如何建立绩效问责制 王玉秀

　绩效问责制是在政府绩效管理中,基于绩效评估的结果,问责主体依法定程序追究没有达到基本绩效目标和标准的政府机构及其公务人员的公共责任的制度。与传统政府管理关注投入、过程和强调规则为本不同,绩效问责强调结果为本,它不仅关注政府及其公务人员的行为过程,更注重其行为的最终结果、服务质量和公民满意度等。

　　绩效问责制的指导原则

　　建立绩效问责制的核心在于解决绩效结果无人负责、难以进行有效的绩效激励和约束的问题。经济法“责权利效相统一”原则强调,“效”是责、权、利的设置起点和检验终点,是构建科学的绩效问责制的基本指导原则。

　　责权利效相统一原则的核心是主体的权(力)利、利益、义务、职责必须相一致,不应当有脱节、错位、不平衡现象存在。一是以效为本。效既是责权利的起点,又是责权利的终点,也是检验责权利的设置和制衡机制是否正确得当的实践标准；二是权责相当,不能失衡、畸轻畸重。有责无权或者权轻责重令人难以承担其责任,会令人畏缩不前。有权无责或权重责轻会诱发专权擅权、滥用职权等；三是责、权都必须与利相结合,否则是空中楼阁,无法作用。角色责任承担者之利益同其所扮演的角色及其工作成效要有机地联系、统一起来。权责重,成效显著,利就大；反之则悖。责权利效相统一原则,关键是要做到令角色扮演者的切身利益同其权责效之关系明晰,奖罚分明。

　　在政府绩效管理中,对政府及公务人员,如果没有责权利效一致之绩效角色责任定位、适当的权益配置和制约,就难以使其真正地对绩效负责。为此,要以责权利效相统一原则为指导,建立科学的绩效问责制度。

　　绩效问责制的制度结构

　　绩效问责制是问责制之一。关于“问责制”的制度结构,史际春教授认为,应当是由角色担当、说明回应和违法责任组成的“三段式”的系统构成。笔者认为这“三段式”的系统构成体现了问责制结构的完整内涵,相应地绩效问责制之制度结构是由绩效角色责任、说明回应责任以及激励和约束机制组成的系统构成。

　　第一,绩效角色责任。绩效角色就是政府部门及其公务人员所承担的公共性、社会性角色,通常表现为具体的绩效目标。绩效目标是指政府及其各部门适应所处环境的需要,依据共同的价值观念,根据国家或政府部门所赋予的使命和服务,经由构成人员的共同参与以及朝一致方向努力所追求的各种成就和最后结果。为保证绩效目标的清晰性和确定性,这种绩效目标通常用经济、效率、效益、质量、回应性、责任性等方面的指标来表述。

　　第二,绩效说明回应责任。在政府绩效管理制度中,绩效问责制涉及三种不同性质的法律关系和法律规范:政府对公众的公共受托责任关系、政府与其内部机构的委托代理即组织关系以及政府机构内部层级组织管理关系。在政府对公众的责任关系中,政府有对其绩效说明回应的义务,要履行绩效报告和绩效信息公开的责任,以便于公众及时获取政府部门的绩效信息。在政府与其内部机构的委托代理关系中,政府机构要向其委托机构作绩效报告,报告履行职责之绩效情况,并对委托机构之问责进行回应。在政府内部组织层级管理关系中,官员及公务员有就其角色责任说明回应之义务。

　　第三,绩效激励和约束机制。绩效问责制将物质利益引入责任形式之中,以一套全新的奖优罚劣机制,使政府及其公务人员产生持续改进绩效的长久的内在驱动力。一方面,建立绩效激励机制,如允许预算部门将节约下来的资金留作本单位利润等。此外还有绩效奖励、精神补偿、资金增益分享、绩效工资、效率红利等；另一方面,以问责作为约束,使绩效成为政府及其公务人员应该达到的基本要求,否则就要承担相应的责任。这种责任机制更多地体现为奖惩机制的统一。

　　绩效问责制的责任形式

　　在绩效问责制所涉及的政府与公众、政府与其内部机构和政府内部层级组织管理三种法律关系中,其责任主体主要有两种:政府机构和公务员。对这两种主体而言,分别有不同的责任形式。

　　第一,政府及其组成部门的绩效责任。其绩效责任形式主要有以下几种:一、绩效报告。政府及其组成部门每年要就其公共支出及其履行职责的绩效情况向公众和拨款部门报告；二、改进公共支出绩效。如果未履行好既定的角色责任、未实现既定的绩效目标,政府及其组成部门则要认真查找不足,分析原因,并调整工作思路和举措,以改进绩效,实现绩效目标；三、增减预算支出资金。政府及其组成部门的绩效责任最终要落到增减预算资金上。要建立绩效预算制度,按绩效而不是按投入拨款,将政府及其组成部门的绩效与其预算拨款挂钩。政府及其组成部门如绩效不佳,或者未能履行好绩效报告及绩效改进义务等,将最终影响到机构的预算拨款。对于绩效不佳的部门或项目,则在人民代表大会中予以公布,减少直至取消其预算；对绩效目标实现好的部门给予奖励。

　　第二,官员及公务员的绩效责任。其绩效责任形式主要体现在以下制度中:与绩效相统一的职务任免、升降制度。职务任免、升降对官员和公务员个人的工作环境、薪资、奖金、社会地位等都会产生影响,因此,将官员及公务员绩效与其职务变动相统一,是一种相当有力的约束与激励机制；绩效薪酬制度,传统公务员制度实行等级工资制,同级同酬,缺乏功绩、效益观念,无法起到激励作用。而功绩主义则认为,公务员应根据他们的业绩表现来获得薪水,业绩好的公务员理应得到更高的报酬,而不应该受级别限制。因此,根据绩效结果确定公务员的薪酬奖金,成为最常见的奖惩方式。

（ 中国共产党新闻网理论纵横栏目法律专栏2011年05月25日  来源：《法制日报》 ）