什么是重大事项决定权

    重大事项决定权是我国宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项法定职权。党的十八大强调，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。与人大的其他职权相比，重大事项决定权是行使极不充分的一项职权。导致这一状况的因素有很多，就其规范层面而言，“重大事项”这一概念本身的抽象和模糊是一重要原因。因此，落实重大事项决定权，关键在于正确解读“重大事项”。
    “重大事项决定权”一词并非法律用语，而是出自领导人的讲话。有研究指出，早在上世纪50年代，毛泽东、周恩来、董必武等就明确提出，各级人民代表大会应决定国家的重大问题。但是，他们都没有在人大及其常委会的职权方面使用过“决定权”一词。“重大事项决定权”作为专业术语的提出始于彭真的讲话。1980年4月18日，全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会，彭真在《关于地方人大常委会的工作》讲话中，第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为四个方面，一是制定、颁布地方性法规，二是讨论、决定本地区的重大事项，三是人事任免，四是监督本级政府和法院、检察院的工作，这四项职权即立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。尽管之后的1982年宪法没有作此归类，但由于“四权”的表述简明概括，因而被普遍接受，成为表述人大职权的通行说法。多年来，我国各级人大及其常委会也都把重大事项决定权作为人大的一项基本职权。
    我国宪法第62条对全国人大的职权范围进行了列举，一般认为决定权的范围包括：审查和批准国民经济和社会发展计划，审查和批准国家的预算，批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立，决定战争与和平的问题等。宪法第67条规定了全国人大常委会的职权，其中决定权和立法、任免、监督等其他职权同样合并在一起列举。对于地方人大及其常委会的决定权，宪法在第104条作了规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第8条和第44条分别列举了县级以上的地方各级人大和人大常委会的职权，其中关于重大事项决定权的表述完全一致，均为：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”虽然地方组织法将宪法关于重大事项的规定细化为政治、经济、教育等九个方面，但仍然比较原则，实践中难以把握和操作。比如经济工作中的“重大事项”，重点工程与项目、重要的政府性投资等，资金、规模达到什么程度才算“重大”，才需要地方人大常委会作出“决定”？针对理论上的种种困惑和实践中的难以操作，地方各级人大也在不断地探索，并通过制定规范性文件对行使重大事项决定权予以规范。
    目前我国已有28个省级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规，其中对重大事项的界定一般采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的办法。所谓原则规定，一般包括两种方式，一种是根据地方组织法，从政治、经济、教育等九个方面对重大事项进行概括规定。如山东规定：省人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项适用本规定。浙江、四川、上海等省市也采用此做法。一种是以定义方式进行界定。如天津规定：重大事项是指本市政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作，以及人民群众普遍关心的，带有根本性、全局性、长远性的，须经市人大常委会讨论、决定或应当向市人大常委会报告的事项。河北、河南、广西等省市自治区采用此做法。所谓具体列举，是指将宪法和法律有明确规定的事项及属于人大及其常委会职权范围内的重大事项一一进行列举，这也是各省人大及其常委会普遍采用的方式。所谓兜底条款，主要是为了防止法律的不周延以及社会情势的变迁而采用的一项立法技术，如各省市在重大事项列举之后一般规定一项：法律、法规规定或本级人大常委会认为需要讨论、决定的其他事项，从而为国家权力机关行使职权留有余地和空间。
    从字面涵义看，重大事项决定权之“重大”，因其本身是一个程度性和相对性概念，在不同的层级，不同的区域，不同的时间，重大的涵义并不一样，因而带来一种不确定性，这也是我国地方人大及其常委会在重大事项决定权立法和行使时遇到的重点和难点。由于重大事项是关系到本行政区域内的全局性、长远性、根本性的问题，如果规定太过原则，不利于这一职权的行使和落实，因而对其应尽可能地细化和量化。重大事项决定权之“事项”，是指事情的项目。依此标准，一个地方建不建机场，当属于事项，例如，1992年七届全国人大五次会议通过的关于兴建长江三峡工程的决议，2013年十二届全国人大一次会议通过的关于国务院机构改革和职能转变方案的决定，这些当归为人大行使重大事项决定权。而国民经济和社会发展计划、财政预算等属于常规类，由于具有普遍约束力，不宜归为事项。
    一般认为，重大事项决定权有三个特点：一是创制性。这是因为行使决定权的主体是国家权力机关，它不向任何其他国家机关负责，只对人民负责，直接享有创制权。二是全局性。这是因为决定的内容，是关系国家或地方全局的重大事项。三是权威性。这是因为作出的决定，代表了国家或地方人民的意志，具有最高的或相对最高的法律效力。除此之外，重大事项决定权还应有一个特点，即事务性。这是因为作出的决定是事务类决定而非政策性决定，是针对具体事项而不是具有普遍性。
    在人大各项职权中，重大事项决定权与立法权、监督权、人事任免权等三项权力并立平行，成为人大的独立法定职权，足以说明其重要性。从理论上讲，代表民意决定重大事情，是最具权威的决策形式。各级人大及其常委会行使重大事项决定权，是履行宪法和法律赋予的职责，如果不能充分行使该项职权，则是一种失职行为。因而，针对重大事项决定权在实践中的长期虚置现象，各级人大应高度重视。鉴于我国各地情况千差万别，国家层面统一重大事项的内涵不具可行性，各地应在已有的重大事项决定权法律法规基础上，探索地方重大事项的科学界定，如重点建设项目可以规定达到多大规模和投资额度为重大事项，这样在法律规范上尽可能地加以明确，以便推进地方人大及其常委会重大事项决定权的有效行使，最终将人民赋予的权力真正落到实处。作者：钟丽娟