关于拓宽我市选人用人渠道的调研报告

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关于拓宽我市选人用人渠道的调研报告

+ G$ Y6 ^; W4 O 来源：闽西调研  作者：中共龙岩市委组织部课题组  日期：08-03-19

& I7 v' `6 P% k) a. q- S   一、做法与成效 近年来，我市高度重视干部人事制度改革，紧紧围绕《深化干部人事制度改革纲要》，根据《干部任用条例》、《公务员法》及其“5＋1”文件，以及省委《建立选人用人公正机制的若干意见（试行）》的规定，积极探索科学的选拔任用机制，较好地拓宽了选人用人渠道。 1、从录用渠道来看。长期以来，我市新进入公务员队伍主要三种渠道：由国家统一分配，各机关接收大中专毕业生就业；通过组织调配的方式，安置退役军人；有计划地从社会上符合资格条件的人员中吸收录用。在《国家公务员暂行条例》颁布实施以后，我市逐步取消了大中专毕业生统一分配，把考试录用作为基本途径，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。此外，自1997年省委组织部恢复选调生制度至2005年底，我市共接收选调生213名（其中，党政选调生113名，法院检察院类、公安类100名）。 5 w+ F% V8 L2 [' Z4 T6 L1 b 2、从交流渠道来看。近年来，我市根据《公务员法》有关规定加大公务员外部交流力度，采取调任、转任和挂职锻炼等形式，让部分原来不具备公务员身份但从事公务的人变成公务员。以市直机关为例，从1998年至2006年10月，我市有11位企业单位、事业单位、人民团体和群众组织中从事公务人员通过调任形式，成为市直机关科级以下干部。 1 V; d9 D- m0 I: F; j 3、从任用渠道来看。近几年，我市逐步完善了民主推荐、民意测验、民主评议制度，在全国率先实行了党政领导干部任前公示制度，先后在17个乡镇开展了70个乡镇党政领导职位的“三推二考一选”选举试点，推进了选任制、委任制等党政领导干部选拔任用制度的改革。同时，加大了公开选拔和竞争上岗力度，从1995年试点开始，全市共公开选拔153个职位，在376个单位1129个职位实行了竞争上岗，使以公开选拔和竞争上岗为主要形式的“考任制”，逐步成为继委任、选任、聘任制以后干部选拔任用的第四条主渠道。 4、从推荐渠道来看。我市始终坚持把民主推荐作为干部选拔任用的必经程序，在认真开展会议投票推荐和个别谈话推荐的同时，结合公开选拔、竞争上岗和“三推二考一选”的工作，积极拓宽群众（联名）推荐、个人自荐等渠道。其中，武平县从2004年开始，试行了缺额拟任科级领导职位预告制，先后3次分三批对102个缺额拟任科级领导职位进行了预告，社会各界共推荐任职人选178人。 5、从培育渠道来看。各县（市、区）普遍建立和完善了后备干部培养机制，逐步成为领导干部选用的“准渠道”、“支渠道”。其中，新罗区把历次公选中入围考察前三名但未任命的干部列入市管后备干部管理；连城县实行了后备干部“双重推荐”制度，每年结合年度考核召开推荐会，由干部群众无记名投票填写《后备干部民主推荐表》，推荐票数达30%以上者列为后备干部考察对象，在职位空缺时，原则上从后备干部队伍中确定考察对象，再次召开民主推荐会进行推荐。 二、问题及成因 当前选人用人渠道不够宽畅，主要表现在：“考任”渠道还没有正常化，“竞选”渠道局限于小范围低层次，有时“推荐”渠道还存在民意“失真”现象，“调任”渠道开放化程度不高，“聘任”渠道较少实施，“破格”渠道缺失，等等。调研中，一些干部认为，最近几年我市加大了公开选拔和竞争上岗力度，但是总体还处于试点阶段，适用范围、标准掌握、组织方式等还不规范，部分县（市、区）开展公开选拔和竞争上岗还存在计划性不强、随意性较大、职位数量偏少、资格设置偏高等问题。反映比较集中的另一个问题是，原本优秀村两委干部还可以参加招干考试成为公务员，但目前这条渠道已被“堵死”，还没有开辟村两委干部聘任渠道。 ) I9 v/ i( z' r 产生以上问题的原因主要有： 1、在“职数”阻碍方面。由于行政领导职务呈宝塔型设置的方式，决定了领导干部递进职位的局限性，也就导致干部能上能下、能进能出的问题成为选人用人渠道不够宽畅的一个带有根本性、潜在性和全局性的难点问题。最近几年来，我市加大了干部“能下”方面的探索，永定等一些地方也尝试建立“能下”机制。但是，总体上能上能下机制的建设始终是我市干部人事制度改革的难点问题，从根本上建立起优胜劣汰、能上能下、能进能出的动态管理机制还有许多难点需要探索和突破。这种情况，使得不少职位被少数一般化的干部占据，出现“一夫当关，万夫莫开”的情况，从而形成了选拔任用干部与能上能下之间矛盾。这种情况在去年的换届中表现也比较突出，一些干部原本对去年换届期望值比较高，但最终因受职数等影响而没能提拔，工作积极性也受到了一定影响。 9 ]* Q8 H0 X, p, z 2、在制度阻碍方面。一方面，旧制度正成为拓宽选人用人渠道的重要阻碍。调研中，一些县（市、区）委组织部干部谈到，改革和完善党内选举制度是拓宽选人用人渠道的一个重要方面，但从最近几年我市推进乡村选举制度改革试点来看，面临着一个很突出的问题就是来自原有的制度阻碍。比如，《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中国共产党地方组织选举工作条例》分别是1990年6月和1994年1月颁发的，随着选举实践的不断深入和客观环境的变化，原来的部分规定渐显滞后，特别是有关侯选人提名、差额选举设定等都不利于拓宽选人用人渠道。另一方面，公开选拔、竞争上岗、民主推荐、“三推二考一选”等有利于拓宽选人用人渠道的新制度，本身还面临需要细化操作的问题，在一定程度上影响了这些新制度的实行和推广。特别是时间长、程序繁、成本高以及部分地方出现考试专业户、高分低能等问题，成为影响公开选拔和竞争上岗难以正常化的重要原因。 3、在管理阻碍方面。近年来垂直管理的部门越来越多，地方党委管理干部的面和数量均在大幅度萎缩，制约了其拓宽选人用人的视野和空间。总体上，目前我市党政干部队伍、企业管理人才队伍、专业人才队伍之间以及条块干部之间，尚未建立健全协调沟通、资源共享、高效运转的工作机制，这种情况往往造成我市干部条块之间、党政之间、系统之间自我封闭、自我循环的情况。同时，部分地方干部管理相关制度之间不协调，特别是干部选拔任用与后备干部管理之间不配套，民主推荐、干部考察与后备干部管理之间还没有建立起规范化、有序化的机制，或多或少存在考用脱节、备用脱节的情况。而且，长期以来，后备干部的侧重点主要放在年轻干部和非党干部、妇女干部等方面，没有在更大范围内根据人才成长规律和干部潜力特点，分层次、分类别建立后备干部名单，影响了后备干部的培育、选拔和使用。调研中，还有人认为，公务员以及公检法队伍的管理分别适用《公务员法》和《法官法》、《检察官法》，也在一定程度上影响了调任渠道的畅通。 三、对策及建议 1、根据发展需要解放选人用人的思想，推动选人用人的视野向多元化转变。选人用人的视野决定选人用人渠道宽畅程度。要跳出政府部门选经济类人才、党务部门选党务干部的思维定势，更多地从经济部门中物色党务干部，从党务部门中物色经济人才，从基层中选任机关人才。要结合我市“10+3”产业发展实践，物色招商引资专业人才、会展人才、园区经济管理类人才、征地拆迁人才、城市管理和城市经营人才、驻外机构人才以及项目设计、论证、建设等各方面的人才，特别是要把“龙岩市经济发展突出贡献奖”、“龙岩市科学技术突出贡献奖”、“龙岩市科技智囊团成员”纳入选用党政领导干部的视野。要实行“走出去”与“引进来”相结合的选人用人原则，争取更多的区域外和体制外高层次人才进入党政系统，以解决我市党政班子中懂经济会管理比例人才偏少的问题。此外，前几年有一部分优秀干部和国企干部离岗下海，他们原本就熟悉行政管理运作，又在市场经济浪潮中得到磨炼，增长了经营和管理经济的才干，也应当进入我们选人用人的视野。 / m# @+ a8 E0 S* J. K 2、正确处理不可无格和不拘一格的关系，推动选人用人的策略向差异化转变。