加强农业综合开发 推动城乡统筹发展

screen.width-333)this.width=screen.width-333" align=right border=0>作为支持和保护农业有效措施的农业综合开发，可以而且应该为统筹城乡发展发挥作用，贡献力量。

一、农业综合开发自身的政策优势，为推动城乡统筹发展奠定了制度基础

农业综合开发通过二十年的探索和实践，在政策体制上已积累了自身的优势，主要表现在以下六个方面：

1、农业综合开发机制的科学性。我国农业综合开发项目，借鉴世界银行先进的项目管理办法，吸取了其他项目管理的先进经验，具有科学化、规范化、程序化、制度化的特点，适应了市场经济的需要。具体来说，农业综合开发机制的科学性体现在：一是用工业化思维谋划农业项目。农业综合开发从诞生的那天起，就以改革创新的精神借鉴了世界银行项目管理办法，改变了传统农业投资方式，推行了全新的项目管理。二是实行了项目区和项目县管理模式。农业综合开发项目与其他常规农业项目明显不同之处，在于农业综合开发首先要确定项目区，然后再在项目区内进行开发。国家农业综合开发办公室出台了《国家农业综合开发县管理暂行办法》，对新增开发县，恢复开发县，暂停开发县和取消开发县都作了明确规定。只有取得开发县资格的县，才能申报实施农业综合开发项目。国家农业综合开发项目只能在项目区内实施。三是实行资金管理和项目管理的有机统一。农业综合开发按照项目投放资金，资金跟着项目走，以资金定项目，避免了“半拉子”工程和“胡子工程”，提高了资金项目的建设成效。

2、农业综合开发政策的严谨性。从项目评估论证，申报审批，到资金拨付，检查验收和建后管护，均有一套严格的程序和制度。特别是农业综合开发对推行项目法人制、招投标制、工程监理制、资金和项目公示制、财政无偿资金县级报帐制都作了明确规定，而且作为“一票否决制”，贯穿在农业综合开发工作中，取得了明显成效。

3、农业综合开发投入的持续性。进行农业综合开发，资金投入是关键因素。为此，农业综合开发建立了稳定的开发投入机制，呈现出资金投入持续性的特点。国家从1988年开始实施农业综合开发以来，中央财政每年都有资金投入，且有较大幅度的增加。到2007年，全国农业综合开发中央财政资金投入由1988年的5.03亿元增加到125亿元，增长了24倍，中央财政资金的增长，调动了地方财政配套资金的几何数增长。按照回良玉副总理在国家农业综合开发联席会议上的讲话精神，农业综合开发作为农业农村工作的重要组成部分，作为市场经济条件下财政支农的重要手段，中央和地方财政要进一步增加对农业综合开发的投入。

4、农业综合开发投资构成的多元化。农业综合开发在国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发的投入机制上不断创新和完善，即中央财政资金作为“引子”，引导地方财政、银行和乡村集体、农民群众配套投入，共同搞好农业综合开发。特别是近年来，随着经济的发展，农业综合开发资金投资构成更趋多元化，财政资金有效地发挥了“四两拨千斤”的作用，有的农业综合开发项目区其他资金投入已数倍乃至数十倍于国家财政资金。据统计，2003年至2006年，全国农业综合开发中央财政投入项目资金384亿元，引导各类投入达到1138亿元，是中央财政资金的3倍。

5、农业综合开发方式的综合性。农业综合开发坚持山水田林路综合治理，对项目区进行统一规划，全面开发治理；农业综合开发对各种各样的农业资源进行综合利用，不但改造中低产田，还开发有价值的农业资源，提高土地产出率和收益率，进而提高农业综合生产能力；农业综合开发坚持农业措施、水利措施、林业措施、农机措施、科技措施和生物措施综合配套，各项措施相互关联，相得益彰；农业综合开发不仅投入资金，而且投入物资、技术和劳动力，各种生产要素有机结合，综合投入，创造出更大的生产力，具有很强的“综合性”。

6、农业综合开发投入的延伸性。农业综合开发的建设内容，既有其他农业项目建设的内容，也有其他项目没有建设或者因重点不同而无法顾及的内容，如改造中低产田的田间设施，其他部门都很难顾及，水利工程建设了水利枢纽工程和渠系工程，但田间的排灌设施却没有项目支撑，农民和乡村集体组织没有建设的积极性，在很大程度上影响了农业综合生产能力的提高。农业综合开发在建设内容上恰恰就是对这些内容进行延伸覆盖，以少量的投资，发挥了最大的效益。

screen.width-333)this.width=screen.width-333" align=left border=0>二、农业综合开发自身的职能特点，为促进城乡统筹发展提供了良好条件

