浅析基层烟站易发多发问题及对策研究

浅析基层烟站易发多发问题及对策研究
  ——基层烟站易发多发问题的调研报告

烟叶生产是行业稳健发展的基石，关乎发展全局。基层烟站是行业落实烟叶生产工作的“前沿阵地”,也是行业的形象窗口，加强基层烟站党风廉政建设，打牢基层防线，对于夯实行业发展根基起到重要作用。为保障烟叶生产平稳规范，全面精准掌握生产经营中易发多发问题，制定出针对性强、可行性高的防控措施，有效保障烟农权益，保护烟叶从业人员，保证烟叶生产经营规范有序开展。近期，XXX市局（公司）通过走访农户、探查基层、召开座谈会等多种形式，开展了一系列调研活动，初步摸清了易出问题环节、认真分析了问题根源，并提出了具体对策。
一、烟叶生产经营中的易发问题
多年来，烟草行业对基层烟站的建设高度重视，通过加强教育学习，制度建设、管理监督等措施，基层烟站整体发展较为规范，为扶持烟农地区、惠农富农及企业稳健发展做出了积极贡献。但毋庸回避的事实是：近年来，一些不规范生产经营的行为在某些基层烟站有所抬头，违法违纪违规案件易发多发，“窝案”和“串案”时有发生，个别人员利用职权之便，弄虚作假、套取惠农补贴和物资，坑害烟农利益，吃、拿、卡、要，严重影响了烟农种烟的积极性，也损害了行业的利益和形象。通过调研发现，较为集中的问题如下：
（一）生产环节中易出现的问题
1.虚报面积，冒领补贴和物资。主要的手段是：一是故意重叠丈量县与县、村与村、乡与乡交界处的面积，增加合同面积，达到冒领补贴、物资的目的。二是以少报多，少种多签，有意截留套取补贴和物资。三是采取虚假合同，只签不种，造成合同流失，出卖合同，从中套取补贴和物资。
2.虚报瞒报，套取专项补贴资金。一是烟叶优化结构易发生以少报多、冒领套取补贴款问题（此项补贴已取消）；二是支付合作社机耕补贴以少报多或达不到约定的机耕技术标准而按合格验收，从而套取机耕补贴款；三是支付合作社的育苗补贴，采取以少报多的方式进行套取。
3.以次充好，降低物资验收标准。在烟用物资购进环节，以高质量样品中标、低质量物资供货，内外勾结，不按样品质量接收，以次充好，从中谋利。
4.暗箱操作，利用基础设施建设谋私利。一是项目选址不透明。人为因素占主导，未遵循合理布局、公开公平公正原则进行选址，存在吃喝、送礼等现象，易产生不廉洁问题。二是项目招标管理不到位。项目招标不规范，透明度差，一般采取先低价中标、再签补充合同的形式来增加预算；甚至还有套取项目再转包谋利的现象。三是项目建设管理不到位。工程项目随意延期，对延期没有硬性约束；对项目建设质量把关不严，存在不敢管、不想管、不真管的问题。四是项目变更不规范。以项目变更为由增加资金投入，项目变更随意性大，程序不规范、手续不完备。五是烟用物资验收把关不严。易发生接收农机物资的质量与招标样品质量不符的问题。
（二）收购环节中易出现的问题
1．包装物料以次充好，烟叶预检流于形式。一是物料供应商不按合同执行，以次充好；接收人员收受好处，不按照样品标准接收，从中谋取私利。二是在入户预检过程中，技术人员与烟农内外勾结，掺杂使假从中谋利，或者搞假预检，套取专业分级补贴资金。
2.收购过程暗藏私利，损害企业和烟农利益。主要形式有：一是收购中克扣烟农烟叶重量或以“折秤付现”的方式升溢烟叶数量，压级压价，私开**，套取资金；二是与烟农内外勾结，收“人情烟”“关系烟”抬级抬价，收取烟农好处费，损害企业利益；三是采取利用空白合同虚开入库单、虚开**等手段，套取库存升溢烟叶款私分或据为己有，形成贪污犯罪事实；四是与烟贩内外勾结，以次充好，收购低次烟叶和混级烟叶，入库后再打散分拣，重新定级或混级，改变原入库数据，从中牟取利益；五是故意将把烟变换成散烟名称，骗取散烟收购补贴款。
二、易发问题的原因分析
产生上述问题的原因，有基层烟站工作人员不注重学习提高、宗旨观念淡化等主观因素，但是更有体制设计存在缺陷，制度建设有漏洞，管理监督措施不到位、教育引导不及时等客观因素，通过对易发生问题的分析，原因主要有以下几方面：
