乡村振兴战略背景下民族地区农村基层党组织建设的困境和出路

乡村振兴战略背景下民族地区

农村基层党组织建设的困境和出路

张光红 肖永梅 杨小宁 周惠燕

2017年10月党的十九大首次提出乡村振兴战略。该战略指出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”并在2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确了我国乡村振兴战略的目标：到2020年，有关乡村振兴的政策体系和制度框架基本制定完成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农村农业现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。这意味着乡村建设在未来很长一段时间内将是全党工作的重中之重。2017年10月19日，习近平总书记在参加党的十九大贵州省代表团讨论时强调：“办好中国的事情，关键在党……党的根基在基层，一定要抓好基层党建，在农村始终坚持党的领导。”同年12月28日，总书记在中央农村工作会议上强调：提衣提领子，牵牛牵鼻子。办好农村的事，要靠好的带头人，靠一个好的基层党组织。

民族村落是我国农村建设的重要组成部分，其建设状况关系到乡村振兴战略目标是否顺利完成。民族地区农村基层党组织在落实党中央精神、执行上级党组织要求、团结动员乡村群众、推动农村社会经济发展等方面起着战斗堡垒的作用。同时，民族地区农村基层党组织是乡村建设各项事业的领导核心，是党联系村民、发动村民进行经济建设的重要力量，是当前带领民族地区农民全面建设小康社会的领导核心。农村基层党组织建设状况直接关系到党的各项农村社会事业推进状况，直接关系到广大农民的各项权利及利益维护与保障状况，亦是推动中国共产党现代化发展的基础性力量。为推进民族地区乡村建设，在乡村振兴战略背景下，文章以民族村落为研究对象，探究基层党组织建设的重要性、当前困境及出路。

一、加强民族地区农村基层党组织建设的必要性

（一）民族地区农村基层党组织建设是完成新任务、新目标的内在需求

民族地区农村基层党组织是党在民族村落全部工作的基础，是贯彻落实党和国家各项方针政策的领导者、组织者和实施者。从基层党组织发展历史可知，其结构形式和职能行使是根据党和国家的需求而进行改变。如新中国成立后，为加强党的执政基础和社会主义制度，集中力量发展城市和重工业，农村基层党组织建设主要经历了以生产队为载体的党支部行政化、全能化；改革开放后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，党在农村的基层组织得到进一步发展，农村基层党组织成为以行政村为载体的农村治理“领导者、决策者与支配者”。此外，人类社会的政治、经济发展有其特定的规律。但鉴于其内涵的复杂性，人类从来就不是在彻底认识其规律的基础上，有序地开展规划与组织，而是仅仅在特定时代和特定的范围内获得有限的认知后，被迫做出当时认为的最佳决策。由此，期间必然要忽略掉许多在后面的时代里不能忽略的因素。随着社会的发展，以往被忽略掉的某些因素在新的历史条件下已不能被忽略，人类不得不对以前的政策不断做出调整和创新，以应对人类社会的持续演化。因而，在我国进入社会主义新时代的背景下，加强民族地区农村基层党组织建设是实现乡村振兴战略目标的内在需求。

（二）民族地区农村基层党组织建设为乡村振兴提供组织保障

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。民族地区农村基层党组织是我国党组织体系在少数民族聚居区的基层末梢，是连接民族村落与各级政府、推动民族聚居区现代化建设的重要力量，是党在民族村落全部工作的基础，是推进乡村振兴战略的核心力量和重要抓手。党的十九大明确指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”据此可知，加强民族地区农村基层党组织的建设，提升其组织力、执行力，可保障乡村振兴战略在民族地区的实行，在此过程中具有极强组织力的基层党组织将立足生境使民族村落建设与国家政策形成耦合状态。

