 【案例8-1】深圳政府一通告 到底能告不能告 经过法庭调查和激烈的法庭辩论，法院采纳了市人民政府法律顾问的代理意见，认为深圳市人民政府发布的《关于整治红荔路笋岗路上步路两侧临街建（构）筑物外观的通告》（深府〔2001〕120号）是对深圳市红荔路、笋岗路、上步路两侧范围内的临街建（构）筑物进行整治而发布的、针对不特定对象、并且在一定时期内能反复适用的行政规范性文件，该文件对上述区域内的建（构）筑物的整治工作提出规范和指导意见，是抽象行政行为而不是具体行政行为。据此法院依法裁定：依据我国《行政诉讼法》第十二条第（二）项的规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”。因此本案例不属人民法院行政诉讼的受案范围。原告主张的财产损害赔偿，应另循其他法律途径解决。[11] 【问题讨论】 1． 为什么需要区分规范类公文以及行政规范性文件与一般公文？ 2． 从这一案例中得到什么启示？ 【评析】 本案例涉及规范类公文以及行政规范性文件与普通公文相区别的问题。 （一） 关于行政规范性文件的规定存在差异对实际工作产生着消极影响 深圳市人民政府依法发布行政规范性文件，属于依法行使行政职权的行为。 对于行政规范性文件，各地区各部门的相关规定大同小异，均认同其（1）具有制定主体广泛；（2）具有相应的规范性和强制性（行政责任追究）；（3）具有普遍约束力；（4）可以反复适用等共同点。但是各地、各部门对于行政规范性文件及其范围掌握的标准难以一致，在对行政规范性文件性质、效力的认定，制发法定程序的履行以及上报备案、审查把关和监督管理方面产生了消极影响，甚至因为文件自身形式和内容要求不完备导致在法定救济程序中出现尴尬境况。 （二） 从本案例中得到的启示 其一，正确认识、深刻理解规范类公文，把握规范类公文以及行政规范性文件与普通行政公文的异同，正视前者在依法行政中的重要性，在当今理论界或实践中，当属热点和难点。 古希腊先贤亚里士多德在其名著《政治学》中明确提出：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”从这个至今仍被西方思想家奉为经典的法治定义中我们可以得到的启示是，要按制度化、法制化的要求去组织、规范和管理社会事务，就必须重视规范类公文的制定和利用，使其保持合法与合理的良好状态。但是在实践和研究中，规范类公文却是一类我们曾长期疏忽的公文，除了法学类著述对其中的法律法规类文件有所涉及外，在各种教材著述中难觅其踪迹。当前，随着依法治国方略的实施，公文学研究领域以及广大的实际部门，对于规范类公文的关注程度与依法治国的时代要求相比属于明显不够，相关理论研究尚不多见；对于规范类公文的现状也没有引起特别的重视，关于规范类公文的若干问题尚处于模糊不清状态。 其二， 在全民法律意识不断提高、依法行政的要求愈加严格的环境下，制发行政规范性文件成为行政机关执行法律法规、贯彻国家政策和履行管理职能的重要载体和方式，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，理当受到各社会组织和公众的关注。 随着社会主义市场经济体制的建立，依法治国方略的实施，我国各级政府管理活动逐步从单一的行政手段为主，向经济、法律和行政手段并用转变，向市场监管、公共服务转变。相对来说，为处理一时一事而制发的普通公文在逐步减少，而具有约束和规范人们行为性质的规范类公文正日益发挥着重要作用。正如专业人士指出，“分析我国目前行政管理的现实，我们不得不正视这样一个基本的事实，在国家行政管理活动中，规章以下的行政规范性文件占据十分重要的地位。由于我国行政管理的法制化建设还处于初建阶段，要使国家行政管理完全走上法制化的轨道尚需时日。在相当长的一段时期内，在国家行政管理活动中，规章以下的行政规范性文件将继续发挥重要的作用”。[12] 其三，当前，纠正过去将规范类公文混淆于普通公文的行为，切实提高行文水平，是各级行政机关解决工作矛盾，推进依法行政进程所必须抓紧做好的工作。从研究特点入手，对于进一步规范和统一规范类公文尤其是行政规范性文件的制定施行具有积极意义。 国务院在这方面首先作出表率，在出台《国家行政机关公文处理办法》（ 在国家尚未出台统一规定以前，近年，各地方都做了很多很好的尝试，据统计目前31个省自治区、直辖市人民政府在制定公文处理实施办法的同时，都专门出台了关于规范性文件制定或者管理的办法。