领导批示的传阅逻辑与技巧

现在，有关中央领导对各种问题的批示，已经成为媒体日常报道的一部分。

领导在什么情况下会作批示？批示又是怎么落实的？小编摘编一篇文章进行分析。

 

 

“领导批示”：微妙技巧与传阅逻辑

 

 

核心提示：

各级官员的批示及其批示在处理各种问题上的“决定性作用”，已然是中国政治的一部分。

签署一个“阅”字，基本就是表明自己知晓了；而批示指定某部门负责，则关切程度有所提高；如果指名要“某某同志”等分管领导办理，重视程度就已颇为严重。

 

 

 

在很多时候，“领导批示”往往是解决底层问题最直接的手段，因此批示也充满了神秘感。 （CFP/图）

 

现在，有关中央领导对各种问题的批示，已经成为媒体日常报道的一部分。这些被报道的批示所关注的大多是诸如救灾、春运、煤矿事故等重大问题，而在处理上述问题中，领导批示，也必然会被提及，并作为应对之策的指导原则。

 

文化部2010年3月的一份文件说，2009年，中央领导同志批示持续大幅度增长。全年共收到中央领导批示655件，此前的2008年是399件，2007年是378件。

 

事实上，更多的批示来自省部直至市县官员。这些批示在处理各种问题上的“决定性作用”，已然是中国政治的一部分。批示和文件一起，成为从中央到乡镇各级党政系统之间政治运行的重要手段。

 

这些批示，有的只是一个简单的“阅”字或者干脆是画一个圈，然后消失在各级党政机关的档案室里，有些是“请×××同志会签”而转往其他部门。一些批示需要承办部门派专人前来阅读，并不得带出“保密室”；另有一些，则被工整誊抄，在“一定范围内”传达；有的更进入各级宣传机构视野，成为“重要批示”，全系统乃至全党、全国都要学习。文件与批示，是中国政府这架行政机器最重要的日常吞吐。

 

根据2001年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》的规定，中国法定的公文有令、决定、公告、请示、批复、函等9种。并没有“批示件”的规定。

 

不过国务院机关事务管理局主办的杂志《秘书工作》上刊登的一篇四川省委办公厅工作人员撰写的文章中写道：“领导批示是领导部署工作、安排任务、下达指示的重要载体，是领导意志的集中体现，它同领导的讲话一样具有较强的政治思想性和业务指导性。”

 

那么，批示究竟为什么重要？各级不同身份的官员批示时有何惯例？不同用词之间有什么微妙之处？批示又会被如何传阅下达？

 

批示为什么重要

 

大多数公务员和机关的日常工作，都难以量化衡量。领导批示的次数，详略，也是衡量其工作进展重要指标

 

“批示件”大致可分为两类，一类是在日常的“请示”、“汇报”等需要领导作出正式回复的文件上的批示，另一类则是在“传阅”性质的“工作简报”，“内参”，“通报”等各种信息上做出的批示。前者是主管官员定夺问题的权力体现形式；后者则是表明上级官员对他认为的下级汇报的某个重要事情的态度。

 

“我的工作就是努力写稿，写大稿，如果上级领导能在上面批示，我这一年的考核就基本评优了。”接受南方周末采访的某地级市公务员小曹说，他现在整天琢磨的，就是如何给自己的稿子“起标题”。

 

小曹需要负责撰写本部门“工作简报”的部分内容。他说，上级部门能收到的工作简报，每月都数以百计。“领导看简报，就跟我们看报纸一样，也是大体浏览，看标题，看到感兴趣的标题多读一点；其他的，匆匆掠过”。

 

“各地的日常工作都差不多，关键还是看起标题，吸引‘读者’眼球。能引起上级领导的重视，就可能被作为上一级部门的工作成绩，进入上级的‘工作简报’。然后层层递进，最终摆上省部领导的办公桌。”小曹说。

 

除了公安、城管、民政这类社会管理部门，财政税务之类的政府运转命脉部门，多数公务员和机关的日常工作，都难以量化衡量。领导批示的次数、详略，也是衡量其工作进展的重要指标。

 

