 行政公文，全称国家行政机关公文，是由中央政府所规定的公文。2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》规定：“行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”我国社会组织都要进行行政管理，都需要写作和处理行政公文。 第三章 行政公文基础 必须首先简要描述公文的成长史，提炼概念，分析其特点、作用和种类。 第一节 公文概述 一、中国公文的发展 公文是人类社会发展到了比较高级阶段的文化产物，还将以不同的形式，作为必不可少的重要工具，伴随人类社会的发展而持续下去。 人类社会某一族群发展到统一文字的阶段，必然首先产生公文这一管理及传播工具。作为中华民族文明现象之一，我国公文具有世界上独一无二而又不曾间断的悠久历史。据传说，5000年前黄帝时期的史官苍颉就已经创造性地改革统一了文字，“苍颉造字，天雨粟，神鬼泣”。原始时期的公文文物有待进一步的考古发现，据报道近年已经发现了8000年前的文字。 我国奴隶社会夏商周时期，公文基本成形，有了分类，出现代表作。目前，世界公认我国古文字最早的文物是19世纪末在河南省安阳小屯村发现的3500年前的殷墟甲骨文。甲骨文是统治者主要用来进行占卜和记录的公文形式。春秋时期由孔子编辑的《尚书》，汇编了黄帝之后尧舜禹到夏商周的高级行政公文。百家争鸣中的一些文章，属于公文。 在2000年封建社会的漫长历史上，公文统一规范，在形式上不断发展变化。秦汉建立大一统中央集权专制社会，我国公文开始走向统一规范。公文代表作有李斯的《谏逐客书》、汉高祖的《求贤诏》和诸葛亮的《出师表》等。公文最早称为“书契”、“简牍”、“文书”和“文案”等。公文一词出现在东汉。《后汉书·卷五十七·刘陶传》记载，东汉灵帝中平元年（公元184年），侍御史刘陶上表朝廷，提议招安张角，以防黄巾起义：“但更相告语，莫肯公文。”意为各州官员为保官职，只是互相转告，不肯写公文报告张角势力的日益强大。三国时公文已成通称。 魏晋时期，公文写作理论有了突破。刘勰在其理论巨著《文心雕龙》中论述的大部分文种都是公文。 唐宋时期，推崇文治，公文种类发展，出现许多公文名作。“唐宋八大家”散文中，不少名作是公文。 明清时期，公文走向封建社会的高峰阶段，种类繁多，专著相继推出。公文还被称为“公牍”和“文件”。 辛亥革命后，公文发生了革命性的变革，从内容到形式都面目一新。中国共产党十分重视公文变革，明确主张使用白话文，研究公文的写作。新中国建立后，不断进行公文的规范化、科学化建设。1981年，国务院办公厅发布了《国家行政机关公文处理暂行办法》（以下简称《办法》）。1987年，国务院办公厅正式发布了《国家行政机关公文处理办法》，又于1993年修订发布。2000年8月24日，国务院发布了《国家行政机关公文处理办法》。至此，我国公文走上了科学发展的坦途，对于社会主义现代化建设必将起到重大促进作用。 二、公文的概念和特点 公文属于科学文章中的应用文体。应用文是非常庞大的文章类群。私人信件、留条一类的短文，都属于应用文。而公文则是应用文中特殊规范的一种。从把握公文这一事物本质、并从确定公文在应用文的坐标以及辨别公文自身种类等角度出发，对公文进行准确的定义是必要的。 公文，全称公务文书，是以法成立的社会组织用来办理公务、有一定格式的秘书文。公文办理公务，就是以文字的形式实施管理。公务，应该包括内务即内部管理和外务即处理其它社会组织的关系。公务还分为政务和事务：政务是社会组织领导所主管的人员安排和组织发展的大事；事务是社会组织全体成员从事的业务性、日常性的工作。 从公文的概念中可以提取出公文的特点来。作为客观事物的公文的特点和作为客观事物运动的公文写作的特点是密切相联的： 1．公文内容的公务性。公文的“公”，指的是社会组织。个人 的感受认识，只能用文学作品或者一般科学文章来表达。不管是起草者个人，还是领导个人，都不能用公文来表情达意。领导者个人只有在职务的前提下，并且只能是社会组织的最高领导才能代表社会组织发出公文。公文的内容必须是反映和传达社会组织的公务信息。党纪国法都规定了公文内容的范围和性质。 2．公文格式的规范性。格式是文章都有的，但是一般文章特 别是文学作品的格式只是简单的外在的文面格式，按照习惯形成。而公文的格式大不相同。公文的格式，有惯用的格式和法定的格式两种。惯用的格式，是约定俗成的，没有严格的限制。如普通公文中计划和总结的格式。法定的格式则是权威机关规定的，必须严格按照格式写作。法定公文中的行政公文和党务公文，更由最高权力机关及有关部门通过法规性公文规定了严格的格式。还要进一步说明的是，公文格式同时又是程式，呈现出公文写作和办理的程序性。 公文格式的规范性，是公文本质特性的发展，是公文写作和办理的需要。公务具有公众性和同一性，对社会组织成员产生一致的认可、制约和指挥，否则社会组织就不可能运作。相应的，反映和办理公务的公文，也就形成了格式和程式，显著提高了公文写作和办理的效率。完全可以预见，随着时代的发展和社会组织的进步，公文的规范及格式会更加科学、严谨，以致于公文写作和办理会有高度先进的电脑软件来实现电子化和自动化。 3．作者和读者的指定性。文学作品的作者是个人。一般科学 文章的作者是个人或者是个人之间的自由结合。读者一般是没有限制或者是不可计量的。但是，公文的作者只能是法定的社会组织及其法人代表（或者称为第一领导人）限于有权利进行公文写作的社会组织，必须依照法律在有关政府部门登记注册。这一社会组织及其第一领导人，就成为公文的法定作者。至于动笔起草公文初稿的人，如秘书，应称为起草人，不是法律意义上的作者。公文的读者是特定的，在公文格式上有专门规定，如“主送机关”、“抄送机关”和“传达（阅读）范围”等。有一点要注意，有的告知性公文如通告，指定了读者应包括发出公文的社会组织之外的社会群众。 4．法定权力的制约性。这一点，公文在文章中是独一无二的。 公文只能由法定的作者发出。法定的作者即社会组织的机关及其部门都规定了隶属关系和职权范围，其公文是这种隶属关系和职权范围的反映。写作公文和办理公文都有一定的规定性。也就是说，对于作者和读者，公文具有法规给予社会组织职权所相应产生的制约性。制约性在不同的公文中有不同的情况。行政公文的命令，对于公文的接受者具有强制性。如果接受者不按命令办理，就会受到法律的制裁。发出命令的政府机关有权依照法律规定，动用军队或者警察等国家机器进行处罚。行政公文的决定，具有国家指挥性和约束力。行政公文的通知，具有规定性、指挥性和指导性。经济公文合同，依照《中华人民共和国合同法》对于缔约各方具有确定的制约性，如奖惩、期限等。普通公文的讲话稿，对听众具有领导者所拥有的指导性和指挥性。法规性公文如法律、规章，制约性更是不言而喻的。公文正因为有制约性，才能产生现实的管理作用。
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