我国慈善事业发展现状与对策思考

摘要】我国慈善事业发展非常落后，慈善组织少，募捐能力弱，公信力不高，慈善政策法规不完善，公民慈善意识不强，在构建和谐社会主义的进程中尚未发挥应有的作用。发展慈善事业，必须建立和健全相关法律法规，制定促进慈善事业发展的政策，引导建立第三方评估标准和评估体系。　　【关键词】慈善事业现状对策　　　　慈善事业是建立在社会捐赠基础上的社会救济事业，[孙倩，2003,《美国慈善事业》，社会（海外传真），2003年6月]是一种有组织的民间群众性自愿互助行为，包括资金、实物及志愿劳动等方面的无偿援助。扶贫济困、乐善好施是中华民族的优良传统，在我国有悠久的历史，但是与西方发达国家相比，目前我国慈善事业发展还相当落后，只是处于起步阶段。　　目前，我国城市有2200多万贫困居民依靠最低生活保障，农村有2900万农民陷于贫困，每年有近8000万灾民需要救济，同时还有6000万残疾人需要实施救助。随着社会经济结构、就业形势、利益关系和分配方式多样化的发展，各种原因造成的贫困人口还在增加，政府的救助难以满足实际需求。因此必须采取对策，大力发展慈善事业，解决困难群体面临的各种困难，以弘扬中华民族扶贫济困、安老助孤的传统美德，维护社会稳定。　　本文将对我国慈善事业发展现状进行客观描述，对影响慈善事业发展的问题进行实事求是的分析，在借鉴西方发达国家成功经验的基础上，结合我国国情，提出促进我国慈善事业发展的对策。　　一、当前我国慈善事业发展的基本现状　　改革开放以来，我国的慈善事业在法律法规、税收优惠政策方面取得了实质性进展，在慈善捐助接收机构、慈善组织的建设等方面得到了一定程度的发展，我国的慈善事业正在步入良性发展轨道，处在极好的发展时期。　　（一）法制环境正在逐步改善。20世纪90年代以来，我国陆续制定和出台了一些有关法律法规，主要涉及两类：（1）捐赠法和税收法律法规[如《《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税暂行条例》、《中华人民共和国个人所得税法实施条例》、《关于救灾捐赠物资免征进口税收的暂行办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》、《扶贫、慈善性捐赠免征进口税收暂行办法》]；（2）社团管理行政法规[如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》]。同时，国务院有关通知和财政、税务、海关、民政等部门规章[如、中办、国办关于转发《民政部关于进一步开展经常性社会捐助活动的意见》的通知、《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发［2000］42号）、《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》（财税［2001］9号）]，也从不同角度对慈善事业进行了规范。总体而言，我国已初步建立起了促进慈善事业发展的法律法规框架，基本实现了发展慈善事业有法可依。　　（二）优惠政策得到逐步落实。目前，我国出台的鼓励慈善捐赠的税收优惠政策得到了进一步的落实，如当前的税法规定内资企业和个人向慈善公益组织捐赠分别可享受所得税方面的应纳税所得额3%和30%的扣除优惠；内资企业向红十字会、中华慈善总会等12家[指红十字会、中华健康快车基金会、中华慈善总会、中国法律援助基金会、中国残疾人福利基金会、中国扶贫基金会、中国福利会、孙冶方经济科学基金会、中华见义勇为基金会、宋庆龄基金会、中国煤矿尘肺病治疗基金会、中华环境保护基金会等12家慈善公益机构]慈善公益组织为红十字事业、福利性、非营利性老年服务机构、农村义务教育、公益性青少年活动场所的捐赠，允许在税前的应纳税所得额中全额扣除；有6家[指中国红十字会总会、全国妇女联合会、中国残疾人联合会、中华慈善总会、中国初级卫生保健基金会和宋庆龄基金会]慈善公益组织享受关税和进口增值税减免政策；外商投资企业用于公益、救济性捐赠，准予在税前全额扣除；2001年社会保障体系改革方案在辽宁试行，在试行地区，“非营利机构用于公益事业的支出，可按税法规定在缴纳企业所得税前扣除；企业和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益救济性捐赠，可全额在税前扣除。”