（三）民族地区农村基层组织建设有助于巩固党的执政地位

民族地区农村基层党组织是党的政策在乡村社会的宣传者和执行者，是直接领导村民进行社会建设和经济发展的重要组织者，也是在少数民族村落民情民意的直接接触者和感受者。因而，民族地区农村基层党组织在乡村的所作所为直接关系到党在农民群众中的形象，关系到党的执政地位的巩固。为此，民族地区农村基层党组织应以群众力建设为基本前提，加强基层党组织与少数民族的关系。在乡村振兴战略的全面实施过程中，民族地区基层党组织要发挥“领头羊”和“主心骨”的功能和作用，做好服务群众、凝聚群众、引导群众、组织群众和团结群众的工作。要时刻坚持党的根本宗旨不动摇，认真落实党在农村的各项惠民利民政策；自觉严格执行的党的群众纪律，贯彻党的群众路线不偏离，切实维护群众切身利益，把党的正确主张变成群众的自觉行动。此外，民族地区基层组织须严格整治村干部不廉洁、宗族恶势力、乡村恶霸等不正之风和违法违纪问题。加强民族地区农村基层党组织建设，有利于不断提高少数民族对党的认同感，对提升党的威信和巩固党的执政地位具有重要意义。

二、当前民族地区农村基层党组织建设面临的困境

乡村振兴战略背景下，贯彻落实党的民族政策和带领广大群众建设乡村、振兴乡村已成为新时代民族地区农村基层党组织光荣而又紧迫的历史使命。这种历史使命一方面赋予了民族地区基层党组在农村建设中的关键带头作用，另一方面也为其提出了在乡村建设中新的、更高的目标要求，但在当前经济社会飞速发展的情况下，民族地区基层党组织建设中暴露的问题日益增多。

（一）不够优化的组织建构制约着民族地区基层党组织的覆盖力和组织力

纵观中国共产党领导下的百年乡村史，农村建设总是在乡村凋敝、农民贫困、乡村资源(人才、资金、土地等)过度输出而影响党和国家整体发展时开启，然而当乡村建设稍微有点成绩时，注意力便从乡村转移，进而加大对城市和工业的建设力度，乡村振兴战略正是在这一农村建设逻辑下提出。改革开放以来随着城乡二元结构的逐渐形成和扩大，农村人口密度和自然村数量在持续的下降，这使农村基层党组织的数量日益减少。而在民族地区，由于乡村的衰落，许多农村基层党组织呈现出框架体系和人员构成的不良化倾向，这严重制约其在民族村落的覆盖力和组织力。此外，不少民族村落出于经济效益和工作便利，对农村基层党组织进行了较大范围的合并调整。在中国，许多居住在农村的少数民族生活在山地地带，自然村落之间的相隔较远，村民居住比较分散，农村基层党组织的合并使其平均覆盖和辐射的区域变大，这给民族地区农村基层党组织开展工作带来很大不便，已影响其在民族村落作用的发挥。

（二）民族地区农村基层党组织构成人员的不合理性

在许多偏远落后的民族地区，农村党组织人员构成上，缺乏优秀人才和缺少优质群体为后备队伍。改革开放以来，市场经济及其附带的价值观延伸至民族地区的每一个角落，人们生活的基本目标从谋生转向谋利，当土地不能满足持有主体需求时，民族地区的村民从土地的束缚中解放出来。在市场经济的带动和刺激下，村中具有一定文化素质和技能、懂得经营而又头脑聪明的中青年农民、党员纷纷离开村落进入城镇。在资本主义、消费主义、利己主义的影响下，许多乡村中青年农民认为入党属于“政治上没盼头，经济上没甜头”；乡村孩子努力学习的目的是走出农村，在城市找一份收入较好的工作，争取由一个农村人转变为城里人，这些都是使民族地区农村党员队伍后继乏人的重要因数。这些因素导致部分村级党组织班子成员年龄偏大、文化程度偏低、工作能力不足等问题。相当多地方的村干部存在着“三难”现象，即难选、难干、难管，一些地方的村支部、领导班子不调整不行，调整又没有合适人选。

（三）对民族地区农村基层党组织的监督有待加强

近年来由于国家支农惠农政策的不断出台，加之党的十九大乡村振兴战略的提出，乡村建设呈现工业反哺农业、城市支持农村、东部帮扶西部的态势。在国家政策和社会各界的帮助下，各种资源进入乡村社会，许多民族地区的农村正处于从输血到造血、由外生动力向内生动力的过渡期。民族地区农村基层党组织是乡村资源的分配者和国家政策的直接执行者。在许多民族地区，村落是血亲和姻亲的结合体。每一个生于斯的村干部都会以自我为中心而形成一个差序格局的人际关系网，部分干部在处理乡村资源时不但自己中饱私囊，而且还为他人输送利益。此外，由于民族地区农村基层党组织监督的不完善，基层党组织干部在乡村建设中没有发挥应有的作用，一方面没有造福一方百姓，未给当地民族带来实际好处；另一方面，他们又以党的名义行使权力，严重影响党的形象。因而， 在社会主义进入新时代的背景下，加强民族地区农村基层党组织的监督关系到乡村振兴战略是否能如期实现。