“审计部门就最看重领导批示。因为审来审去，很多问题，他们只能是发情况汇报给领导看。领导批示，就是他们的成绩。”小曹解释说，“2008年，我隔壁办公室的同事写了一份下属单位的安全工作经验，这个经验很快就被逐级上报。部里、国务院领导都分别批示调研推广。部里迅速组织工作组，来我们这集中调研。收到中央领导批示的那天，我们领导高兴得在办公室里直转悠，很快就树成了新的系统内典型，同事今年也提拔了。”

 

根据2001年颁布的《国家机关公文处理办法》，各级政府机关不得越级报送公文。这为赢取“批示”制造了难题。不过党报系统的各种内参，成了另外一个重要途径，尤其是大名鼎鼎的《国内动态清样》，正是此类“越级”上报的重要渠道。

 

 

 

中部某县的政府网站就评论说：“新华社《国内动态清样》……系中央领导签阅的内参，是中央了解国情、科学决策的重要参考，我老秘网县××经验的刊发，在我老秘网县××工作史上具有里程碑意义。”

 

模糊的批示，微妙的理解

 

对于“拟同意”这种批示，办公室主任往往会和领导秘书密切沟通：是已经满意，仅表谦虚?还是确实另有所想但不便表态?

 

在办公自动化以前，中国传统的公文格式中，下级向上级递交的文件与上级向下级传达的文件，在发文机关标题部分就有显著不同。上报公文的机关标题部分上方要明显多出一块留白——这就是约定俗成的“批示域”。尽管《国家行政机关公文格式》中并没有明确此项区别的作用何在，但确实对此作出了明确规定。

 

目前能看到的1950年代至1960年代的领导人批示件原件，内容较长的批示都写在这一块“批示域”中。但最晚到1990年代中期，随着对公文管理的进一步规范化，随着公文下发的，多有“传阅单”等流程控制页，上面会写明须传阅的领导名字，领导看后如无特殊意见，仅需在自己的名字上画圈——谓之圈阅。同时还附有“批示单”，为每位领导留下批示栏，便于领导指示。

 

 

毛泽东、刘少奇等领导人圈阅

 

于是，早期文件上各级领导在页眉页脚、字里行间分别批示，一份文件面目全非的情形便很少再现。而且对于每位拿到文件的官员来说，这也更便于他们清晰地知道其他领导的意图。

 

比如，一份在市委常委范围内传阅的有关法制的文件，非分管的常委们一般仅圈阅，而政法委书记则多会在批示栏类留下一些文字。而一旦党委书记点名某机关须关注此事，则各相关分管常委一般都须在批示栏内表态。

 

更进一步的是，据熟知批示内情的机关官员说，对于比如省委书记、市委书记这样的班子内的“一把手”来说，当他认为得对某份文件表态时，其态度的严厉程度，直接与其在批示上所写的对象有关。比如仅仅签署一个“阅”字，基本就是表明自己知晓了；而批示中指定某部门负责，则关切程度有所提高；如果直接指名要“某某同志”等分管领导关注办理，那么重视程度就已经颇为严重。被指名的分管官员在阅后一定会“进一步批示”，并要求下属高度重视。

 

对于各级秘书而言，最重要的就是通过此类细微差别，领会批示件的真实意图。比如，在一份“请示”上，批示“同意”和“拟同意”之间的差别巨大——“拟同意”是近10来年才开始流行，并逐步取代“基本同意”的“流行”批语，最常见于各类政府开销报价请示，公务员晋升录用等敏感话题。

 

对于“拟同意”这种批示，负责文件传达和落实的办公室主任，往往会和领导秘书密切沟通：是对此文件请示内容已经满意，仅仅表示谦虚？还是确实另有所想但不便表态？或者对事情敏感性有所警惕，以“拟”字表达自己谨慎的态度？

 

