龙岩市农村城镇化发展模式及对策

龙岩市农村城镇化发展模式及对策

来源：--《闽西调研》2008年第23期  作者：吴珍平 吴盛汉  日期：08-06-12

内容提要：农村城镇化是农村社会演进并通往现代化的一个重要过程，是传统农村向现代城市文明的一种变迁，是统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要内容。本文总结了我市农村城镇化的历程和特点，剖析了农村城镇化进程中存在的突出问题，探讨了推进我市城镇化的模式，提出：重视城镇建设的科学规划，要有全局观念，既要符合当前的客观条件，又要有前瞻性，体现生态和谐和地方特色；大力发展城镇经济，发展主导产业、特色产业，调整农业产业结构，发展农村第三产业和乡镇企业；建立多元化的投融资体系，盘活土地资产，大力发展非公有制经济，激活民间资产；减少农村人口，增加农民收入，充分发挥农民的主体作用；从土地流转、社会保障、户籍管理、行政区划等方面制度体制创新加快农村城镇化的各项配套改革。   随着经济社会的发展，农村城镇化成为了我国现代化建设的战略重点和突破口之一。龙岩市是山区、革命老区、福建省经济欠发达地区，到2006年城镇化水平只达到39.5%，居全省九个设区市的倒数第2位，比全省平均水平低8.5%，比厦门市低41.5%；第二产业占GDP总量的47.3%，第一产业占19.5%，然而农业人口却占到全市总人口的70.2%，大量人口长期滞留农村，使“经济二元化”和“社会二元化”的结症越来越成为制约现代化进程的一个突出问题。加快农村城镇化步伐是经济结构战略性调整的重要任务，是解决龙岩市经济社会发展诸多矛盾，特别是“三农”问题的重要途径。 一、龙岩市农村城镇化的历程及特点 （一）龙岩市农村城镇化历程 1、萌芽阶段（1949年以前） 龙岩市农村城镇化萌芽阶段可以分为三个时期，第一时期是以汀州为中心时期，公元733年（唐开元二十一年），置汀州，辖长汀、宁化、龙岩三个县。城镇沿河布局，通过汀江航运联系周边地区，形成了城镇群体中心。 第二时期是两个中心并列时期，公元1734年（清雍正十二年），汀州下辖的龙岩县升为直隶州，区内形成了龙岩、汀州两个政治经济中心。由于九龙江干支流航运的发达，兴起了雁石、白沙、青城等集镇；汀江航运的繁荣，使汀州的物资集散和经济联系大大超出汀江流域的范围，区内许多手工业、航运、商业集镇开始出现，如河田、郭坊和峰市等。借助交通条件，此时城镇性质以商业贸易、物资集散中转为主。 第三个时期是以龙岩为中心时期，20世纪30年代，随着资源的开发，公路的修建，龙岩县城交通枢纽位置突显出来，龙岩市域转向以龙岩县城为中心，但由于战争动乱等因素，城镇发展仍十分缓慢。 2、城镇化起步阶段（1949—1984） 建国以来，随着政治稳定，经济繁荣，给城镇的兴起和发展创造了有利条件，特别是1957年鹰厦铁路通车，1958年三线建设的发展，使龙岩相继建成煤矿、特钢厂、水泥厂、火电厂、卷烟厂等骨干企业，成为省内工业基地之一，钢铁等重工业带动新兴工矿城镇的发展，城镇人口机械增长快；1981年龙岩撤县建市，更进一步促进了城镇化的发展，到1984年底，龙岩市非农人口已达28.48万人。 3、城镇化发展阶段（1984—1997） 1984年以来，全市城镇非农人口年均增长1.4万人，以城市吸纳为主，约占增加人口的70%左右。由于改革开放步伐的进一步加快，龙岩市城镇化进程进入了发展阶段，非农人口与城镇数量得到进一步提高，建制镇数量由1987年的21个发展到1997年的61个，1997年市域城镇非农业人口已达到54.58万人，占总人口比率的20%左右。 4、城镇化快速发展阶段（1997年以来） 龙岩撤地改市，漳平设市，加快了城市建设步伐。乡镇企业的发展，推动了小城镇建设，大大加快了龙岩市城镇化发展进程，小城镇建设由单纯追求数量向追求高质量建设和高标准规划方向努力，从1997年到2006年，建制镇数量只增加了2个；小城镇基础设施得到明显改善和提高，非农业人口增长快，到2006年未，全市总人口达287.52万人，其中非农人口85.60万人，占29.8%。 （二）龙岩市农村城镇化现状特征分析 现阶段龙岩市农村城镇化呈现出以下几个特征： 1、城镇化发展速度快，已进入城镇化发展的第二阶段，即快速发展阶段。1980年龙岩市城镇化水平只达到14.48%，1984年之后发展速度加快，到1993年城镇化水平达到31.50%，2000年城镇化水平达到35.98%，2006年城镇化水平达到了39.5%，这表明龙岩市城镇化进程已进入了快速发展阶段。 2、城镇体系在空间分布上，呈现明显的交通指向性特征。到2006年底，龙岩市共有63个镇，城镇在空间分布上，相对集中于东部的漳平、龙岩市区和永定，沿鹰厦铁路、龙梅铁路以及骨干公路（205国道、319国道及福三线）分布，呈现出明显的交通指向特征。 3、城镇化水平低、发展滞后，城镇化水平地区差异大。 4、农村城镇化的动力机制呈现朝多元化转变的特点。20世纪80年代中后前，龙岩市农村城镇化的动力机制朝多元化方向发展。 第一，大型基础设施的建设。大型基础设施的建设是加快龙岩经济发展、全面提升龙岩在区域中的综合竞争力的客观要求。这些工程的建设关系到龙岩经济和社会发展的全局，极大提高了龙岩基础设施水平，推动了当地经济发展与城镇发展，增强城镇经济和社会事业可持续发展的后劲。如棉花滩水库和龙岩电厂等能源设施建设、厦漳龙长交通走廊等区域性交通大型基础设施建设，极大的推动了市区、连城、永定、长汀、上杭等城镇的发展，同时加快区域城镇间的联系。 第二，资源的开发。龙岩市有着丰富的矿产、农林资源与旅游资源，对这些资源的深度开发，使资源城镇得到进一步发展。对矿产资源的开发，使工矿型城镇得到发展，如：雁石镇（煤化工）；对旅游资源的开发利用，使旅游型城镇得到发展，如：湖坑镇（永定土楼）连峰镇（冠豸山自然风景区）；对农业资源的开发，使农贸型城镇得到发展，如：永福花乡；对文化资源的综合开发利用，促进了文化、风俗旅游为主的城镇的发展，如古田镇（“古田会议旧址——革命文化）、湖坑镇（永定土楼——客家文化）等。 第三，非公有制经济的发展。非公有制经济的发展有利于农村剩余劳动力的就地转移，有利于推进城镇化的发展。近几年，龙岩市非公有制经济保持了良好发展势头，民营企业得以迅速发展。2006年，全市国有经济完成投资324613万元，而非国有经济完成投资1313896万元，非国有经济投资占全市投资的比重达79.7%，成为龙岩市投资的主体；2006年，城镇个体和私营企业从业人员达10.68万人，比上年增加2.39万人，缓解了龙岩市城镇就业压力，继续成为吸纳劳动力就业的重要途径。由此可见，近年来，龙岩市经济的发展、城镇化水平的提高，离不开非公有制经济所作出的贡献。 第四，大城市经济的辐射，产业的转移。近年来，龙岩市抓住发达地区产业转移的契机，实施项目带动战略，大力发展“10＋3”产业，营造投资环境，积极吸收闽东南金三角和珠江三角洲的经济辐射，加快与发达地区的产业对接。例如，厦门森宝集团为拓展产业，果断投入2.6亿元，在龙岩市郊东宫下建起一座现代化的肉鸡加工厂，并通过“公司＋基地＋农户”的经营模式，以产业龙头带动农村综合开发。据不完全统计，近年来，广东深圳、东莞等地客商前往龙岩市投资的项目有250多个，主要投资在制造业和矿产品加工业，客方到资近10亿元。闽东南金三角和珠江三角洲经济的辐射和产业的转移，对于龙岩市产业结构的提升、城镇化发展具有十分重要的促进作用。 第五，政府实施的项目带动战略。2002年龙岩市政府确立实施项目带动战略，全力推进“三个一百”（100个当年经济新增长点项目、100个当年投资项目、100个重大储备项目）和重点项目建设，取得显著成效，有力地拉动了全市经济的持续发展，增强了全市经济发展的后劲。2006年，全市固定资产投资总额164.85亿元，是1996年的3.73倍，十年平均年增长14.1%；工业投资76.47亿元，占全部投资的46.4%。政府确定的项目带动战略，拉动了龙岩市第二、三产业的发展，推动了农村城镇化的进程。 （三）龙岩市农村城镇化存在的问题 改革开放以来，龙岩市农村城镇化得以较快发展，同时也存在与现代化进程不相适应的地方。