农业综合开发作为“三农”工作的重要组成部分，其自身的职能对城乡发展特别是对农村的发展具有十分重要的意义，对推动城乡统筹发展将产生十分重要的作用。

1、农业综合开发对增大农业投入，加强农业基础建设具有引导作用。统筹城乡发展，最为关键的是统筹城乡基础设施建设，农业综合开发是加强农业基础建设，发展现代农业，建设新农村的一笔实实在在的且逐年增加的财政投入。从我市的情况看，农业综合开发中央财政资金投资每年大幅度增加。从1995年成立市农发办的174万元增加到2008年的1728万元，增长了近10倍。随着国家财力的增强和工业反哺农业等支农惠农政策的落实，中央财政还将大幅度增加对“三农”的投入，农业综合开发资金必将大幅度增长。就农业综合开发的职能而言，农业综合开发对加强农业基础建设具有十分重要的引导作用，它通过改造中低产田，建设高标准农田，提高农业综合开发生产能力，对保障国家粮食安全发挥了重要作用；通过调整优化农业农村经济结构，提高农业效益，对拓宽农民增收渠道发挥了重要作用；通过实施产业化经营项目，推进农业产业化进程，对改善农村民生发挥了重要作用；通过项目科技措施的实施，加大对农民的技术培训，努力提高农民素质，对发展现代农业发挥了重要作用；通过改善项目区农业生产条件，降低农业生产成本，减少劳动强度，推动了规模经营，为建设社会主义新农村发挥了重要作用。

2、农业综合开发对扩大农业再生产，促进农村经济发展具有支撑作用。再生产理论对再生产分为简单再生产和扩大再生产。农业综合开发始终坚持建设农业基础设施，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，是扩大农业再生产的重要途径。农业综合开发通过改善农业生产条件，调整和优化农业农村经济结构，推动农业产业化进程，促进农业适度规模经营，直接促进了农业和农村经济的又好又快发展。

3、农业综合开发对提高农民素质，改善农村民生具有促进作用。农业综合开发通过加强基础设施建设，改善了项目区生产条件，引进业主经营，直接要求农民掌握新的栽培种植技术，使农民边劳动边学习新的技术，而且还从中潜移默化地增强市场意识，更新发展观念；通过科技措施，直接培训农民新技术，提高农民科技水平和素质，增强农民就业本领。加之农业综合开发通过扶持农业产业化龙头企业实施产业化经营项目等手段，增强龙头企业的市场竞争力和辐射带动力，扩大农村就业，促进农民持续增收，为改善民生直接发挥重要作用。

三、新余农业综合开发的自身实践，为推动城乡统筹发展创造和积累了丰富经验

我市农业综合开发的实践证明，农业综合开发在我市取得了八个方面的成效：一是提高了农业综合生产能力，为农村进一步发展奠定了坚实的基础；二是推进了农业结构调整，形成了一批特色产业；三是促进了龙头企业发展，提高了农业产业化经营水平；四是改善了农村生态环境，提供了优良的生产生活条件；六是促进了土地有序流转，推动了农村的规模经营；七是发展了基层民主政治，尊重了农民的主体作用；八是增加了农民收入、提高了农村的文明程度。

我们认为，农业综合开发围绕城乡统筹发展，创造和积累了许多有益的经验：

一是有力地提高了农业综合生产能力，为保障国家粮食安全做出了重要贡献。农业综合开发始终以提高农业综合生产能力特别是粮食生产能力为己任，全国确定了13个粮食主产省进行重点支持，集中了全部项目资金的60%以上进行重点支持，我市渝水区是我省36个国家粮食生产重点之一。根据国家农业综合开发的宗旨，多年来我们都从资金项目方面予以重点倾斜。据了解，2003年至2006年，全国改造中低产田超过1亿亩，同时实施了一批农业科技示范项目，推广了一批先进适用的农业科技成果，有力地提高了农业综合生产能力，全国农业综合项目区新增粮食生产能力275亿斤，粮食亩产提高200-300斤。

二是有力地促进了土地有序流转，为推动农业适度规模经营做出了重要贡献。农业综合开发通过改善基础设施，壮大特色产业，扶持龙头企业建立农产品基地等措施，促使业主进入项目区承包租赁土地，促进了项目区土地的有序流转，推动了农业生产的适度规模经营。新余市1995-2008年通过农业综合开发项目共改造中低产田35.92万亩，其中建设高标准农田（园田化）面积14.15万亩，项目区内通过土地流转进行农业适度规模经营的面积约5.2万亩，占项目区中低产田改造面积的14.5%，占标准化农田面积的36.7%，占全市土地流转面积7.2109万亩的72.11%，分宜县凤阳乡凤阳村高标准农田改造后，土地流转时租赁费由改造前每亩300元提高到每亩600元，既直接增加了农民收入，又方便了业主生产，提高了生产效率。

三是有力地扶持了龙头企业，为推进农业产业化进程做出了重要贡献。自1995年国家对农业综合开发产业化经营项目实行竞争立项以来，我市共实施农业综合开发产业化经营项目37个，争取财政资金6894.99万元，其中中央资金4262.49万元，地方配套资金2632.5万元。国家重点产业化经营项目5个，财政资金2700万元，一般产业化经营项目29个，财政资金3994.99万元，中央财政贴息项目3个，资金200万元。通过国家农业综合开发产业化经营项目的扶持，做强做大了一批产业化龙头企业，形成了一批在国内外市场有影响的农产品品牌，如恩达麻纺、百乐大米、金土地米乳等。

（作者系市农业综合开发办公室主任）