另外诸如“请酌情办理”，“按规定办理”，“根据某会议决定，同意办理”等批语，亦是下属要谨慎考虑的问题。“酌情办理”，是可办理可不办理还是一定要办理？“按规定办理”，那么如果该事按规定无法办理呢，如果下属理解为领导是同意了，贸然给办理了，是否会被追究责任？而“根据某会议决定，同意办理”，有时也可能是表明了官员是按照集体决定办事，而个人未必完全同意，办公室主任或许要翻翻会议记录，看这一官员当时的具体表态是什么。

 

所有这些细微差异所带来的批示执行上的区别，都在批示文件本身所显示的内容之外。

各司其职，逐级保密

 

对于批示，下一级单位的领导官员，可能看到其直管领导的笔迹。再往下传达，就需要“抄清”

 

中国并没有对“领导批示件”的办理和管理进行过统一规定，除了2002年和2004年国办发文要求加强对国务院领导批示件的管理和办理之外，地方各级领导的批示件都是各自定规。而上述两个国务院文件——《国务院办公厅关于做好国务院领导同志批示件管理工作的通知》和《国务院办公厅关于办理国务院领导同志批示件有关事项的通知》——并未公开。

 

不过纵览各地的批示件办理规定和流程，突出对领导权威的重视，对批示进行逐级保密，则一直是工作的重心。一般情况下，一份文件上的批示，只有在该文件传阅范围内的“班子成员”才能看到。而且，只能由文秘部门按照根据惯例制定的传阅顺序看。

 

本报记者获得的材料展示了这一传阅程序，2007年春节期间，东部某副省级城市发生一起火灾，造成3人死亡。省长在公安工作简报中看到火灾的情况汇报以后批示：“A同志：正值春节前夕，火情要特别注意，尤其是外来人员较集中区更要加强教育、检查、宣传和及时救护。”

 

A同志为该省公安厅常务副厅长。程序上，这个批示属于上级领导对直属机关相关负责人的直接批示，理论上只限于负责人本人“参阅”。不过，因为这份情况汇报属于“传阅件”，该省政法委书记、公安厅厅长也在传阅范围之内。看到省长的批示，他也表态批示：“全省各级公安机关要认真贯彻落实××省长的重要批示精神，切实做好预防重大火灾事故的工作。”

 

于是，在文件本身完成传阅之后，又下发到被省长点名的公安厅常务副厅长A处。这是批示的第一次“传达”，A看后批示，“请C、D同志阅。办公室将×省长批示传各市、县公安机关领导……”C同志为分管消防的副厅长，而D同志则是该省消防总队总队长。

 

最终，D同志作出批示“将×省长、省政法委书记，公安厅长、A副厅长批示转告某支队并抄清上（内部）网，全省消防部队要认真贯彻×省长指示”。正因为这一批示，这份抄清件得以下发流传。

 

但是，除了传阅的文件和直接指示到个人的文件以外，一般的“批示传达”在很多地方并不会有领导笔迹的复印件。比如南方某省会城市就规定：“市领导批给市直有关单位或单位负责同志的批示件，原则上只供该单位的负责同志，以及由其本人指定的承办人员阅看和办理，传阅范围要从严控制。”

 

也就是说，再往下传达，就必须“抄清”。除特别要求外，一般会隐去具体领导姓名，仅用“省领导批示”，“市主要领导批示”等方式传达。在扩大传达时，省级官员的批示由下级的市人民政府办公厅提供“批示抄清”件；而市领导同志的批示由各县、区人民政府办公室和市直部门办公室提供“批示抄清”件。而各级政府官员亲笔批示的原件，最终都会回到各级机关的文秘部门，分卷存档。“各下级机关、部门，不得擅自复印和留存批示件副本”。

 

