老秘谈党政公文写作的规范化问题

党政公文，是被民众尊称为红头文件的公文，是党和国家机关传递政策法令、表达意志、指挥工作、沟通情况的重要手段，是处理党务、政务，依法行政和进行公务活动的重要工具，是具有极强“法定效力”和“规范体式”的公务文书。由于党和国家机关表达意志的公务文书具有特殊地位和功能，决定了公文写作是一项严肃的政治性、政策性极强的工作，其撰写和处理必须遵从特定的规范，必须严格遵守党和国家关于公文处理的有关规定，做到规范化、科学化、标准化、制度化，以维护公文的权威性、严肃性，确保公文质量。如果公文不规范，其内容不当，甚至与有关的法律法规不一致，或语言表达不准确等等，不仅达不到制发公文的目的，影响工作，使工作陷入被动，而且还会造成不良的社会影响，有损公文的严肃性及权威性，也影响党和政府在百姓心目中的威信。但在工作中，仍有一些党政机关的公文存在种种不规范的问题，甚至存在违规的现象。

一、 党政公文的失常形象

制发公文时不注意公文内容的规范化问题，甚至公文的内容与有关的法律法规不相符，那么不仅会影响工作，而且还会造成极坏的影响，甚至引发混乱。
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（一）公文“打架”问题
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5 D5 ]# y  n  V$ O7 r# d$ K案例：《政府文件“顶牛”，职工有病难退》（《大河报》2007年11月22日）因劳动和人事部门秉持的文件内容相左，××县11名机关事业单位的职工经历了一场漫长的病退。一年前他们通过了××市人事局统一组织的体检鉴定，但县劳动局却拒发退休工资，理由很简单，病退体检须由劳动部门办理。机关事业单位人员病退体检鉴定究竟谁说了算，人事部门和劳动部门各执一词，各自都有红头文件为依据，这也是事情一直僵持不下的原因所在。县人事局以《××市政府办公室关于严格事业单位工作人员提前退休退职审批工作的通知》（×政办〔2007〕24号）为依据，该通知要求“各县（市区）、市直机关事业单位人员因病提前退休、退职工作由市机关事业单位医务鉴定委员会组织统一体检，统一鉴定。”县劳动局以《××市人民政府关于进一步加强机关事业单位养老保险工作的通知》（×政〔2007〕59号）为依据，该通知规定“因病提前退休（职）需经劳动能力鉴定委员会鉴定。”双方都有“尚方宝剑”，争执不下的“鉴定”归属造成一些职工“有病难退”。
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: l1 i! h5 t; C2 w评析：部门争权，红头文件开道。2007年一年内为什么会出现两份互相“打架”的文件呢？两份看似矛盾的文件背后是市人事部门和劳动部门“角力”的结果。在双方争执的背后，是人们对部门争利的微词。这是由于有关部门对公文之间“打架”没有进行协调性的审查，也没有统一的协调机构随时解决政府部门在行使职权过程中发生的权限争议所造成的。
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& A* L, W8 _4 S- M7 p* |! R（二）党政公文的违规问题

) x9 Q6 T3 l1 N6 B案例： ××××区机关事务管理处发出“史上最牛”的服务通知，俺帮你“摆平”交通违章记录。（《扬子晚报》２００９年２月２８日）

' n2 G6 h1 F/ f: y( Y关于提供机动车年审服务的通知
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区各单位各部门：
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为深化机关效能建设，促进和谐机关建设，更好地为区各单位各部门服务，现区机关事务管理处开展机动车统一集中年审服务。凡区各单位各部门公务车及区工作人员私人车辆需要年审服务的，可到区机关事务管理处进行年审预约登记。机动车年审日期可提前三个月年审。如年审机动车有电子警察违章记录的，机关事务管理处可帮忙协调交警部门，予以免除驾驶证扣分等服务。机动车年审预约登记日期截至２００９年２月２５日。

9 z0 A! N2 O' _特此通知

0 p6 ?) m. i6 @* z; T# C××区机关事务管理处（印章）

6 q9 X; i$ ~0 l1 b4 r. l评析：滥用手中的权力，维护部门和个人的利益。交通违规，难道政府部门及工作人员就可以免责吗？遵守交通规则，人人有责，公务员更应该起模范带头作用，任何人也不能凌驾于法律之上。政府部门公开发公文，利用权力使违规的行为免于处罚，违反了法律面前人人平等的原则，影响十分恶劣。
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（三）滥发公文
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案例：“ 红头文件当欠条”出卖政府威信（《三秦都市报》2008年2月2日）

