告。此种报告使用范围广泛，利用率高。作为一个干部，一定要熟练地掌握它、运用它。”另曰：“‘请示报告’是下级机关就某一项工作、某个问题或开展某项活动提出自己的意见或建议，呈请上级机关和领导批准的一种上行公文。”“作为党政机关干部，人人都应掌握请示报告的写作方法。”此书本讲的标题就是：《怎样写请示报告？》下设的小标题依次是：《什么是“请示报告”？》《请示报告的内容。》《怎样写好请示报告？》针对所录，辨析有三：第一，简史勾画。就目前所见，写于1931年的《文件处置办法》，当为我党的第一份关于公文档案工作的法规，所列文种并未涉及此处讨论的对象。此后几份所见文件，亦无。1938年4月，晋察冀边区行政委员会规定的新公文程式下行文中，已有：“报告——工作报告，工作经验，工作反映检讨……均包括在内”，“请示——请求上级答复问题时用之”，此时已将两个文种分列，并无“请示报告”一说。1940年6月，晋察冀边区行政委员会《边政导报》第2卷第14、15期合刊载娄凝先同志长文《怎样使公文科学化》，其中论及“关于公文种类的问题”，指出：“现在实际应用的公文名称，还很有些不一致。比如有的‘请示’仍然延用旧日的‘呈’。有的又把‘呈’与‘报告’合并在一起叫作‘呈报’。”在我们党政的公文史上，如果查找“请示报告”的源头，大概就在此“呈报”一端了。然而，当时亦无“请示报告”这一概念。虽然提及彼时已有一定市场的“呈报”，也是作为“影响到公文种类与名称的混乱”这一严重问题提出的，目的在于根治。此后，陕甘宁边区政府，以及建国前的华北人民政府、东北行政委员会、苏北行政公署等关于公文处理的法规中，均无“请示报告”。建国后，1951年9月中央人民政府政务院颁布《公文处理暂行办法》，规定：“对上级陈述或请示事项用‘报告’。”在规定的7类12种公文中同样没有“请示报告”。只是此时“报告”的适用范围，包含“请示事项”。因之，此后6年多之内，使用“请示报告”是正常的。但是，到了1957年10月，《国务院秘书厅关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿）》对于公文名称的规定，则将“请示”单独设立，并与“报告”明确分开。1981年以来各版《办法》一以贯之地坚持这一原则，而“请示报告”再也不具合法身份了。自1938年“报告”、“请示”作为正式文种使用以来，至今已有68年的历史了。期间，两者有分有合，可谓从分到合，再从合到分。然而，两文种相合，即“请示报告”存活之期，也仅有6年；而其余62年是各自独立，“请示报告”自然毫无名分。如果说时间比，那便是62∶6。而今，我们立于21世纪，再看“请示报告”则是于法不合，于理不通，于公文科学有谬，于公文实践有害，从公文舞台上将其扫荡以尽，此其时也。第二，归属问题。“请示报告”，到底应该归属哪里？粗略一查各家所论，莫衷一是。归于“请示”者有之，以上录第1则为代表，强调“向上级机关请求指示和批准”，这当然属于“请示”的功能范畴；归于“报告”者有之，以上录第2则为代表，指出“它是报告的一种”，这可以从起源处，即1951年9月《公文处理暂行办法》找到依据，符合其历史面目；自立门户者亦有之，将其作为独立文种，上录第3则作者不仅持此观点，甚至视为“实用性公文写作系统”的子系统之一，这便凭空杀出，由于认为“其使用频率远远高于其它公文”，进而要求“人人都应掌握请示报告的写作方法”。今天，讨论已无户口的“请示报告”的归属问题，似乎失去了价值。然而，坚持此论者尚未很少，指明其存在的无法可依，归属的混乱随意，对于尽早促其消泯，或有些微意义。第三，禁难探讨。在当代中国公文史上，这也许构成耐人寻味的一件事情：一个文种，合法立世仅6年，就建国后而言，何以苦苦支撑50年？往前延伸，1940年，晋察冀边区因“呈报”造成混乱而作官方公开否定，由此算来已有60余年了。自1957年起，也有近50年了。“请示报告”禁而不绝，烟火不断，这可能成就一个课题：“请示报告”的起源、发展、危害与对策。远的不论，建国以来，每颁布一部公文法规，几乎都删去文种，增加文种。除“请示报告”之外，其它文种，未见迟迟不肯退出历史舞台者。例如：1951年的“签报”、“便函”；1957年的“批示”；1981年的“令”：1987年的“指令”、“决议”、“布告”；1993年的“指示”。上述在当年规定的正式文种，到下一版法规颁发之时便予删除。人们看到的是，这些文种愉快地服从命令，准时地解甲归田，并未固守阵地，放赖不走。而“请示报告”则完全是另一境界。对于禁绝困难，有人曾无奈地表示：看起来，“请示报告”禁而不绝，只好长命百岁了。50年的禁而未绝史也好，颇多著述的阐释也好，专家学者的无可奈何也罢，集中说明一点：赶走“请示报告”难度相当大。究其原因，至少有三：一是，领导者的缺失关注。任何单位的党政领导人，既是制发公文的交拟者，也是签发人，实施全面把关。《办法》规定：“各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守本办法并加强对本机关公文处理工作的领导和检查。”此即中央政府的指令。由此看来，“各级行政机关的负责人”对于公文处理工作，一要内行，二要负责。不予关注，关注不够，都是未负领导责任的表现。有些领导者，对公文处理程序、文种适用范围等要点，或若明若暗，或干脆不懂，以其昏昏，则难使人昭昭。应该说，不只“请示报告”的禁而不绝，包括公文处理的许多问题，都同领导者的这种状况直接相关。二是，操作者的老法顺手。无论机关团体，还是企业事业单位，工作人员都处于第一线，法规靠他们执行。工作中，多为上带下，老带新，处长带干事，老手带新手。当前，新老传承，已成为岗位培训的重要手段之一。许多热点部门的公务员，在听取前来办公者的陈述，并作讨论之后，多使惯用语：“回去打个‘请示报告’吧，让领导批一下就成了。”如此一句，便成圣旨。仰承人家办事者，为达目的，谁能够甚至谁敢于去较真：“你我两个单位没有隶属关系，发个函就行了。”于是，一方有呼，一方有应，顺水推舟，皆大欢喜。在岗位上，老干事工作几十年，习惯于令办事者打个“请示报告”，新干事如法炮制，茬茬相接，这一文种也就虽禁不止了。三是老秘网整理，制发者的上行下效。在现行公文制作中，好象形成一条潜规则：上带下，下仿上。即乡看县，县看市，市看省，省看中央。严格说来，也无大错。上级机关的公文，就应该成为下级机关的样板。问题在于，上级机关的公文一旦出错，下级机关再不辨而仿，那就不是以一带一，而是以一带十，甚至带百，带千了。这样，上级机关的公文，除依法行政、实施公务之外，还有一条潜在使命：为下级机关的公文做样板，树楷模。请翻阅一下1981年之后，两三年，甚至四五年内的《国务院公报》，国家一些部、委向国务院行文，其标题以“请示报告”为文种者，并非鲜见。这只是问题的一方面，说明国家一些部、委未执行1981年版《办法》；问题的另一方面，甚至更严重者在于，上述已经违规的公文，居然被国务院批转，居然被国务院办公厅转发。就是说，法规的制定者，在“请示报告”这一文种的使用上，并未执行法规。从表面看，解决这一问题其实很简单，根据文意，只将标题中的“请示报告”删去两字即可。由此得出一点认识，解决公文制作中“请示报告”的问题，非得从上到下，一致联手不可。

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