总的思路是：对于需要重点培养和选拔的干部，采取区别于一般党政干部选拔办法，实行“同等条件下优先、适当倾斜、重点保护”的差异化策略。具体操作上，要根据我们目前党政领导干部的结构，除了重点培育妇女干部、非党干部外，还应对政法类干部、专业技术干部、经济类干部、村两委主干、非领导职务干部等，有差异地制订人才标准、单列管理和培养选拔。比如，注意结合不同人才的特性考虑选拔标准，对需要重点选拔和培养的干部，在任职资格考试、公开选拔、后备干部的推荐、干部培训、选派干部参加实践锻炼等具体工作中，在年龄、职级、阅历等方面避免用一般性的选拔党政领导干部的标准来衡量其他类别的干部；针对女部成长中的突出问题，积极开展心理素质教育，大力实施“女性素质工程”，有计划地举办女干部专题培训班；分别单独组织若干次的专门面对政法部门干部、专业招商引资干部、项目建设干部和村两委主干的公开选拔或公开选聘；对经济类干部实行单列的干部考察和民主推荐，单独建立后备干部库。调研中，一些同志建议，鉴于目前体制外人才难以进入党政干部系列的情况，可总结我市聘任政府投资与发展顾问的做法，并借鉴吉林、上海、深圳等地实行政府雇员制的办法，以政府雇员制的形式聘请非公有制人才、科技人才和区域外人才，进一步拓宽职位聘任渠道。一些同志还建议可按照《公务员法》中“职位聘任”的规定，积极探索选拔（选聘）优秀村主干制度，以公开选聘等形式单独聘任一批优秀村两委干部，个别特别优秀的可破格选拔到乡（镇）副职领导岗位；对个别经济发达贡献较突出的乡（镇）书记可高配为副处级干部，省级和市级开发区主要领导干部可分别高配为副厅级和副处级干部。 3、真正把群众在选任干部中的“四权”落到实处，推动选人用人的主体向“多数人选人”转变。今后拓宽选人用人渠道，必须继续深化干部选任落实“四权”（知情权、参与权、选择权和监督权）机制建设，并注重防止民意失真和操作形式化等问题，建议从以下四方面入手：一是建立健全干部信息公开制度。凡涉及干部工作的政策规定，只要不涉及机密事项，都应以适当的方式向党员和群众公开；干部工作的政策规定不仅要公布，而且还要改变过去那种按照内部文件办事的习惯做法，主动做好宣传解释工作，使党员群众更多地了解干部工作，把握政策精神，更好地行使民主权利。二是建立健全经常性公开推荐制度。要进一步总结和推广武平县“缺额预告制”，结合年度考核建立经常性组织推荐、群众推荐、领导干部推荐和个人自荐的干部制度，并以适当的方式、在适当的范围内公开民主推荐和考察结果。对部分专业性较强的领导职务，要采取有条件公开报名的方式，鼓励个人自荐，其范围包括区域外的干部。三是规范选任干部中“一把手”的用权行为。要在漳平市试点的基础上，明确规定县（市、区）委书记应严格履行《干部任用条例》规定的民主推荐程序，个人推荐干部人选必须写出署名书面推荐材料，推荐材料要客观公正、真实具体，全面介绍被推荐人的德、能、勤、绩、廉等情况，提出推荐理由和使用建议，并申明与被推荐人的关系。要硬性规定“一把手”所推荐的干部，只有在民主推荐时超过最低得票比例时才能列为考察对象。四是积极探索市场化选人用人方式。对于国有企业、非公有制人才、专业性人才等体制外人才以及区域外人才，要积极采取市场化人才引进办法，与一二家“猎头公司”形成长期合作关系；借鉴招商引资中“以商招商”的办法，积极采取“以才引才”、“以智引智”的办法，并对有贡献者给予适当奖励。此外，一些同志建议总结和推广我市长汀县“双向选择”机制，在今后组建招商引资队伍、开发区领导班子、项目建设专业队伍以及国有企业领导班子中可以试行“双向选择”。 2 W4 _- _! ~- W) Q7 Q' r 4、深入探索公开平等竞争为核心的选拔培养机制，推动选人用人的规则向有序竞争转变。目前各地在干部人事制度改革中，初步显出公开选拔、竞争上岗与传统后备干部选择、民主推荐、干部交流等组合运用、相互融合的趋势，从而创新了一些将竞争机制引入干部培养选拔等环节的新模式，比如，我市实行的任职资格考试制度、公开选拔与后备干部相结合制度，莆田市实行的“双推双考双筛”确定后备干部办法、事业单位组合聘任负责制，宁德市试行的“组织推荐、公开考试”选拔领导干部办法，泉州晋江市试行的优秀后备干部平等参加差额选举办法，等等。