主要表现在以下几个方面： 1、农村城镇化的基础——工业化是以资源型产业为主体的工业化。依托资源优势，龙岩市形成了资源型产业为主的产业结构，资源型工业占全市工业比重高达75%左右，在“10+3”重点产业中，有很大一部份是资源型产业；据粗略统计，资源型企业创造的产值约占我市规模以上工业产值的54%，产品以初级产品为多数。因此龙岩市的经济增长是典型的投资拉动、资源驱动型的经济增长。随着增长速度的加快和国家产业政策的调整，这种增长方式已难以为继，这也是龙岩市未来发展遇到的最大矛盾和障碍。 2、中心城市带动力弱。中心城市新罗区，2006年总人口为47.02万人，非农业人口为30.83万人，是一座中等城市；产业集聚程度和配套能力刚进入起步阶段，对周边经济发展辐射能力还较弱；从产业方面看，中心城市重点培育的烟草、能源、机械、建材、轻纺、冶金等六大重点产业，除烟草外，其他产业虽有一定发展但仍未形成具有规模效应的优势企业群体；从市区人口近几年的扩充情况看，吸纳外来人口每年仅在1万人左右，反映出中心城市集聚能力还比较弱；与全省的比较来看，龙岩市中心城市的实力较弱，处于劣势地位。这说明龙岩中心城市整体经济水平较低，辐射带动能力偏弱。 3、城镇数量多，规模小。到2005年，龙岩市共有58个镇（不含尚未挂牌的5个街道办事处），其中人口超过5万的只有3个，人口在1—5万之间的有50个，人口在1万以下的有5个。城镇数量多、规模小，影响城镇集聚效应和增长极效应。 4、城镇化水平低，发展不平衡。到2006年龙岩市城镇化水平达到39.5%，与全国城镇化水平43.9%比，低4.4%，与全省城镇化平均水平48.0%比，低8.5%；与发达地区相比差距更大，比厦门市81.0%，低41.5%，因此要加快龙岩市经济的发展，提升综合竞争力，增加农民收入，就必须大力推进工业化和城镇化，只有这样才能促进农村人口向城镇转移。各县、区城镇化发展水平差异较大。到2006年新罗区城镇化水平最高，达到76.2%，漳平市次之，达到39.4%，长汀县、连城县、永定县、武平县、上杭县分别为32.5%、31.2%、29.5%、25.5%、24.1%，发展水平不平衡。 5、城镇整体结构松散。龙岩市现辖一区、一市和五县，共有63个镇，64个乡集镇。城镇密度较低，每一千平方公里约有3个建制镇，低于福建省平均水平（每千平方公里4.8个），这说明龙岩市城镇总体结构松散。 三、龙岩市农村城镇化发展模式及对策 （一）龙岩市农村城镇化发展模式 1、从动力机制上看，龙岩市农村城镇化的发展模式应以政府推动与市场导向型为主，多渠道推动城镇化的发展，在经济发展达到一定水平后再转为以市场导向型为主。这是由目前龙岩市经济发展水平和城镇化水平决定的。目前龙岩市的经济发展水平还比较滞后，处在工业化推进城市化发展、再造区域增长极时期，城镇基础设施还比较不完善，城镇管理水平还比较落后，要实现经济总量的快速增长，政府对城镇化发展推动显得十分重要。同时要重视市场配置资源的基础性作用，特别是经济发展达到一定水平后要转为以市场导向为主。 2、从城镇规模上看，龙岩市应选择集中发展中小城市和小城镇为主的城镇化道路，具体来说就是要做大中心城区，做强县城，培育重点镇。做大中心城区，把周边乡镇并入形成新市区，使其由目前只拥有47.02万人的中等城市，发展成为人口在50—100万人的大城市，增强其区域竞争能力，提高其集聚能力和经济辐射能力，成为本区域内经济实力最强的城市；做强县城，一方面选择发展前景较好的长汀县、漳平市、上杭县，把这三个县城发展为人口在10—20万人的小城市；另一方面发展连城、武平、永定三个县城使其人口增长到5－10万；培育重点镇，就是要把发展基础较好的发展潜力大的才溪、岩前、十方、永福、河田、新桥（漳平）、朋口、姑田、古田、下洋、峰市等作为重点培育镇，使其人口达到1.5－5万人，成为镇内片区经济增长中心，带动县乡经济发展。 3、从城镇功能上看，龙岩城镇化发展应选择专业特色城镇发展模式。从全国农村城镇化发展较快的地区来看，它们的一个共同点就是十分重视专业镇、特色镇的培育和发展，如贵州茅台镇、江西景德镇。