[《国务院关于同意<辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案>的批复》（国函［2001］79号）]2004年，试行范围扩展到东北三省。这些鼓励政策有进一步向全国扩展的趋向和可能性，为慈善事业的发展和慈善机构的壮大奠定了较为坚实的基础。　　（三）社会捐助工作得到发展。目前，全国建立了2.8万个社会捐助接收站（点）,形成了社会捐助网络；建立了4000多个“慈善超市”，开创了解决社区困难群众生活的新模式；上海、北京、大连等城市建立了“义工”制度，在社会上引起了良好的反响。同时，民政部开通了中国捐助网，初步建立起了慈善事业信息交流机制和信息交流平台，2003年和2004年民政部连续两年组织召开了“爱心捐助”表彰大会，许多省份民政部门也都开展了形式多样的表彰活动，初步建立了表彰激励机制。　　（四）慈善组织得到初步发展。截止2004年底，我国在民政部门登记注册的民间组织（或称非营利组织）有28万多个，其中社团15.3万个，民非企业单位13.3万个，基金会936个[民政部财务和机关事务司，2005，《2005民政事业发展统计提要》]。这些民间组织中，专门从事慈善活动的中华慈善总会和各级慈善（总、协）会有395家，从事救死扶伤等人道主义救助的红十字会有7万多家，还有一部分志愿者协会或义工协会组织、福利性的民办非企业组织及基金会组织。这些慈善组织和机构在推进我国慈善事业发展中扮演着越来越重要的角色。

　　二、当前我国慈善事业存在的主要问题　　虽然近几年我国的慈善事业得到了一定程度的发展，但是还存在一些急需解决的问题。　　第一，慈善组织和机构数量少。目前，我国登记注册的民间组织有28万多个，其中相当一部分还不是纯粹意义上的民间慈善组织；志愿者协会或义工协会更是刚刚起步；民非企业单位中慈善学校、慈善医院的作用没有得到充分发挥；具有真正影响力的基金会不多。据统计，1990年美国非营利性慈善组织共有大约140万个，欧洲的德国、英国、瑞士都有不下1万个基金会，与他们相比我国的慈善组织和机构有很大的差距。　　第二，慈善组织和机构募捐能力较弱。我国慈善组织和机构不仅数量少，而且专业水平较低，动员社会资源的能力较差。2004年，我国395家专门的慈善机构[指中华慈善总会和各级慈善（总、协）会]共募集资金16.9亿元人民币。[民政部财务和机关事务司，2005，《2005民政事业发展统计提要》]由于宣传慈善事业的力度不够，人们对社会慈善事业的认可度不高，慈善组织和社会的信息交流不足，接受捐赠的渠道不畅，慈善组织动员社会力量参与慈善捐助活动的能力显得较为软弱。一份慈善公益组织的调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐赠纪录的不超过10万家，即99%的企业从来没有参与过捐赠；1998年我国人均慈善捐助只有1美元，2000年我国人均慈善捐助不足1元人民币。而有些国家，如美国70%以上家庭都对慈善事业有某种程度的捐赠，平均每年每个家庭捐赠900美元，占家庭总收入的2.2%，这与我国的现状有很大的差别。　　第三，税收政策积极作用尚未得到充分发挥。当前，影响慈善事业发展的税收优惠政策包含三个方面：一是对个人捐助的减免比例偏低，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%[捐赠可扣除部分=（工资奖金收入-费用扣除）×扣除捐赠比例30%]的部分，这一优惠幅度和有些国家的50%以上的最高限额来说显然小了许多；二是对企业捐助的减免比例偏低，只扣除在年度应纳税所得额3%[(公益捐助外的企业应税额+公益捐助额)×扣除捐赠比例3%]以内的部分，这不能给企业带来多少税收减免，相反企业还要对限额以外的捐赠支付相应的税费，影响了企业捐赠的积极性，如印度税法规定公司捐赠给慈善组织的现金予以减免50%的税款；三是享受全额扣除的范围小，实行个别申请而不是普惠制，即同样性质的非营利性组织有些可以得到特殊照顾，有些不能得到同样的税收待遇。目前，内资企业只有向红十字会、中华慈善总会等12家慈善公益组织为社会公益事业捐赠，才允许在税前的应纳税所得额中全额扣除。　　第四，专项的慈善法律法规尚不健全。改革开放以来，我国虽然制定了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，颁布了《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》，但现行的法律法规尚不足以规范、保护和促进慈善事业的发展。