浅谈新时期机关公文的保密特征 张茂叶

公文，是党政机关处理党和国家事务的重要工具。目前，电子公文已逐步取代传统的手写公文，成为党政机关办公的主要内容之一。《国家行政机关公文处理办法》明确规定：“公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。”保密工作是党和国家的一项重要工作，直接关系国家安全和利益。因为国家秘密是国家安全和利益的信息表现形式，是国家的重要战略资源，也是国家财产的一种特殊形态，而且与人民群众的切身利益密切相关。因此，必须把保密工作作为保障改革开放、促进经济发展、维护党和国家安全的一项重要工作抓紧抓好。
一、机关公文涉密内容范围
随着我国社会主义市场经济深入发展、对外开放进一步扩大和信息化建设快速推进，保密工作中的新情况新问题不断出现。涉密载体形式多样，涉密人员流动情况复杂，重大涉密活动日益频繁，计算机网络安全保密问题十分突出，泄密渠道和隐患不断增多，保密管理难度不断加大。同时，保密工作在观念制度、手段、力量等方面与形势任务不相适应的问题还比较突出。
国务院制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已从今年5月1日起正式施行。在《条例》中，规定了政府信息公开的范围和程序，也提出了公开的例外，即应当予以保密的信息，包括国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息。
工作秘密事项是指除了绝密、机密、秘密材料外，各级国家机关在其公务活动和内部管理中产生的不属于国家秘密而又不宜对外公开的事项以及不能发表和传递给任何人的情报和材料。主要包括：（1）党政机关各类不宜公开的内部文件、规划、计划、总结、讲话、谈话记录、办案信息、内部人事财务劳资档案、刊物、简报、统计资料等。例如纯粹的内部管理规定、机关内部人事档案和不对公众法律权利义务关系产生影响的内部工作手册等。（2）政府的决策信息。包括政府决策之前的决策程序信息，也包括政府机关为参加诉讼而准备的材料。（3）刑事执法文件。包括公开后有可能影响刑事执法程序，影响某人公平受审权、影响个人隐私、泄密执法机关消息来源、泄露执法技术或程序，或导致规避法律、影响任何个人安全的材料等。（4）大量涉及企业商业秘密和公民个人隐私的信息。这些都属于国家机关在其公务活动中产生的不属于国家秘密而又不宜对外公开的事项。
上述信息，大多通过机关公文、简报、信息、报表、电子邮件等方式呈报、发送或传递。
这些事项一旦泄露，虽然不会直接危害国家的安全和利益，但却会不同程度地影响国家机关公务活动的正常开展和内部管理的有序进行，影响国家机关顺利履行国家赋予的权力和职责。
二、机关公文涉密内容存在问题及原因
（一）机关办公保密的突出隐患
1?郾使用、保管涉密文件资料不当。一是涉密电子公文处理场所不安全。尤其是几个人在一个办公室内，工作人员在处理涉密电子公文时，可能因接听电话、来访办事等原因，离开办公电脑。而电脑又不像手写公文一样，随手即可锁进抽屉内。大多数人怕麻烦，不能及时退出电子文档，造成正在处理的涉密公文信息暴露在有心人和无心人眼前。当一些外部人员随意进入办公室后，容易让别有用心的人随意拷贝资料、带走涉密文件。二是违反规定在外网上起草公文。有些工作人员为了图方便、省事，经常直接在外网上处理公文，有的甚至是内部或带密级的公文，这些存储在网络环境中的公文，极容易受黑客攻击或感染病毒，造成涉密信息被盗、被删除或被改写等严重后果。三是将涉密公文与普通公文混存。有的同志将历年来处理的各种公文，普通的、内部的、秘密的混存在一起。大多数经办人没有及时清理、删除，使涉密公文变成个人的“私有”财产，可以不经批准，任意打印和拷贝。四是一些机关干部参加培训、外出开会或执行公务时，未经批准擅自携带涉密文件、笔记本电脑和移动存储介质，且保管不当，造成泄密隐患。五是少数机关干部在起草文件和领导讲话时，借阅大量文件资料包括一些涉密文件资料信息，但未严加管控，导致相关人员随意复制、拷贝文件等涉密信息的现象发生，使知悉范围扩大。六是涉密计算机、网络和移动存储介质泄密事件增多，涉密文件资料管理存在漏洞，违规交易涉密文件资料事件呈上升趋势。
2?郾处理、销毁涉密文件和设备不当。一是少数单位对废旧、闲置的电脑内是否存储涉密文件资料、是否安装机要设备、是否进行脱密处理，使用管理责任人是谁等底数不清，对电脑设备的保管、维修和交接工作比较随意。二是对删除涉密信息的移动存储介质处置不当。三是处理、销毁废旧文件资料时检查不严，甚至将一些本应到指定的涉密文件销毁的造纸厂由专人监督销毁的涉密文件资料，也当废品随意卖掉，容易造成泄密隐患。
（二）存在问题的原因