（一）思想认识错位，法治意识淡薄。一是基层烟叶从业人员地处偏远，个别人员平时由于工作忙，疏于对思想认识的学习，又长期直接接触资金和物资，再加上受社会不正之风的影响，人生观、价值观发生扭曲，致使拜金主义、享乐主义、极端个人主义滋生横行，一切向钱看，在补贴资金和物资发放中总是想方设法乘机谋求私利。二是个别人员平时不注重学法用法，法制观念淡薄，逃避处罚的侥幸心理严重，更存在有“知法犯法”甚至是逆反心理，还有少数员工对自己所在的岗位和企业的管理制度有对抗心理，对日常的监管、考核、考评以及职务升迁等方面不满意，继而用报复的心理进行违纪违规。
（二）工作条件较差，心理落差较大。一些地域较为偏远，生产难度较大的产区，员工的工作量日益增涨，心理压力不断增大，而高强度的劳动付出与所得工资待遇相比稍显堪微，再加上工作条件较差，晋升渠道狭窄，使一线员工心理失衡，产生出“堤内损失堤外补”的违纪违规心理。
（三）教育管理欠缺，问责流于形式。一是有些单位没有积极做到经济建设和党风廉政建设同部署、同安排，单纯重视绩效考核和经济指标，对于本单位的廉政警示教育和普法教育不重视，认为可有可无，或者走走形式，再加上基础烟站地远人散，学习教育更是鞭长莫及，以致容易形成教育“真空”和信息“孤岛”，从而使少数思想认识不高，党纪法规意识不强的人，没有及时予以提醒纠正，这些人的思想不断滑坡，导致价值观扭曲，权力观错位，宗旨观丢失。二是有些单位在实际监管中执法不严，惩处不力。对于检查或举报线索核实中，纪检监察人员乐于当“老好人”，讲关系网、人情网、千方百计为违法违纪人员开脱说情，对违法违纪者实行大事化小、小事化了、下不为例，使惩处手段失去惩治和震慑作用，助长了一些歪风邪气的滋生蔓延。
（四）权利过于集中，缺乏有效监管。一是权力过度集中。
在烟站实际生产经营中，烟站站长集决策权、执行权、监督权于一身。由于权力过度集中，自由裁量空间大，难以实施有效监督。二是权力运行没有充分体现民主公开的原则。一些烟站对民主集中制贯彻执行不好，集体领导和个人分工负责的要求没有落到实处，权力得不到有效的分解和制衡，致使少数站长用人一言堂、花钱一支笔、办事一人定。三是监督主体难以发挥作用。上级单位疏于监督、松于监督；烟站人员不敢监督、不愿监督；广大烟农虽是服务对象，但也是“弱势群体”，更无力监督、无法监督。四是监督制度不完善，执行力不强。一些监督制度过于原则笼统，科学性、配套性、针对性和可操作性不强，没有发挥监督效力。还有一些制度执行力不强，落实不够，流于形式。
（五）违规操作隐蔽，监管难度较大。部分基层烟站没有实行轮岗交流制度，烟站人员由于长期处于同一烟叶站工作，对本辖区的工作环境、人脉及社会关系掌握较为熟悉，为达成违纪、违规问题创造必要条件，为不规范行为提供了滋生的土壤，导致了工作中暗箱操作行为的发生。长期以来，烟站生产经营中存在办事民主公开程度、工作透明度不够高的情况，从烟叶种植计划分解、合同约定面积、商品化育苗供苗、生产扶持政策兑现，到基础设施项目规划、实施及烟叶收购等各个关键环节，由于烟站人员和利益共同体天长日久的“磨合”，从而形成了应对监管的“免疫屏障”。
三、问题的对策和建议
基层烟站中的违法违纪违规现象日益凸显，它虽发生在极少数基层烟站人员身上，但危害极大。它不但给企业造成重大的经济损失和社会不良影响，而且使企业的形象受到破坏，严重影响党群关系、干群关系。因而，必须采取强有力的措施加以解决。
（一）抓好教育培训，筑牢思想防线。一要加强烟站人员的职业道德教育，提升道德修养，使他们自觉加强主观世界的改造，提高思想政治修养，并牢固树立正确的世界观、人生观和价值观。认真解决好在烟叶收购中怎样用权和如何为烟农服务的问题。二要教育和引导他们培养积极向上的精神情趣，形成健康文明的生活方式。自觉抵制金钱、物欲的诱惑，工作中恪尽职守、勤勉敬业、清清白白做事、堂堂正正做人，“干净、文明、健康”地生活。三要加强正面典型示范教育。通过举办报告会、演讲会等活动载体，大力宣扬优秀基层人员的事迹，将他们廉洁奉公、“为官一任，造福一方”的事迹宣传出去，使烟站人员学有方向，有目标，自觉提高廉洁自律意识。四要加强反面典型警示教育。通过开展违纪违法人员现身说法、参观监狱、不廉洁案例巡回展等活动，使广烟站人员从不廉洁分子中汲取教训，自觉筑牢思想道德和党纪国法防线，规范言行。五要加强政策法规教育。通过举办党纪法规和行业政策制度培训班，加强对烟站人员进行党政党纪条规培训教育，使他们树立政策法规意识，不断提高正确执行政策和依法办事的能力。