（四）薄弱的经济基础和单薄的工资待遇制约着民族地区基层党组织的领导力和执行力

在计划经济时期，农村基层党组织处于人、财、物等资源的主导性支配地位，是乡村集体经济的实际掌握者与支配者，正是由于拥有雄厚的物质基础，农村基层党组织在乡村社会中具有“绝对权威性和非常有效的政治动员能力”，其功能也能够得到充分发挥和实现。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的确立，改革的中心由农村转向城市，城乡呈背离化发展趋势。城市像一个巨大的磁铁，将民族村落的人才、资金、资源等悉数吸走。这使许多民族地区的集体经济遭受巨大打击，村庄作为集体经济主体的意义日渐消失，在以经济效益为主导的市场经济中，失去经济主体地位的民族地区基层党组织权威和公信力下降，进而影响其在民族地区的领导力。此外，许多民族地区由于经济发展缓慢，地方政府没有充足的财政收入，因而难以给村干部发放丰厚的工资，这严重的影响了村干部工作的积极性，加之多数民族村落依然以传统生计方式为主，村干部难以从中获利，严重制约了民族地区农村基层组织的执行力。

（五）民族地区农村基层党组织未能与民族文化形成耦合状态

马克思曾经指出：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”。民族文化是社会主体在具体生境中依赖特定时期的认知体系以需求为导向而被创造和传承。习近平总书记曾指出：“优秀传统文化是一个国家、一个民族传承和发展的根本，如果丢掉了，就割断了精神命脉”。对于少数民族而言，民族文化是其不可分割的一部分，在民族村落中具有肥沃的生存土壤。然而，在不少民族地区，农村基层党组织在乡村建设中搞“一刀切”，未充分做到具体问题具体分析，并忽略从地方文化中汲取村落建设的丰富营养，也未能激活民族文化推进民族地区基层党组织在农村的建设。

三、探究新形势下民族地区农村基层党组织建设的对策

在中国特色社会主义建设已进入新时期的背景下，民族地区农村基层党组织建设要以解决问题为导向、实现目标为主旨，强化问题意识。基层党组织建设过程中，在准确把握民族村落社会特点和发展趋势的情况下，以乡村振兴为核心目标，定向发力，为民族地区的发展提供组织保障。

（一）完善组织构建体系，加强民族地区农村基层党组织建设

农村基层政权强大的常规性权力，来自于其与国家任务、乡村社会性质之间的契合性，只有适宜于特定乡村社会性质的农村基层政权才能有效地完成具体的政治目标和国家任务，才能在中国现代化进程中，保持农村社会的有序，从而减轻现代化可能带来的社会震荡。因而，民族地区基层党组织在建设过程中，对上需保证其性质和职能不变，对下则要根据民族地区的特殊性对其进组织结构进行完善，让党的基层组织能在民族村落生根发芽。民族地区农村基层党组织建设必须以政治效益和社会效益为重，少数民族生存环境和发展状况决定了必须建立全覆盖、多层次的农村基层党组织，在偏远和荒凉的乡村加强党存在力量和丰富党的存在形势，以此增强其在乡村建设中强大的战斗力、向心力和凝聚力。此外，在新形势下，民族地区乡村建设过程中要探究农村基层党组织新形势。逐渐变革“一村一支部”的基层党组织架构，打破地域界限和单一的垂直体系，为民族地区乡村振兴提供农村基层党组织保障。