如 《安徽省行政机关公文处理实施细则》（ 《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（ 《全国税务机关公文处理实施办法》（ 《税收规范性文件制定管理办法（试行）》(自 《上海市人民政府公文办理制度》 ( 《上海市行政规范性文件制定和备案规定》（自 《四川省国家行政机关公文处理实施细则》（自 《四川省行政规范性文件制定和备案规定》（ （摘自《公文处理案例精选》第八章 行政规范性文件与依法行文） 【案例9-7】复印文件没盖章 归档价值怎体现 年初，某医院办公室开始对上一年的归档文件进行整理。负责收集整理工作的档案人员发现不少科室拿复印件归档，且没有盖章。经过询问，科室同志说当时收文就是复印件。[15] 【问题讨论】 1.复印件具有归档价值吗？ 2.机关单位在什么样情况下可用复印件发文？ 【评析】 本案例涉及公文复印件的使用、生效和归档问题。 按照国家有关文件归档范围和整理的规定，结合对于公文稿本的认识及文件档案工作的实际要求，有以下几点需要注意： 其一，复印件是否具有归档价值不能一概而论。如果一份文件内容属于本单位归档范围,在其没有另外稿本的情况下复印件也可以归档。其实当前由于复印机、计算机、传真机以及网络传递大量运用于文件档案工作，复印件归档的情况并不少见。如有归档价值的传真文件一般就要求先复印、再处理，今后当然也就会以复印件归档。 其二，应按规定选择归档文件的稿本。按照DA/T22—2000《归档文件整理规则》以及国家档案局《机关文件归档和不归档的范围》的有关规定，如果是本单位发文,最好用定稿与存本归档;如果是收文,最好是用正本即本机关收到的主送件归档;实践证明，没有注办任何原始处理痕迹的复印文件，在归档后总难以让档案利用者对其原始凭证性完全认同。复印件一般不具有单独的法律效力，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第78条规定，“证据材料为复制件，提供人拒不提供原件或原件线索，没有其他材料可以印证，对方当事人又不予承认的，在诉讼中不得作为认定事实的根据”。 其三，将复印件作为正式发文和归档应该经过认证或加注处理标记。如前所述，公文复印件属于副本，其在发挥凭证作用时价值不如正本,很多时候也不属于归档范围。但实际工作中,一些机关常常直接使用复印件，如将上级机关主送本机关的批文复印后下发给自己的所属下级单位，作为一般的传递信息、沟通情况、备查备案使用；又如经过注明翻印机关认证，将上级机关的文件直接翻印给所属下级单位执行……这些操作在实际机关一直行之有效，而且随着现代办公技术和手段的广泛运用，这些可以简化程序、提高效率的行文方式出现了越来越被广泛认同的趋势。正因为如此，更有必要强调：如果要将复印件作为正式公文使用，还是应该按照《办法》规定由复印机关加盖证明章或由承办部门注明使用说明；如果归档时只有复印件,最好由本机关承办部门在文件上做出注办说明,即说明复印件的来历和处理情况。因为如果各地各单位都毫无顾忌地将复印件直接归档，无疑会给日后的档案利用带来后患。 （摘自《公文处理案例精选》第九章 公文整理与归档） 【案例10-3】倍受肯定好报告 工夫下足质量高 国外企业倍受肯定的报告通常具备下列五项共通点[16]： 1．撰写时以读者的立场、情绪反映为出发点。 2．内容简洁，并提出具体范例；避免冗长，把握5W1H的原则，将重点逐条列出，而详细说明资料则作为附件处理。 3．优缺点并述，对缺点毫不隐瞒。 4，内容要正确地掌握和反映市场及消费者动向以及世界性的趋势。 5．字里行间流露出撰写这份报告的目的并非为谋一己私利，而是对公司及工作的一片赤诚。 【问题讨论】 什么是公文写作的“5W1H”原则？ 【评析】 国外企业认为，一份恰到好处、必要而且又完整的报告，对于经营者或管理者而言，是一种能与100位营业员相匹敌的重要战斗力。反之，也可能因此而毁灭一个庞大的企业，由此可知报告的重要性。在美英日等国，无论是新闻报道，还是撰写报告以及其他公文，都强调根据“5W1H”原则来归纳。那就是 When——何时； Where——何地； Who——何人； What——何事； Why——何因； How——如何、结果。 “5W1H”原则为撰写文章的基本原则，而撰写报告时还要考虑所需花费的成本，也就是再加上一项How much（多少钱），而成为“5W2H”原则。 “5W1H”原则在西方国家起源于战场上用来传达命令的心得，后来被广泛应用成为新闻报道、甚至商务文书等各式文章撰写的依据，以期能将最必要的信息以简洁又提纲挈领的方式轻松地传递给读者。 （摘自《公文处理案例精选》第十章 海外公文工作做法与经验） |
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