（二）实行人本管理，解决思想顾虑。目前，基层烟站大多距离城镇较远，分布较散，工作条件较差，个别人员还要长期驻站，很难做到工作和家庭兼顾，再加上工作强度和压力较大，心理上难免出现波动。我们应坚持以人为本的理念，既要用制度刚性约束，也注重管理的科学性和人性化。譬如，我们可以尽量把烟站建成温馨的“职工之家”，让烟站人员彼此之间能够更多地交流感情、沟通心理、关心生活，离家较远的职工找到归属感后，就会既来之则安之，苦中作乐，耐得寂寞。同时，还应当强化基层站点的思想政治工作，及时掌握职工们思想动态，定期或不定期进行思想政治内容的学习讨论，提高职工的思想政治水平，让职工为自己定好位，树立在平凡的岗位上建功立业的决心和信心。这样，烟站人员才会以更加充沛的精力、更加饱满的热情、更加昂扬向上的精神状态，踏实做好本职工作，不断推动烟叶生产经营各项工作上水平。
（三）注重制度建设，扎好防控篱笆。针对易发生问题，深入剖析原因，对症下药，釜底抽薪，努力形成周全缜密的制度防线。要围绕面积落实、合同管理、产前投入、设施建设、收购管理等各个关键环节，进一步健全权力运行机制和监督体系，最大限度减少机制障碍和制度漏洞。要从部门、岗位的职能、职责和流程等关键节点入手，构建全面覆盖公司层、部门层和岗位层的目标管理体系，全面梳理、修订和完善烟叶生产经营各项工作标准。要建立健全一整套与烟叶从业人员权力运行相适应的制衡制度，切实明确各岗位职责、权限与工作业务流程。在烟叶生产上，突出把好面积落实、合同签订关，杜绝虚假合同。在烟叶预检上，强化监督考核，建立针对性强、操作性强的奖惩办法，明确预检人员的责任和追责措施，明确在预检后掺假的烟农，要给予相应处罚，比如取消下年的种烟资格。在烟叶收购上，要严格执行合同规定，严格统一开磅收购时间，在收购系统中锁定烟筐皮重和收购时段，关闭收购暂存功能等。同时，全面推行技术员异地使用、异地收购政策，从根源上杜绝收人情烟、面子烟问题。切实推行办事公开和民主管理，公开收购等级标准，成立仲裁组、质量检查组，对烟叶收购进行全程监督，提高权力运行的透明度。针对监管面宽、难以到位的实际，运用信息化手段，推行电子监控、实时监控，建立日常化、制度化、常态化的监控机制，及时科学处置系统预警信息，有效降低“暗箱操作”隐患，切实杜绝“人情烟”、“关系烟”问题和人为作假行为。
（四）突出关键环节，完善流程监管。一是突出合同监管。
严格按合同组织生产，按合同约时定点组织收购，按合同发放物资补贴。要在落实合同面积的基础上，按照补贴标准，确定补贴对象和补贴数量，凭有效证件和合同领取补贴物资，防止冒领、代领等骗取补贴物资和资金的现象。要加强烟站物资、资金的管理，防止发生克扣、截留和挪用的风险。加强程序公开监督，公示合同约定的种烟面积和售烟数量；依据合同约定，对补贴的项目、资金、物资等进行兑付，兑付前后都要公示，接受烟农监督、举报。接到举报，一经核实，收回补贴物资和资金，并根据情况取消当年种烟资格，列入烟农不诚信记录。发现有骗取补贴物资、资金且数额巨大，触犯国家相关法律的，移交司法机关处理。建立合同监管和异常情况预警机制。实时监控合同执行情况，严查虚假合同、冒用合同、冒领补贴等。完善农户档案管理，规范档案的收集、整理、保管、利用等活动。研究推行以收购烟叶的数量来倒推烟叶种植面积和物资补贴（自然灾害造成的减产除外），倒逼烟叶合同监管责任落实。二是突出物资、补贴监管。首先，根据生产需求和前期库存科学拟定采购计划，公开采购程序，明确样品质量，做到阳光透明，严格按照样品质量接收物资。其次，要严把烟叶生产扶持物资和资金兑现。严格按照烟叶生产投入补贴管理政策规定，认真执行补贴程序、补贴标准、检查验收、补贴支付管理等有关要求，规范烟叶产前投入管理；凡直接给烟农的现金补贴，必须打入烟农合同对应的银行卡，杜绝弄虚作假、贪污私分等隐患；烟草公司委托合作社开展专业化烟叶生产服务项目的补贴资金，要确保委托服务内容真实、价格合理、有据可查，坚持张榜公示，接受社会监督，杜绝编造虚假服务事项套取专业化服务资金，避免通过合作社变相产生“小金库”。