一是麻痹思想严重，保密观念淡薄。有些同志对越是改革开放，越是发展经济，越要加强保密工作的重要性和紧迫性缺乏应有的认识，没有把保密工作纳入自己的职责范围，对高技术窃密的严重性危害性认识不够，保密意识淡漠，和平麻痹思想严重，甚至把保密工作与业务工作对立起来，认为保密工作仅仅是保密工作部门的事情。二是保密管理工作薄弱，不适应形势发展的需要。一方面是新形势下的保密工作遇到许多新情况和新问题，既要确保国家秘密不被泄露，又要有利于扩大开放和发展经济，对这些政策性和技术性都很强的内容把握不准；有的单位系统管理人员没有经过专业培训，对计算机信息安全保密知识一知半解，无法切实保证计算机信息的安全保密。另一方面是保密法规制度还不够健全，一些法规还不够具体、配套、有力，从事保密管理的机构和执法力度较薄弱。因此，在某些方面还存在无法可依、有法不依和执行不力的情况。
三、机关公文保密对策措施
（一）严守保密规定。安全保密工作很大程度上靠加强自身的防范。在机关公文运行中，经常涉及到一些秘密事项的内容，具体办理公文的部门和人员应严格按照《中华人民共和国保密法》（以下简称《保密法》）的要求，积极做好涉密文件的审核、报批、发送、存档、清销等环节的工作。要遵循“积极防范、突出重点，既确保国家秘密又便利各项工作”的保密工作方针，在工作中努力消除可能造成泄密的隐患，堵塞可能泄密的漏洞，对文件中涉及党和国家的秘密或工作秘密、商业秘密信息，一旦泄露会使党和国家的安全及部门利益遭受损害的内容，必须确定密级，按照秘密等级、秘密分布、掌握秘密的人员构成严格控制知密范围。要教育涉密部门的工作人员，不该说的机密绝对不说，不该知道的机密绝对不问，不该看的机密绝对不看，不在非保密本上记录机密事项，不在家属、亲友、熟人和其他无关人员面前谈论文件中涉及党和国家秘密的内容，不在私人通信、电话、手机及公开发表的文章、著作中涉及有关文件里党和国家秘密的内容，不在社交活动和出国访问、考察、洽谈贸易等外事活动中携带秘密文件、资料，不私自留存和擅自复制、销发秘密文件和资料，从事公文工作的人员在工作移交或工作调动时个人私存秘密文件、资料以及记有秘密内容的笔记本、电脑存储资料等必须上交组织，严防扩大知密范围和泄密。
（二）严格保密管理。所有秘密文电都要标明秘密等级、发放范围，特殊情况还须注明限阅和传达方法等。秘密文电只能由经省保密局批准的国家秘密载体定点复制单位印制。不准用明码、明传电报传递秘密事项，严禁密（码）来明（码）复或明来密复。未经批准，不准翻印、复制、汇编秘密文电，不得通过报刊公布秘密文电的内容。要进行严格的保密审查，对已确定对外提供的文件资料，依据保密规定、严格审查。向外地、外机关传递秘密文电，要包装密封，标明密级，由机要人员或通过机要通信部门递送。携带秘密文电外出，不得乘坐普通公共车辆。严禁通过普通邮局寄送秘密文电。阅读秘密文电应在机要室或办公室，不得将文电带回家中或带到其他公共场所。未经批准不得摘记、抄录秘密文电的内容。销毁文件要认真清点，必须严格进行登记造册（保管或清点人员在登记册上签字），由二人监督销毁。销毁秘密文件、资料应到省保密局指定的造纸厂销毁，并在现场严密监销。严禁向废品收购部门出售秘密文件、内部刊物和资料等。
（三）普及保密教育。保密工作无小事，应该慎之又慎，细之又细。做好保密工作，最重要的是做好人的工作，尤其是做好涉密人员的工作。要教育机关工作人员切实增强服务意识、责任意识和忧患意识，努力做到三到位（讲到位、做到位、查到位）。针对一些单位涉密人员计算机安全保密意识淡薄、安全保密知识缺乏等问题，要加大对保密技术的普及和培训力度，严格落实涉密人员持证上岗制度。要有针对性地开展计算机操作使用人员、系统维护管理人员日常维护“应知应会”培训。在保密教育中对涉密人员进行经常的保密教育和保密提醒，讲形势、讲责任、讲危害，把保密工作的重要性讲深，把保密工作面临的严峻形势讲透，把有关人员的保密责任讲清，把泄密的危害性和后果讲足，从而不断提高涉密人员在新技术条件下计算机信息安全保密管理的水平。
（四）完善规章制度。要依据中央和国家有关法规、制度，本着缺什么补什么的原则，进一步修订完善本单位保密制度。要强化安全保密责任制和责任追究制，坚持“谁主管，谁负责；谁使用、谁负责”，真正把各项规定落到实处。重点解决近年来出现的借便利工作之名擅自扩大国家秘密知悉范围、该定密不定密、擅自解密、擅自对外提供国家秘密的问题。对涉密人员、涉密载体、计算机网络、保密要害部门部位等保密管理都要作出明确规定。对违反保密规定的行为，要严肃查处，造成严重后果的，要追究当事人的责任。
（五）加大检查力度。一是加大涉密计算机信息系统的检查频率和覆盖面。充分运用现代化的保密技术手段，对涉及国家秘密多、密级高、易发生泄密的部位加大督促检查的力度，增强发现和消除泄密隐患的能力，确保不在互联网连接的计算机上存储、处理、传输涉密信息，不在外网上起草文件、领导讲话等各种公文。坚决防止“一机两用”和涉密计算机上互联网问题的发生。二是加强对非涉密信息系统的检查。对非涉密信息系统，按照“控制源头、加强检查、明确责任、落实制度”的原则进行规范管理，确保不运行、处理和传输国家秘密信息。三是突出做好移动存储介质保密管理，坚决杜绝介质混用现象发生。不得使用移动存储设备从涉密计算机向非涉密计算机复制数据。确需复制的，要采取严格的保密措施，防止泄密。四是坚持开展互联网信息保密检查。充分利用现有技术检查资源，对本辖区内经营性和非经营性网站上以各种形式公开发布的信息进行保密检查，及时发现和消除各种泄密隐患。
（作者单位：河北省人民政府办公厅）