行政公文“意见”适用范围界定

　　一、“意见”文种的渊源

　　笔者认为，“意见”作为一个崭新的国家行政机关公文文种，我们只有正确把握它的渊源和它被确立为国家行政机关公文文种的初衷，才能正确把握这个文种的内涵及其使用。因而，对于“意见”文种的出台和适用范围，有必要进行深入的分析。

　　有论者对“意见”文种的渊源问题，认为主要有两个方面。首先，认为“意见”原本是“规章制度”的一种，其写作与规章制度有“共通之处”；其次，认为“意见”是替代“指示”的文种，“意见”与１９９３年国务院办公厅修订、于１９９４年１月１日起施行的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称旧《办法》）中“报告”的某些功能有关，“意见”与“函”也有共通之处。但笔者认为，“意见”根本不是“规章制度”的一种，“意见”文种确立的初衷也并非只是替代“指示”、承担“报告”的功能等，上述关于“意见”渊源的概括不够准确、全面。

　　“意见”并非规章制度的一种。首先，《中华人民共和国立法法》和国务院公布的《规章制定程序条例》对规章及其制发进行了相应的规定。规章包括部门规章和地方规章两种。部门规章由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构在本部门权限范围内因执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项而制定。如卫生部部长吴仪第３６号令颁布《医疗卫生机构医疗废物管理办法》，国家广播电视总局局长徐光春第１９号令颁布《中外合作摄制电影片管理规定》。地方政府规章则是由省、自治区、直辖市和较大的市（指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的副省级城市）的人民政府因本行政区域的具体行政管理事项或为执行法律、行政法规、地方性法规的需要而制定。如吉林省省长洪虎第１４９号令颁布《吉林省著名商标认定和保护办法》，天津市市长戴相龙第５号市长令颁布《天津市城市建设档案管理规定》。规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。由此可见，“意见”根本就不是所谓的规章制度。

　　“意见”作为正式的行政公文的确是全新的，但是，“意见”作为非法定行政公文，却是早已存在。其使用情况主要有三：第一，属于“计划”的一种，在所有的党政机关、社会团体、企事业单位中均有使用。这种“意见”既可以作为内部文件在单位内部制订施行，如《关于２０００～２００１学年度第一学期教学检查的实施意见》，在２０００年底之前，也可以作为外发的行政公文的附件，下发给下级机关执行；第二，作为一般的事务文书，起到批评、鉴定、指导、评估等作用，如《关于南海市创建国家卫生城市工作考核鉴定意见》；第三，在其他机关中使用，如《中国共产党机关公文处理条例》和《人大机关公文处理办法》中都有“意见”。

　　笔者认为，“意见”文种的出台，是政治文明发展的需要，是行政公文自身发展的需要，是综合借鉴其他国家机关公文的结果。

　　首先，“意见”文种适应了行政机关，特别是上下级机关之间的民主发展与政治和谐的需要。作为国家行政机关，当然需要借助庄重、严谨、规范、刚性、强制性、权威性、程式化、不容侵犯的行政公文来保证其政令的畅通和行政意图的实现。但是，随着社会政治文明程度的提高，不少理论家与行政官员认识到，森严的等级规范难以构建和谐高效的政府和社会。在保证上级机关的相对权威下，各级政府及其机关应该通力合作，加强信任，充分调动各级（特别是下级）行政机关的积极性与创造性。可以说，“意见”正是这种背景下的产物。《国家行政机关公文处理办法》规定，“意见”适用于“对重要问题提出见解和处理办法”；国务院办公厅《关于实施＜国家行政机关公文处理办法＞涉及的几个具体问题的处理意见》则进一步明确了“对重要问题提出见解和处理办法”可以上级对下级、下级对上级、平级对平级提出。这样，“意见”文种改变了之前的简单的上对下的单维指挥模式，增强了各级各类机关之间的协作与互动性，具有其他文种所不具备的特殊的政治文明意义。

　　其次，“意见”填补了旧《办法》的不足，使各行政公文文种的界线更加清晰，是行政机关公文文种自身发展的需要。第一，“意见”文种的设立使公文处理进一步走向简化、确切和便利。我们知道，公文的行文依据是“隶属关系和职权范围”，各级机关在隶属关系内依职权范围行文。在旧《办法》中，平级机关或不相隶属机关之间只能商洽询问工作、请批事项或答复，往往是针对解决具体问题而制发，彼此之间不能提出意见和建议，这样，即使是公务关联单位，也不便“多管闲事”。“意见”文种的设立填补了旧《办法》的空白，使得平级机关和不相隶属机关间“对重要问题提出见解和处理办法”名正言顺，从而使行政机关能够更好地拓展思路、集思广益，促进工作。第二，“意见”文种彻底解决了“报告”和“请示”文种的历史纠纷，划清了这两个文种适用范围的界线。历史上，“报告”和“请示”两个文种曾经不分，请示问题可用“报告”，“报告”中夹带请示事项。直至２０００年年底前，“报告”和“请示”仍未彻底区分。“提出意见或者建议”的“报告”往往请求上级机关批转执行，仍然具有“请示”的性质，学术界对此多有诟病，实践中也出现了在不同地区处理请求批转的公文时，有的用“请示”有的用“报告”的局面。这既不严肃，又影响了公文处理的秩序和效率。如今，“意见”承担了提出意见或建议的功能，使得报告成为纯粹的呈阅性公文，也使得“请示”的用途更加单纯。请示事项一般只涉及本单位而不再涉及其他部门（涉及其他部门的请批事项用“意见”）。从实践上看，以广东省人民政府老秘网自２００１年以来公示的批转性通知看，没有一份是批转下级机关“请示”的通知。第三，“意见”与被取消文种“指示”的关系。有论者认为“指示”与“意见”的适用范围有“共通之处”，“‘意见’的用途包含了原有的‘指示’的用途”，“意见”是替代“指示”的文种。这种理解是不妥的。考察旧《办法》，“指示”适用于“对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则”。实际上，其“布置工作”的功能完全可以依工作的性质由“命令”、“决定”、“通知”等下行文承担，而其“阐明工作的指导原则”也往往可以由“决定”等文种承担。因此，笔者认为，建国以来一直都保留的“指示”文种之所以被取消，其主要原因是文种适用范围的交*而导致的使用频率过低，而不是因为有别的文种去取代它。“指示”的取消应该是基于简化公文，克服文牍主义的考虑。“意见”是“对重要问题提出见解和处理办法”，着重的是其参考性和建议性，并不是直接地“布置工作”。

　　再次，“意见”文种的增加，借鉴了党的机关公文文种，这一方面更加符合公文使用的客观实际，另一方面也与党的机关同一类型公文文种趋向统一，方便了党政机关的联合行文。