当前矿产资源开发管理中的问题分析

一个规范健康的矿业权市场对于优化资源配置、保护和合理利用矿产资源、维护国家和矿业权人权益、维护矿业开发秩序、节约行政管理资源具有重要意义。当前矿产资源开发管理的无序、混乱，已经严重影响和制约着经济社会的科学、和谐发展。如何加强对矿产资源的开发、管理，以及在维护好矿产资源国家所有权的同时又维护了采矿权人的合法权益，是各级党委、政府面临的重要课题。

一、如何维护矿产资源国家所有权

造成矿产资源开发管理混乱的一个直接原因是矿业开发领域的暴利。这种暴利缘于两个方面，一是矿产资源的内在价值不能正确体现，二是采矿权一级出让市场不规范。两者都是通过侵占矿产资源所有者的权益来达到目的。

矿产资源的内在价值（即所有者权益），主要由其生产成本来决定的。作为一种有市场价值的商品，矿产品（原矿）生产成本由以下三部分构成：一是发现成本，指的是勘探或购买技术成果的费用，表现为价款、勘探投资。二是不动产成本，指的是消耗自然状态下的矿藏应支付的费用，表现为矿补费。三是开采成本，指的是开拓掘进费用、安全费用、环保费用、管理费用等。

根据矿业权市场评估情况测算，发现成本一般占到矿产品市场价格的4%，生产成本占到30%-50%（根据矿藏赋存状况不同），假使不动产成本为零，去除意外因素，那么开采者的投资收益率将达到85%-194%。

矿产资源补偿费作为唯一能体现矿产资源内在价值或所有者权益的指标，也就是不动产成本。矿补费如何征，征多少，直接关系到所有者权益能不能得到体现和维护。目前，我国矿产资源补偿费征收不正常：一是标准较低，二是征收难度大。矿补费不能真实反映矿产资源内在价值是产生暴利的制度性因素，矿产品（尤其是非国有矿山）产量的无法核实，矿产品流通渠道的自由，又使得偷逃矿产资源税费的现象非常普遍。当空白地矿产资源转变成矿山企业可经营性资产时，也就脱离了政府和职能部门的直接保护，在多数人把采矿权有偿出让理解成矿产资源出让，在职能部门无法有效监控矿山日常生产经营活动，在矿产资源补偿费征收不正常的情形下，矿产资源所有者事实上已缺位，矿山企业享受的是廉价或免费的不动产。

综合分析，我国目前对矿产资源所有权采取的事后追索权利补偿金的管理方式并不是很合理，存在完善和修正的必要。假如国家在采矿权有偿出让的内容中增加一项:即矿产资源经营权，改事后追赔为事前授权，按资源量一次或分次收缴权利金，可能效果会更好。因为当采矿权人被告知，矿区内的矿产资源仍然归国家所有，矿产资源被盗采抢夺后只有国家才能得到赔偿，与采矿权人无关，采矿权人就会用最短的时间采完全部的矿，尽快把国有矿藏转变成私人商品。滥采乱挖、掠夺式开采就不可避免，矿产资源的合理开发利用只能成为政府一厢情愿的口号。假如国家在有偿出让采矿权的同时收取权利金，明确采矿权人所具有的所有者权利并加以法律保护，采矿权人必将矿产资源视作私有财产倍加珍惜、保护，合理开发利用随即转变成采矿权人和矿山企业自己的事情。

二、如何维护采矿权人的合法权益

矿业权人的利益频频受到侵害，矿山正常的生产经营活动得不到有效保障，这也是矿业开发秩序混乱的一种表现形式，在矿业权市场化的形势下，采矿权作为一种有财产属性的用益物权，理应得到政府的进一步重视和保护。

1、慎用“剥夺权”。当前采矿权大部分有偿出让给矿山企业，矿业权市场初步形成，矿业权已作为一种有财产属性的用益物权，纳入物权管理，随意剥夺他人采矿权，无异于剥夺他人私有财产，有违《物权法》，也不利于矿业权市场的建设。国家行政职能部门以所有权人的身份监督矿产资源的开发利用时，不应以侵害采矿权人依法享有的开采权为前提。针对采矿权人的违法违规行为，法律应限制使用剥夺权，多用经济处罚权。