迄今为止，我国没有专门的“慈善事业促进法”。当前法律上尚未明确慈善组织的性质、慈善活动的程序、慈善活动的监督机制、慈善事的主管部门，亟须规范慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等行为。因此，使一些有意从事慈善事业者裹足观望，在一定程度上影响了慈善事业的发展。　　第五，慈善组织缺乏公信力。慈善组织的公信力关系到慈善组织吸引公众的筹款能力，公信力来自善款的募集是否规范、善款的使用是否透明、是否真正用于城乡困难群众，是否使善款发挥最大的社会效益。当前，社会对慈善事业的宣传不多，公众对慈善机构了解不够。同时由于在开展慈善捐助活动时，变相的摊派普遍存在，经常被动捐款，引起公众的反感；有些慈善机构在管理上存在漏洞，缺少必要的行业自律、监督和审计，善款使用上随意性大、不公开，甚至贪污和挪用，公众不放心，不信任。这些问题的存在，都直接导致了我国慈善机构的公信力还较低，募款的能力还较弱。　

　三、我国推进慈善事业发展的对策　　党的十六届四中全会提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，今年3月十届人大三次会议《政府工作报告》提出“支持发展慈善事业”。显然，我国已把推进慈善事业作为实现人民生活小康水平，构建社会主义和谐社会的重要手段和重要内容。因此，客观公正地认识我国慈善事业所处的发展阶段，分析影响我国慈善事业发展的原因，制定响应的对策，具有十分重要的历史和现实意义。　　（一）完善和落实慈善事业有关政策法规。要着力完善有关政策法规，促进慈善事业有序、快速发展：一是为我国慈善事业发展规划中、长期的目标和蓝图，制定“中国慈善事业发展指导纲要”；二是为保障捐赠人的合法权益，调动社会各界捐赠的积极性，在全面贯彻落实现有税收优惠政策基础上，捐赠税收优惠幅度应有所提高，财政支持上有所倾斜；三是为培育和发展慈善组织和基金会，政府主管部门需要制定“推进慈善组织建设的意见”，在条件成熟时制定专门的“慈善事业促进法”，要在较短的时期内建立起保护和促进慈善事业发展的政策和法律法规体系。　　（二）以行政手段引导和推动慈善制度建设。中国有自己特殊的国情，中国慈善事业的发展离不开政府行政手段的推动，不能照抄照搬外国模式。例如，西方发达国家已基本建立起比较成熟的慈善事业行业自律机制、慈善信息发布制度，而在我国，应该首先明确政府主管部门，由主管部门牵头，以慈善组织行业自律为目标，在有条件的地方成立慈善信息发布中心（待该中心发展壮大，有了较高的公信力之后，转交民间组织运营），推动慈善组织公信力标准的制定，建立慈善信息统计制度，完善公示制度，推动建立第三方评估和信息披露的行业自律机制。因为目前我国没有一家公信力很高的纯粹民间慈善信息发布机构，相比之下，人们对政府部门的信任度要高得多。因此，慈善事业的准入制度、公益财产管理制度、公益机构分类分级监管制度、行业评估制度和信息统计制度等等，都需要政府的积极引导和推动。同样，政府部门的改革将对慈善组织和慈善事业的发展产生深远影响，如民政部门推广社会福利机构民办公助，在条件成熟的地区将社会捐助站（点）转交民间组织运营等做法。行政手段在现阶段我国慈善事业发展中具有特殊重要的意义。　　（三）营造支持慈善事业发展的良好社会氛围。要扶持公信度高的慈善组织、基金会等民间组织，积极开展形式多样的慈善活动，多渠道地宣传慈善事业，特别是宣传热衷于慈善事业的企业及企业家的善事善举。要通过举办慈善论坛、组织慈善晚宴、慈善义演、进行慈善成果展、电视播放公益广告等形式，开展生动活泼的慈善宣传活动，在全社会广泛、深入、持久地普及慈善意识，传播慈善文化，营造支持慈善事业发展的良好社会氛围。　　（四）建立健全支持慈善事业发展的激励机制。政府主管部门首先要建立健全激励机制，根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》等法律法规的有关规定，做好表彰工作，定期对为慈善事业做出突出贡献的先进人物、机构、慈善项目进行表彰。其他部门和公益慈善组织也要建立自己的激励机制，鼓励广大人民群众积极参与慈善活动，在全社会形成支持慈善事业光荣的共识。　　［作者单位：民政部救灾救济司］