) \( n0 U6 ~0 a$ ~1月29日晚8时许，民工张志年十天前专程代表200多农民工，从四川广元赶到××市××县，向××县国土资源局讨要5年前所欠的工资。1月28日该局下发×国土资函字〔2008〕4号文件，该文件承认“目前尚欠施工单位工程款400余万元，施工单位拖欠乔大国、李中喜等民工工资100余万元。”文件承诺“县政府资金到位后，我局及时通知你们，由你们与施工单位来我局当面算清账，以施工单位提供的拖欠名单和数额为依据，所欠民工工资由我局现场向你们兑付。”并在红头文件上标注“此承诺等同欠条”。
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( i+ q' X1 b1 O- h2 a; Q* G6 b评析：以红头文件当欠条实在是荒唐。政府欠薪本来就不是什么光彩的事，以红头文件当欠条是一张出卖政府诚信的欠条，有损公文的严肃性、权威性，有损政府的形象，也令政府的公信力受到质疑。等着政府还5年前欠下的工程款回家过年的农民工还会信红头文件的承诺吗?

6 C( P3 I3 Q/ \' T7 p+ ?二、 党政公文行文中的语言表达问题

2 S% a$ h5 U* f1 a$ _! N公文写作要求开门见山，直言其事，语言准确简洁，做到要言不烦，始终保持公文严肃、庄重的特点。从写作学的角度看，一些公文也存在这样或那样的问题。例如：
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1．为了加大煤矿安全生产管理，严厉打击煤矿违法生产活动，市政府组织专家研究制定了 《关于严厉打击煤矿违法生产的有关规定》。初稿形成后，经过三次征求意见会议，形成了讨论稿。×年×月×日市政府常务会议讨论一致通过，现印发给各单位。各单位要认真组织学习，领会精神实质，把握操作标准，严格执行，今后不得再出现违反本规定的行为。

（×市政府《关于印发严厉打击煤矿违法生产的有关规定的通知》）

通知前半部分叙述该规定的形成过程，后半部分强调要求，显得过于啰嗦，该段文字可以改为：“《关于严厉打击煤矿违法生产的有关规定》经×年×月×日市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请严格遵照执行。”开门见山，简洁明快。
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, U, J& }- @2 k. u2．那些没有取得安全生产许可证、采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照及矿长没有取得矿长资格证、矿长安全资格者的矿井，应实施停产整顿。
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. S5 g0 R! j8 T: ~6 J' J  @（×市《关于地方煤矿证照不全矿井实施停产整顿的紧急通知》）
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该段公文因使用了“那些没有取得”、“应”等态度平和的语言，不能准确表达出市政府对矿井整顿的坚决态度。该段文字如果改为“凡未取得安全生产许可证、采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照及矿长没有取得矿长资格证、矿长安全资格者的矿井，一律实施停产整顿。”充分体现政府对矿井整顿的坚决态度，体现公文的权威性。
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三、公文文种的混用问题

在实际工作中，常用的公文文种很多，各文种有明确的使用范围和功用，有不少单位将功能及使用范围相近的文种相混淆。

（一）滥用公告

公告是国家行政机关向国内外宣布重要事项或法定事项时使用的公文，是由专门的职能部门按法律程序发布的，但我们在报刊上经常可以看到各种各样的公告，滥用公告的现象十分严重。
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/ E" [2 A% F" M/ y( e0 f案例：
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公告

2 D% |' d% |! [3 w. {% {) {（《××日报》2007年1月27日）

. m" @$ ~+ m3 l( {( F, W' t/ | 根据市政建设计划，江山路（北环——天河路）改造工程定于2007年1月30日至2007年4月20日进行封闭施工。为保障道路的安全畅通和施工的顺利进行，现将有关事宜公告如下：

1.从2007年1月30日至2007年4月30日开始对江山路北环立交桥至天河路进行封闭施工，在此期间该路段禁止机动车辆通行。2.绕行车辆必须按照交通标志行驶，并服从交巡警指挥和保通人员的引导。3.沿街单位和居民的车辆需持机动车行驶证、单位介绍信、身份证等相关手续于2007年1月28日至2007年1月31日到河南省邮政培训中心609房间办理《沿街单位车辆通行证》。4.本次施工给你带来不便，敬请谅解并请您慎重选择绕行路线。

. |, B% s$ U/ \" }' |) |1 x. U特此公告，请过往车辆和人员周知并相互转告。
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××市公安局交通巡逻警察支队

  ××市市政重点工程建设项目部
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从上述内容可以看出，该公告既不是国内外重要的事项，也不是法定事项，只是将某一路段施工的信息告诉给附近的单位和居民以及路过此地的人员，涉及的范围极小，应用“通告”这一文种。通告就是公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项的公文。

