 第一章 基层组织 第一节 基层组织及功能 一、基层和基层组织 人们关于“基层”的理解，莫衷一是。基层是人们所熟悉且经常使用的一个概念，然而在内涵的把握上，却普遍存在着偏差。从政治理念意义上讲，相当多的人把“基层”等同于有行政组织权的最低一级机构——乡镇；也有不少人把“基层组织”理解为有行政执行权的最“基层政权”如县乡级政权。根据我国的实际，我国宪法和地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法的规定，从行政区划角度来说，基层应是指包括农村乡（民族乡）、镇和城市街道。这是狭义的基层观。以上述表述为限，向上扩大到县（含县级市）和城市区一级、不设区的市一级，向下延伸到行政村，这种上浮下延的基层范畴，则是广义的基层观。正如邓小平同志在1987年6月12日在《改革的步子要加快》一文中所说：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。比如说普选，现在我们在基层，就是在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举，省、自治区、设区的市和中央是间接选举。”很明显，在这里小平同志将县、城市的区和不设区的市明确界定为基层。本书所指的基层是广义的基层，即县及县以下所属的乡（民族乡）、镇和城市街道及其属下的行政村(居)范围。 基层组织指政党、国家机关和社会团体在基层设立的机构。基层组织并不简单地等于政权。因为除政权组织外，还有基层的党组织和其他管辖的群众和社会团体以及企事业单位等。根据基层单位在我国政治经济运行机制中所处的地位和所起的作用的不同，我们可以把它们归纳为三个不同的层面：党政、国家机构和社会团体的基层组织；企业、事业单位的基层组织和城乡群众性自治组织。 二、基层组织特征 （一）直接性。所谓直接性是指基层组织的工作性质具有面向对象直接的特点。他行使职权和服务都是直接面对人民群众，直接接触生产一线，一切管理活动都具有直接性而没有经过中间环节的传递。实行直接性管理，是基层组织最突出的特点， （二）群众性。群众性是指基层组织工作范围的效果影响具有关系群众生活的广泛性。不管是政党、政府的基层组织机构，还是企业事业单位都以群众为基本工作对象，每一项工作都与群众生活息息相关。 （三）实践性。实践性是指基层组织的工作方法有具体可操作性的特点。基层组织机构主要职能是贯彻落实党的各项路线方针政策，发展经济和社会事业、维护基层社会稳定、维护人民群众的合法权利、完成上级部门交办的具体任务，都是具体实在的工作，实践检验性强的特点。 （四）基础性。基础性是指基层组织的工作零碎繁杂的特点。对于我国行政组织机构体系的结构来说，基层组织处于最底层，是行使国家行政和组织权力的最低层。 （五）综合性。综合性是指基层组织的工作内容涉及到方方面面多的特点。基层单位虽小，但工作对象多，他直接面向社会各阶层的方方面面：有民主党派、知识分子、工商经济界人士、对台、民族、宗教、侨务等备方面工作，可谓数任集于一身。 三、我国基层组织机构 （一）政党、国家机构和社会团体的基层组织 1.中国共产党的基层组织。根据《中国共产党党章》第五章“党的基层组织”的规定，“党的基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”。因而党的基层组织，不仅包括众所周知的街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部外，企业、事业单位中的党的组织，人民解放军连队的党的基层组织，还包括以上基层涵义范围内的国家机构中党的组织。 2.基层政权机关。根据宪法对国家政治制度的规定，人民代表大会是人民行使国家权力的机关。县、乡均设人民代表大会。县乡人大由选民直接选举生产。县人民代表大会设立常务委员会，是县人民代表大会的常设机关，在人大全体代表会议闭会期间代行其大部分职权。县由同级人民代表大会在代表中选举产生的主任一人、副主任若干人；县人大常务会组成人员，由每届县人大一次会议从代表中选举产生。根据工作需要，县级人大可以设立专门委员会或者工作委员会。如农林财贸工作委员会、民族侨务工作委员会、工交城建工作委员会、法制工作委员会等。专门委员会属于权力机关的常设工作机关，属于权力机关的内部机构，但其自身不具有行使实体权力的能力，不能对社会直接作出有法律约束力的决定。 乡镇人民代表大会由选民直接选举产生，不设常务委员会，代表大会的各项权利都由人大代表直接行使。