必须进一步强化公文规范观念

自从上世纪80年代后期《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）、《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）相继提出公文处理工作制度化、规范化要求以来，公文规范化越来越受到各方面重视。而在当前新形势下，更应该强化公文规范的观念。

首先，这是《条例》、《办法》为顺应形势要求提出来的机关公文处理的目标。1989年4月25日中共中央办公厅发布的《中国共产党机关文件处理条例条例（试行）》率先提出了党的机关公文处理工作规范化、制度化、科学化的要求，1996年5月3日修订发布的《条例》更为明确地提出了“实现党的机关公文处理工作的科学化、制度化、规范化”的目标。1987年国务院办公厅发布施行的《办法》也提出了国家行政机关公文处理工作“规范化、制度化”的要求；1993年11月21日国务院办公厅修订发布、1994年1月1日施行的《办法》及2000年8月24日国务院发布、2001年1月1日施行的《办法》都先后明确规定了国家行政机关公文处理工作“规范化、制度化、科学化”的目标。“三化”的提出和完善，标志着我国党政机关公文处理工作规范观念和体系的基本确立。制度化是规范体系的逻辑起点，这是要强调必须建章立制，遵章守制。规范化是规范体系的运行机制，只有规范才能出质量，出效能，出公平。科学化是规范体系的终极目标，只有真正实现科学化，才能够确保公文处理工作始终高效优质地运行。

第二，这是转变行政职能，提高行政效能的需要。2002年党的十六大提出了深化行政管理体制改革的目标——“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”2008年2月十七届二中全会发布的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》中，规定了“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的指导思想和“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变”的总体目标。为推进机关效能建设，提高行政行政效率和行政服务质量，必须努力实现管理“规范化、制度化、科学化”（以下称“三化”）。而要实现机关管理的“三化”，作为机关综合管理部门、处于机关中枢地位的办公室的工作，首先必须实现“三化”。而要实现办公室工作“三化”，作为“三办”（办文、办事、办会）的中介和枢纽的公文处理工作，又必须首先实现“三化”。否则，提高效能的目标是达不到的。

第三，这是公文处理工作现代化的必然要求。要实现管理现代化，最高层面是观念现代化，而基础是工具现代化。推行电子政务，把计算机技术用于公文处理工作，势必对办文规范提出更高要求。而计算机技术用于公文处理工作，也极大地促进了办文规范和高效。任何环节不规范，都会影响到网络运行处理公文的顺畅和效率。

但是，长期以来，机关单位的办文工作却多少存在不规范的情况。

一是公文处理不规范。有的基层机关单位没有由办公室集中统一管理公文，缺乏本单位公文处理工作的管理规范，存在公文“乱流”现象。有的公文制发程序不规范，职能部门起草的公文稿不经办公室审核，径直送领导审批，然后才交办公室制发，办文程序“倒流”；有的行政机关的规范性文件没有经合法性审核，以致出现行文主体、依据、程序、内容的违法现象。有的行文关系、行文方式不当，比如把平行或者不相隶属机关当成上下级关系行请示性公文、随意越级行文、多头请示等等。有的会议文件管理不严格，机密性极强的、供领导办公会议讨论的会议文件会后清退不及时，导致失密；有的与会者会后没有及时将不另行文的会议文件送交办公室，致使有关部门、有关人员不能及时获知文件内容，影响到有关工作的及时运行和落实，误时误事。实行无纸化办公运用网络制发、传送公文后，却因为少数领导不习惯或者不会在计算机网络上操作，而影响到网上公文运行的规范和效率。

二是公文文种不规范。文种误用现象随处可见，如把请示误用为报告，在报告中夹带请示事项；相当多应该使用通告的误用为公告；“意见”早已确定为独立的常用公文，却还大量使用“报送……意见的报告”、“印发……意见的通知”之类。尤其突出的是向平行或者不相隶属机关请求批准本应使用函，却大都误用为请示，这更是严重错位的行文了。

三是公文格式不规范。不少机关单位的公文，或多或少都存在这种问题。即使是国家行政机关，有的也没有执行《国家行政机关公文格式国家标准》。

四是公文写作不规范。尽管不同发文机关单位、不同事项、不同对象，公文写作会千差万别，但公文写作毕竟是更加注重应用性的一种文体，毕竟具有一定的规范体式，其写作体例、惯用语句、结构形式，总有大体之规。如果不合其规，难免失体之虞。而在公文撰写中，也可见失体、失范之例，比如有的机关公文不乏假、大、空、套话，不少机关单位主题词标引存在混乱现象等等。

之所以出现上述问题，主要因为以下原因。

——少数机关单位工作人员公文意识、公文规范意识不强。总认为办文是办公室的事，没有认识到公文是实施领导和管理、依法行政的重要工具和手段，办文能力是每一个工作人员必备的基本能力。尤其是个别领导对公文处理工作不够重视，对有关办文规范不够熟悉，以致出项“瞎指挥”的情况。

——公文管理制度政出多门，缺乏统一的管理规范。这种缺乏普适性的公文制度，给有些机关单位例如合署办公的乡镇党委政府办公室、两块牌子一套人马的党校、行政学院的办文工作及其规范，增加了很大的难度。而企事业单位的办文，长期以来没有统一的管理制度，只好参照党委政府的办文规范运行，又常常不尽符合工作实际。即便有了《国家行政机关公文格式国家标准》，但因为各方面国标意识不强，也没有认真执行。而有些公文处理的规定如紧急程度的时限规定等，又明显地不适应形势发展的需要，这也给机关单位的办文造成了不便。

——公文处理工作的法律地位不够。作为依法治国核心和重点的依法行政，当然要求依法行文。但目前规范行政机关办文工作却只有规范性文件，没有相应的法规对公文处理工作作出系统、全面的法律规定。对公文处理违规、失范行为的处置，也因为无法可依而惩处不力，以致对办文工作的相应规定执行不力，办文规范强制执行不够。

——办文观念严重滞后。深入学习实践科学发展观，必须着力转变不适应、不符合科学发展观要求的思想观念，进一步解放思想。但长期以来，在公文研究领域和办文工作实际中，对办文观念却重视和研究不够，乃至办文观念落后于形势发展。有的机关单位的公文，从社会层面看，与促进科学发展、构建和谐社会、切实保障民生的执政理念不适应；从行政层面看，与建设法制政府、民主制府、阳光政府、服务政府、廉洁政府的行政管理理念不适应；从办文层面看，传统的官本位、权本位与现代社会的民本思想（以人为本）不适应，传统的文牍主义办文思路与现代信息观念不适应。这一切，从更深的层面影响到公文的规范。例如少数机关规范性文件的违法行文、向平行或者不相隶属机关请求批准将函误用为请示等等问题，都反映出这些观念问题。

可见，真正要实现公文处理工作“三化”，还有许多工作要做，还需要从多方面努力。党的十七大报告指出，要“加强调查研究，改进学风和文风，精简会议和文件”。这对机关办文工作提出了高要求。我们必须进一步强化公文规范观念，采取有效措施，促进办文水平和质量、效率的提高。