最后，要严把物资管理关，包含计划上报、收货管理、质量检验、物资供应、财务账目、破损过期物资处理、仓储管理等内容。要环环相扣，有相关的记录表单、签字记录，以备有据可查。要建立物资管理台账，防止物资出入库及发放管理过程中手续不规范，收、发、存、台账不完善，农户代签、代领、漏签等不规范现象。三是突出基础设施建设监管。进一步规范招标程序，公开招标流程，严格控制项目变更，严格把好质量验收关、合同签订关，确保各项工作落到实处。全面执行项目负责人制度，项目负责人全程参与项目的申请立项与过程监管，实行项目质量终身负责制，纳入岗位绩效工资体系，切实加强对监理方、烟站及项目负责人的工作考核。严格执行回避制度，项目建设管理人员、项目负责人与建设主体、工程承包商、设施设备供应商和相关服务单位有近亲属或其他利益关系的，必须回避。同时，农机的采购和验收，要进一步规范农机标准，避免质量与提报的不符；要在监管上下功夫，制定统一的管理规范，严把采购关、接收关，在支付最后一批资金前必须出具小结证明。四是突出烟叶收购监管。制定《烟叶入户预检管理办法》，规范预检工作流程：即成立预检组织、制定预检方案、招聘和培训预检员、入户制样、指导分级、编制预约交售计划、定量预检后发放售烟通知单、站前复检、信息反馈、考核到人、责任追究等环节，其中站前复检环节是入户预检工作流程的重要环节，要对到站烟叶进行复检，如实做好记录，每天汇总上报，为站（点）考核预检员提供依据。对照新烟样品收购，贯彻落实新烟样品的制作、审定和使用，用新烟样品制约等级评定的自由裁量权。坚持封闭定级，切断主评与烟农的联系，强化烟农监督，公示每户烟农的交售进度，建立举报信箱，并加强主检巡查频次。规范称重打包，及时打包成件，每日上报升溢，溢损率控制在1%以内，避免站点人为调整；其次加强现场监督，站长随机抽查，主检现场监督。注重发挥财务审计作用，加大对烟叶收购环节的财务审计力度，不定期盘点质量升溢、数量升溢，加大核查小等级的频次，防止出现压级压价、提级上调行为，切实维护国家利益和广大烟农利益。
（五）强化权力约束，严肃执纪问责。一是积极探索建立权力运行约束机制、廉政风险预防机制、反腐倡廉教育机制、源头治理监控机制、从严惩治警戒机制和工作推进保障机制等六大体系。要强化各级的监督作用，上级要坚持完善领导干部廉政谈话制度、述职述廉制度、大事报告制度、定期考核制度和各种专项资金审计等制度；要强化同级监督，严格执行议事规则，遵循工作程序，健全民主生活会制度，落实好集体领导和个人分工负责相结合制度；要落实好下级监督，采取广泛征求群众意见等方式，扩大群众的知情权、参与权和监督权，切实加强民主监督。二是要成立以主要负责人为组长的规范管理工作领导组织，以抓实‘起源’和‘流向’两头为方法，以做好合同公示为重点，以资金转账为主线，以电子结算为抓手，以信息平台监管为载体，以加强内管为手段，形成“统一领导、分级负责、职责明确、过程监督、突出重点”的工作格局和事前预防、事中监督和事后追踪的监管格局。对所查办的案件进行总结剖析，研究发案规律，加大预防力度，并注意运用典型案件，做到查处一起案件、教育一批干部、完善一批制度，促进惩治成果更好地向预防成果转化，不断健全完善各项规章制度和监督制约机制。三是对违反有关规定的，特别是对那些有令不行、有禁不止、顶风违纪、情节恶劣、影响极坏的典型案件，要严肃问责追责、绝不姑息，并公开曝光。严格实行“一案双查”，既查清当事人的违规违纪问题，又查清有关职能部门的主要领导责任，还要查清有关领导的重要领导责任，层层追究倒逼责任落实，充分发挥查办案件的治本作用，使纪律、规定真正成为“带电的高压线”。
当前，行业内党风廉政建设和反不廉洁工作任务依然任重道远，尤其是基层烟站人员的违纪违法违规现象还比较突出，深入推进反不廉洁斗争，持续保持高压态势，仍是行业持续稳健发展中的重中之重。用最坚决的态度减少不廉洁存量，用最果断的措施遏制不廉洁增量，凡腐必反、除恶务尽，是行业健康发展的需要，更是广大烟农的殷切期盼。