乡镇人民代表大会举行会议时选举产生主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。1995年修改的地方组织法规定，乡镇人民代表大会设主席，并可以设副主席1—2人。 3.基层行政机关。根据我国宪法和地方各级人民政府组织法的规定，我国基层国家机构不仅包括乡镇的国家机构，还包括县、城市的区和不设区的市的国家机构。在必要的时候，县级政府可以设立街道办事处、区公所等派出机关。街道办事处一般是市辖区、不设区的市的人民政府设立的派出机关。街道办事处不是一级地方政府机关。区公所是县设立的派出机关，大多担负着一级政府机关的职能。为减少基层政权的管理层级，扩大管理幅度和提高行政效率，除个别边远或交通不便山区外，全国已普遍撤销了区公所建制。 乡级政府是指乡、民族乡、镇的政府。乡镇是中国的基层行政建制。其中，乡为广大农村地区的基层行政建制，民族乡为少数民族聚居的农村地区的基层行政建制，镇为非农业人口占有一定比例的小城市型的基层行政建制。乡级政府是乡级人民代表大会的执行机关，是基层国家行政机关。 4.基层司法机关。基层人民法院包括县人民法院和不设区的市人民法院、自治县人民法院和市辖区人民法院。此外，较大的劳改农场也设立了基层人民法院。基层人民法院设院长一人，副院长和审判员若干人。其审判机构一般有审判委员会、刑事审判庭，民事审判庭、经济审判和行政审判庭。基层人民法院院长，由同级人民代表大会选举产生，副院长、庭长、副庭长、审判员同级人代会常务会任免。基层人民法院可以设立人民法庭。人民法庭是基层法院的派出机构，是基层人民法院的组成部分，直接受基层人民法庭领导，一般二至三个乡或50000左右人口设一个人民法庭。 基层人民检察院是指县、市、自治县和市辖区人民检察院，该级人民检察院一般称为县级人民检察院。基层人民检察院检察长由同级人民代表大会选举和罢免，并报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。副检察长、检察和会委员和检察员由该级人民检察长的提请本级人民代表大会常务会员会任免。基层人民检察院根据需要提请同级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区设立人民检察院。 5.基层社会团体。社会团体是中国共产党领导下的群众组织。它们既要通过各自的组织活动，直接带领群众为社会主义建设事业努力奋斗，同时，它们又是各方面群众利益的代表，应当维护和反映自己所联系的那部分群众的正当要求和权益。正是从这个意义上说，社会团体也属于我国基层组织的范畴。按社团的功能可将社团分为政治性社团，经济性社团，科技文化社团，文艺、体育、健康和卫生社团、宗教社团。政治性社团主要是工会、妇联、共青团，它们是以政治任务为中心的组织，因此，它们必然受党政机关的控制，下级接受上级领导。它们是党政机关的附属组织，是党政机关的配角。经济性社团以行业组织为代表。它们是伴随政府职能的转变产生的。过去的政府是适应计划体制的，现在要适应市场机制的要求，政府职能就需要转变，政府的职能从许多经济领域里退出。但政府退出后就会出现权力真空。为了防止这种权力真空出现，同时，也为了防止中央权力退出后，地方政府又建立计划机制，于是在一些领域，中央政府应以社团形式来控制。科技团体包括自然科学团体与社会科学团体两类。目前中国的这两类团体编重于应用方面。 6.政协的基层组织。政治协商机关是在中国共产党领导下，以中国人民政治协商会议的形式，就国家重大事务进行自由、民主、平等讨论协商的一种组织形式。县、自治县、不设区的市和市辖区，凡有条件设立政协的地方，均设立了人民政协。县级政治协商的主要内容包括：县的社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设，社会主义民主法制建设，重要方针政策及重要部署，政府工作报告，财政预算，经济与社会发展规划，县党委提出的领导人人选、生活的重大问题，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。 7.民主党派的基层组织。在中国，除了中国共产党以外，还有被统称为民主党派的八个参政党：中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。各民主党派在大中城市都建有地方组织和基层组织。 |
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