（二）请示与报告相混淆

请示与报告相混淆是常见的现象。。

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& M( B# }7 D+ j. l) x  B（三）请示与请批函相混淆
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) n/ [6 h5 o4 \不相隶属的机关之间“请求批准和答复审批事项时”用函；隶属机关请求批准用请示，答复用批复。有的单位该用函的用了请示，例如：某市贸易局请财政局拨款写《××市贸易局关于拨付商贸工作会议经费的请示》，二者是平级单位；又如：××市文化局向财政局申请拨款也写请示。一些制发公文者认为，虽然本单位与受文单位没有隶属关系，不是上下级关系，甚至本单位比受文单位的级别高，但毕竟是某项工作需要对方支持或批准，用请示显得尊重对方，对办事更有利。有的单位担心有关主管部门看到函反感，特意将该用“请求批准的函”改用为“请示”。一些权力部门看到没有隶属关系机关的“函”心里别扭，似乎对自己不太尊重而不积极给予解决问题。
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四、公文格式的不规范问题
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/ a+ n, Q6 o: ~% o! o& g关于公文格式的问题，党政公文各有明确的规定及要求，但公文格式的不规范问题也比较突出。例如某省政府有关部门在公文办理情况通报中，列举了公文格式种种不规范现象：××〔2009〕41号文有2处不规范：首页无正文；发文字号中的括号误用为方括号；××〔2009〕10号文有2处不规范：成文时间单独一页，未标联系人和联系电话；××市〔2009〕47号文有2处不规范：附件与正文之间未空行，成文时间“○”误用为阿拉伯数字“０”； ××〔2009〕41号文有3处不规范：公文标题加注标点符号，成文时间与正文之间距离过大，未标联系人和联系电话。

8 m9 W% ^8 z. L" p$ }+ U党和国家对公文处理有明确的规定和要求，但为什么一些机关单位的公文存在这样或那样的问题，不规范的公文屡屡出现？究其原因，影响党政机关公文行文规范化问题的主要因素是：

& W% V4 J; K8 M6 L一、对公文写作重视不够，写作能力不强。一些制发公文者对公文行文工作的重要性认识不够，没有充分认识到公文行文规范化的意义，责任心不强，对公文写作不够重视。有的认为公文写作简单，不需要下太大的功夫，只要将领导的意图表达清楚就行了，忽视公文语言的选择锤炼，因此制发的公文达不到语言准确简洁，行文严肃、庄重的特点。另外近年来进入公务员队伍的高校毕业生，由于所学专业的限制，许多人没有系统地学习过公文写作，不知道党政机关各有哪些文种，不能熟练掌握党政公文的格式及写作技巧，因此在制发公文时难免会出这样或那样的问题。
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- {( H0 s1 m" s5 F二、法治观念不强。有些制发公文者缺乏对法律、政策的了解；有的主管领导法律意识不强，或从地方保护主义出发，或体现某一领导或管理者的意志，或为了追求部门的利益而互不通气，以致出现“公说公有理、婆说婆有理”的现象，致使一些不规范，甚至违规违法的公文出台。
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1 L- g/ T: c) ?4 J( k三、领导把关不严。上级主管部门及领导对公文的审阅重内容轻形式，一般在签发或批阅公文时只看公文所反映的内容如何，很少从规范化的角度考虑公文的内容、文种的选用及格式的问题。
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四、缺乏严格的审查和监督机制。长期以来对公文的审查大多实行事后备案制，事后备案制具有滞后性，使一些不规范的公文在被纠正之前已经造成了无法弥补的损失。另外滥发不当或违法的公文不需要付出多少责任成本，这也是滋生违法或不当公文的土壤。因此应加强对公文制发的审查监督工作，建立公文前置审查及备案机制，建立与公文前置审查相配套的差错追究制度，从而用严格的制度来保证红头文件的权威性、严肃性。

五、多头规定带来的混乱。中共中央办公厅、国务院办公厅分别制发了党的机关和国家行政机关公文的处理条例、办法，对其公文的种类及其使用分别做出了具体规定，其中党政公文中既有相同的文种，也有不同的文种，容易造成文种混用的问题。

六、公文写作教材和专著失范造成谬误流传。公文写作教材和专著是公文写作的指导用书，是秘书的得力工具，在传授公文写作知识方面功不可没。但还有一些公文写作书中存在种种问题，如关于文种介绍，将党的机关公文文种与国家行政机关公文文种相混淆；文字叙述与图示不一致：如叙述的是行政公文成文日期右空4字，但图示上有的空6字、5字、2字等；有的发文字号、成文日期书写不正确，与现行的有关规定不一致，这些都会误导学习者。

公文广泛地应用于政治、经济、科技、教育等各个方面，同各行各业及个人都有密切的关系，因此把公文写好、处理好是国家公务员，特别是在党政机关工作的领导干部必不可少的工作之一，如果忽视公文的写作，就会影响依法行政和公务的办理，因此一定要重视公文规范化的问题。在制发公文时，一定要严格按照党和国家对公文处理的有关规定，做到规范化、科学化、制度化、标准化，提高公文质量，维护公文的权威性、严肃性，使公文在现代化建设中发挥重要作用。

                          （作者：河南省委党校科技文化教研部教授韩　华）
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公文写作认真学习 期望提高 :D:lol