来源：决策杂志、南方周末等

( O X5 U5 h: D6 C . h+ A( V. c' e* i9 V' j7 R ' x" _; o9 k5 Q' \/ c + @5 {8 ? Z+ Q2 f# C 4 T$ Q& [0 X* a2 d# C8 J) I " n- w( j; D5 [, n+ l. o" w # D g8 s- [0 {7 ^( e; j ! W" N" _& D) q% k7 H : r' A4 ~! I' Q& ?# u9 P: C 1 S, y u* g! I1 z8 J ; X; E$ z. {0 `0 b' z3 c 2 ]3 {, \/ |1 M5 Z1 A 9 O, H* q* D* [: Z# r $ | V" `$ O' x$ N9 V2 S , P6 W+ i2 T0 I, C( n) H1 F ) ]# X- H' l1 Q7 e4 ^ 1 h. z1 [8 X: e# [( k* d 1 E% u" B- o4 N N2 ~$ b 1 ?3 f* u Z, Q/ D: v 2 D. S; o# D" w& E - p0 [9 y# B# h7 { 7 j$ G. P; C( u 7 j7 B' z5 c% d; K# q ) D: U9 U+ F' N7 F5 p * d' Z6 i6 r4 C Z W/ V1 \9 P) |: ~! g * A W& n) s0 A: }7 y/ g; F* b ( s- I: c% [# r7 R A 7 S! l; v$ f/ `7 r; j & T0 U4 {* ~# a7 J: r 6 I+ E8 q; F0 ?. @% m 5 U$ Q' U+ o* q( a3 P % A: k0 _& f# _# M ) t: u) c9 d) o+ F; N' O- ] * r8 c. K0 M9 s + R) `+ g- G) ?& `& n- U ; n0 D$ h5 w: z& V0 o# U# Q. x * T6 w) b1 q A G/ S9 A* g1 Q5 z: W ; A% r- g9 T6 j9 C2 C6 x 0 N) ^2 _) F, r0 B3 \; { ) g T! ]1 N4 Y4 B ! |5 G( G5 t' K4 T- Q9 k " M% O# g. D1 E! @3 F' }) l: L ( f, U: I) d4 U3 c; Z" k3 b+ F 8 U% q0 N, H4 J6 R a 5 }' \ a8 U# @5 v$ u" v/ h + m+ Z7 Y. V2 Z# P' P& ?! a & j+ Z. }2 \- ]5 R! f 3 `1 N3 V) ]2 r a2 U; `+ M8 T : p5 f, }" X6 ^. A6 @' p/ I) D6 `: K ! M# ~' W) c' C+ G; O. e* ` % l; Y; W0 w C. o4 G) h b3 D ' x; B' R/ c1 G % r) j; |1 w% d. o) _8 q& l& Z2 W, ? " l8 f# {) a. a. L7 z' D' E& Q 4 i2 ]& e/ {7 L: k1 v5 ?9 ~+ N 7 }/ {- B' @* i! t4 y, I: X5 c, k * @$ Z: |) V V8 k+ [9 H0 J S7 _" R. J% @5 Q/ ~ 9 J) X6 ]. ~6 M6 ]0 F% c2 v ) X' V E6 c8 V' s' a- n* H 2 o* Y6 D2 ]/ k - j) l3 Y) u: h! c ; J/ i) a$ L+ J- w& T8 j0 p+ ^( M; v ; f% }% ]# C! u6 y0 \0 z 4 }5 p. [' t3 l+ g7 Q 5 R5 \; c7 o# p; g( H " H* B U v' ]" L* k% B% X $ ~! [7 e0 m3 n6 ?; |; | 7 l4 w/ ]9 i7 \( O* y6 Z/ w0 C. c . I) i0 c7 ]1 u0 v: n2 k% { 4 s+ @8 c6 G. o/ g1 D& s6 o9 z a7 } ! b7 G8 z& E& _8 |. { ; e$ C- o1 `, H# h7 A. M6 J ' ~" z% a. a1 V& V5 b U u- j+ ] % m: @- h3 Y& R7 r2 n 7 g, }& s! R6 I8 { - E2 J+ x& Z' s/ k 6 X g, I& A: G& w ; b% ^9 L. f& L- Z: A/ J $ Q2 W: t) i& O/ R O! j- m/ C , \) E5 N1 D2 ~$ N* |4 p9 e# p 7 M) M9 h& q) ^ y ' v" m ]% {6 \' t) { - x( F+ k+ m, q3 a& { 7 M: x, w6 E6 {- ?7 Q7 c$ _1 _ + S% X1 ]- g0 P9 I8 N3 e - I- j1 v: k v7 [6 b - r" f& f# {. L G4 g! O