（二）加强党员干部队伍建设，提升民族地区农村基层党组织的整体素质

2017年12月28日李克强总理在中央农村工作会议上指出：就贫困地区而言，2020年之前的乡村振兴，核心还是脱贫攻坚。因而，在民族地区农村基层党组织建设过程中，加强干部队伍建设，有助于乡村振兴战略的贯彻落实。党员干部的选拔应以能人为主，且在当地具有良好的声望；在配备上，本地干部和外来驻村干部各占一定比例，一方面可便于工作的顺利开展，另一方面外来干部带来信息、技术或资源的同时也可加强本地干部认知能力的提升。在党员队伍结构优化层面，一方面要加强党员队伍建设，坚持把政治标准放在首位，增强从农村优秀青年群体中培养积极分子、吸收党员的主动性和工作力度，提升党员队伍质量；另一方面要严格党员队伍管理，村党支部要根据农村的社会生产和生活实际增强农村党员教育管理的针对性和有效性，担负好直接教育党员、管理党员、监督党员的职责，并按照十九大报告中的新要求稳妥有序地开展不合格党员组织处置工作，引导广大农村党员发挥模范作用和带动作用。

（三）加强民族地区农村基层党组织的监督

完善民族地区农村基层党组织监督制度，一方面可增强党员干部积极性和纯净性，另一方面可健康而有序的促进乡村建设的正常进行，完成乡村振兴战略目标。民族地区农村基层党组织建设需在继承已有经验的基础上，根据新时代的要求进行开拓性的创新，大致可从三个方面入手。第一，完善村委会自身监督。民族地区村级党员实行“积分制”制度，对班子成员实行“驾照式”扣分管理，使用量化形式建设基层党组织。第二，在民族村落设立监督委员会，对乡村党员干部进行外部监督。第三，实行村民小组对农村基层党组织监督制度，监督权主要通过“积分制”管理得以实施，可进行每月一次党员民意评测，若连续三个月不合格可劝其**。这一监督制度，形成了村委会自身监督、监督委员会监督和村民小组监督的三方监督制度，从而推进全面从严治党，夯实了党在民族村落的根基。

（四）发展村落集体经济和提升基层干部待遇

大力发展民族村落集体经济，一方面可将村庄零散的土地和资金集中起来，形成责任明确、产权明晰、集体化和市场化相互补充的发展新格局，激发村民生产的积极性和责任感，从而形成规模效应，增加参与人的收入；另一方面乡村集体经济的壮大，有利于树立民族地区农村基层党组织的公共权威，巩固党在民族地区的领导地位。集体经济可采取“党组织+合作社+公司+农户”的发展模式，既有党的领导，又有农民的参与，同时还兼顾市场因素，并有公司提供技术支持和销售渠道。此外，经济发展较好的民族地区，可适当提高农村干部的工资待遇，确保干部在建设乡村的同时也能保持工作的热情。经济较为落后的地区，可通过发展集体经济在合法的范围内增加村干部的收入，使能人治村成为一种常态。努力培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”队伍。

（五）健全民族村落自治、德治、法治相结合的乡村治理体系

二十世纪八十年代随着人民公社的解体，国家行政组织逐渐从乡村撤出，农村社会处于权力真空状态，为了方便乡村管理，1988年国家公布《村民委员会组织法》，公布之日施行，随后不断的有行政村实行了村民自治，作为村民自治组织的村委会一直延续至今，并履行着乡村管理的职能。而在民族村落除了村委会外，还存在大量的地方性民族组织和民族习惯法，他们共同构成乡村自治的基础。所谓民族习惯法是指，由少数民族或民族地区的社会组织约定的一种民族性、区域性的人们的行为规范。关于民族习惯法，有不同的称谓。有的叫规约，有的叫款约，有的叫章程，有的叫古法，有的叫榔规，有的叫民法，有的叫规矩，有的叫料条（规条），有的叫阿瓦俚。民族习惯法中包含了一个民族的主要道德，并将其地方性法制化，成为大家遵守的公约。民族地区农村基层党组织是党设在乡村社会的末端组织，秉承法治原则在农村行使权力和履行义务，加之其主要构成人员是当地少数民族，因而它能将民族地区的习惯法、地方性组织与国家政策依其需求进行调整。同时，民族地区基层党组织要善于吸取城市文明和外来优秀文化成果，在保护传承地方性文化的基础上，也要创新性发展、创新性转化，对其不断丰富表现形式和赋予时代内涵。在民族地区农村基层党组织的努力和探索下，乡村将形成自治、法治和德治相结合的治理体系，实现乡村善治，从而推动乡村振兴战略目标的实现和完成。

作者单位：安顺市委党校