今后我们在拓宽选人用人渠道时，要进一步总结和借鉴这些新模式，以更大范围、更高层次、更宽领域提高干部培养、选拔和使用等各个环节的竞争程度，依靠竞争拓宽拓宽选人用人渠道，依靠竞争打破干部的部门、地域和身份的界限，依靠竞争实现择优选才的目的。要有计划地开展公开选拔和竞争上岗，努力使公开选拔和竞争上岗逐步正常化和经常化，并最终成为干部选任的主渠道之一。一方面，要严格按照《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》规定的五种情形，在领导职位出现空缺较多、需要集中选拔领导干部时实行公开选拔。另一方面，要在总体按照《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》的程序操作前提下，进一步加大公开选拔和竞争上岗具体操作程序的探索力度，努力提高公开选拔、竞争上岗科学化水平。比如，积极探索公开选拔中科学、准确地衡量干部的思想政治业务素质和领导才能及测评思想品德、工作作风、协调能力、气质性格等方面的方式，着力解决不同职位、不同等次的干部考题趋同、考试针对性不强的问题，合理确定竞争上岗中民主测评所占比重，有效解决公开选拔成本高、时间长、程序繁琐以及一些入围干部考试专业户、高分低能等问题。 5、切实提高选人用人的效能，推动选人用人的管理向统筹协调转变。一是干部选育之间要做到统筹协调。要逐步建立起后备干部滚动式管理和分类管理机制，尽可以做到半年或一年滚动一次。要规范后备干部的年龄与现在班子的平均年龄差距，比如硬性规定后备干部年龄应低于现有班子平均年龄3岁以上。要加强后备干部考核环节，建立一个以选拔考核、定期考核、经常性考核为内容的动态考核机制，将后备干部管理制度与其他干部管理制度相结合，寓后备干部管理制度于班子目标责任制、实施项目带动战略考核等相关干部管理制度之中。二是后备干部资源要实行统筹交叉配置。要改变目前后备干部局限于本单位、本部门使用的做法，县与县、县与乡、地方与部门、经济部门与党务部门等之间可以交叉、双向交流。对个体而言，可以实行后备干部一人多向配置，即一个干部既是本部门的后备，又是其他相近部门的后备。特别是一把手的后备，要越出本部门的狭窄范围，扩大选拔面，从而在绝对数不变的情况下，相对增多可选择的人选。组织部门在统筹交流管理中，要真正起到应有的宏观管理作用。各有关部门与后备干部个人也应顾全大局，保证交流渠道的畅通。三是要尽可能拓宽不同类别干部之间的中转通道。在现有条块管理体制下，要在尽量增加聘任制干部比例的同时，积极拓宽不同类别干部横向交流渠道。比如，尽可能通过“党委书记”、“政治部主任”、“纪检组长”等中转通道，通过开发区等中转途径，拓宽横向挂职渠道，扩大党政干部与其他系统干部之间交流力度。同时，要严格执行干部交流的有关规定，加大党政系统内部交流力度，除了部门与部门、机关与基层的交流轮岗外，还应在机关内部的科室之间，基层与基层之间实行大面积的岗位轮换。四是“上”与“下”之间要配套协调。要在严格执行任期制等有关规定的同时，积极探索干部“能下”机制，逐步建立优胜劣汰、能上能下、能进能出的动态管理机制。比如，一些干部建议，应改变目前把非领导职务实际作为干部提拔一个台阶的情况，把非领导职务职数的相当一部分用以安排从实职岗位上退下来的同志，以有利于解决一些不称职、一般化或年龄过限、力不从心的领导干部“下”的问题。也有一些干部建议应硬性规定，一个单位职位出现空缺时候，至少应在一年内配齐。   3 ?1 ~! l$ \5 O% i5 g! |/ J 课题指导：陈万里 6 K* c1 p! q8 F9 W 课题负责：郑立明　钟冬桂　陶以宁 3 q6 V2 u0 N7 M 课题组成员：卢敏云　黄　丽　张品洪　曾　钢 , E! L6 O6 m! ?) i0 H, V% O 　    章江华  罗荣辉　陈文清　林忠庭 　    林志坚　李剑锋 课题执笔：林忠庭