2、严厉打击非法侵入扰乱矿山的行为。目前，地方政府重点打击的是空白矿产地的违法违规行为，对国家已设定采矿权或探矿权的矿区范围内发生的非法采矿行为打击力度不够。在这种情况下，侵犯采矿权扰乱矿山生产秩序的行为形形色色、层出不穷。行政执法部门应把维护矿业权人的合法权益当作一项主要职能，摆在同维护矿产资源国家所有权同等重要位置。司法机关和行政执法部门应及时处理各类针对矿山企业的违法违规行为，法律法规要有针对性地制定有威慑力的处罚措施，惩处违法者的同时补偿受害者。

3、阻止其它公共权力的侵害。采矿权的行使经常涉及土地使用权、林地使用权、环保及农户利益，相关部门或相关人有可能在追求自身利益动机下，通过运用相关权力，间接操控矿业权。因此，采矿权设置初始，政府应统筹矿山建设用地及地上附属物补偿问题，一次性解决采矿权人的后顾之忧，当已设采矿权同其它用益物权发生冲突时，应置采矿权于优先地位，限制其它部门随意叫停矿山企业正常生产的权力。

4、保障矿业权可变更的权利。要正确认识市场经济体制下的矿业权作为一种财产所具有增值、保值的功能和趋利的本性，放宽限制条件，简化审批程序，鼓励矿业权在二级市场自由流转。当采矿权人在矿区内外附近通过勘探发现新增储量或新资源时，国家应给予采矿权人优先获取的权利。

5、规范矿业税费征收。矿山企业生产经营活动受到众多政府部门的管制。相关部门从自身利益出发，有收费项目的想方设法提高收费标准，无收费项目的巧立名目乱收费，部门之间职能交叉，重复收费现象突出。政府应加大对矿山收费项目清理，改变税费征收方式，理顺收益分配机制，以营造一个安全可靠、廉洁高效、多方共赢的矿业投资环境。

三、政府如何有序开发、高效管理

在矿业权市场建设过程中，政府及职能部门要适应市场要求，及时转变观念，把产权管理和矿业权市场管理当作矿政管理的核心，对矿业权一级市场实行垄断经营严格控制，放开搞活二级市场，加强市场监管，维护市场秩序，保护矿产资源所有权和矿业权作为用益物权的权利。

1、加强规划。政府和资源管理部门要通过科学的规划编制和严格的规划实施，有效调控矿业产业结构、矿产资源开发总量和矿山布局，解决大矿小开问题，促使矿山企业规模化。新设探矿权、采矿权必须首先通过规划审查，要严格执行规划调整和修编的法定程序，政府要将总体规划中确定的数量指标分解成年度工作目标并列入年度工作目标任务。

2、科学设置矿业权。资源管理部门应根据矿产资源规划和矿产品市场供需状况，有计划、有步骤地投放采矿权，保持矿产品供应量与市场需求基本平衡或略低。严格控制探矿权采矿权审批，严禁大矿小开。凡国家出资探明的矿产地，矿业权灭失矿产地和其它符合有偿出让矿产地的采矿权，一律采用招拍挂方式出让，严格控制协议出让的范围。资源管理部门要严格审核矿山占用资源的储量与质量，严格审核准入者资质条件，防止高价值的采矿权低价出让并流入二级市场，防止国有资产流失。

3、分散权力策略。《矿产资源法》将监督管理矿产资源开发者的权力赋予了地矿职能部门，将保护矿产资源的职能赋予了各级政府，将矿产资源终极所有权赋予了国务院。至今为止，国务院并没有一个具体行使矿产资源所有权的部门，即使有，也不可能把全国的资源都管起来。因此，国家应根据矿产资源的种类将所有者权力适当下放，以激发地方各级政府管理矿产资源的积极性。

   （作者单位：渝水区国土资源管理局）