对于龙岩市而言，也应该重视培育和发展专业镇、特色镇，各个镇充分发挥现有的交通优势、区域优势、资源优势，发展工商贸易、旅游服务和农产品深加工产业，成为片区的物资集散基地、乡镇工业集散中心和文化旅游服务中心。例如古田镇是历史文化名镇，应该把它建成旅游型城镇；永福镇是福建省有名的“花乡”，应该把它建设成花卉种植、反季节蔬菜农贸型城镇；雁石境内有丰富的矿产资源，有水泥厂6家，应该定位为工矿型的城镇，等等。 （二）龙岩市农村城镇化发展对策 1、重视对城镇建设的科学规划 对于龙岩市而言，制定科学的城镇建设规划，应重点把握以下几点： 第一，规划要有全局观念。城镇建设规划是在一定范围内，整体推进农村城镇化的基本方针、战略目标、总体框架的总称，它不是个别城镇的局部规划，也不是个别城镇的效益最大化，而是区域内多层次梯度城镇群的总体规划，是区域内资源的优化配置，因而城镇建设规划要有全局观念，坚持中心城市、县城、中心镇、一般乡镇四个层次的城镇统一规划。 第二，规划既要符合当前的客观条件，又要有前瞻性。城镇是经济社会发展的产物，建设城镇要有动力也要有实力，因此城镇建设规划，要建立在实际研究的基础上，不能脱离实际，不能超越经济发展水平而盲目一哄而上；同时城镇建设规划又要有前瞻性，要有超前意识、要有发展的战略眼光。到2005年，龙岩市农村城镇化的整体水平是38.5%，进入到了城市化进程的中期加快阶段，其特征是工业化的速度加快，从而推进人口向城市迅速集聚。 第三，规划要体现地方特色，避免“千城一面”。任何一个地方都有自己独特的地域环境、文化特色、建筑风格和发展历史，因此在城镇建设规划中必然要体现这些特色，只有这样才能使城镇尽显其个性魅力，才能使城镇建设沿着和谐、持续、健康的方向发展。 第四，规划要体现生态和谐。农村城镇化并不是要消灭农村，而是要缩小农村和城市的差别，使农村和城市走向一体化，让乡村和城镇协调发展。因此，在城镇建设规划过程中要体现生态和谐、生态之美，保持乡村本色，使人与自然相依，山青、水碧、天蓝、绿地与小城镇浑然一体。 2、大力发展城镇经济 农村城镇化的基础是经济的发展，农村城镇化的发展需要相应的经济实力支撑，因此要大力发展城镇经济，以促进农村城镇化的发展。 （1）着力发展主导产业、特色产业，并培育和促进产业集聚的发展。按照产业发展拉动城市化的经验，龙岩市应该着力发展强项特色产业。为此，各地要从自身的特点出发，因地制宜，扬长避短，确立自己的主导产业，找准自己的发展空间，以此来拉动相关产业的发展，培育和促进产业集群的发展，借此加快区域经济的发展和农村剩余劳动的转移。在龙岩市“10+3”重点产业中，有很大一部分属于资源型产业，而且很大一部分企业生产的产品都是初级产品，这将影响龙岩市发展水平的提高。因此在资源型产业发展过程中，要走可持续发展的路子，提高资源利用率，向资源加工业的上下游延伸，拓展深度和广度，打造特色产业链，大力发展资源型接替产业，提高产业层次，大力发展非资源型产业，优化产业结构。 （2）调整农业产业结构，促进农业产业化经营发展。欠发达地区、山区的广大农村还是以农业经济为主，这也是欠发达地区、山区的优势之所在，因此，龙岩市在发展城镇经济过程中，应该在“农”上做文章，通过培育壮大龙头企业，明确主导产业的选择和发展，大力发展服务业，完善产前产中产后全程配套服务体系，以此加快农业产业结构的调整，促进农业产业化发展，以此促进农村经济的发展和农村城镇化的推进。 （3）坚持发展乡镇企业，以此带动农村城镇化的发展。乡镇企业的发展与农村城镇化推进是相辅相成、相互促进的。当前各地区发展乡镇企业应做到以下二点：一是积极引导乡镇企业向城镇工业园区集中。乡镇企业的集中不仅有利于工业本身利用要素聚集形成规模效益，而且可以带动商贸服务业的发展，促进农村剩余劳动力的转移，推进农村城镇化的进程。因此促进乡镇企业向工业园区集中，成为乡镇企业发展的必然；二是要加速乡镇企业的“二次创业”，促进乡镇企业技术创新、调整结构，实现升级换代。 （4）大力发展农村第三产业，扩大农村富余劳动力转移的容量。第三产业是农村富余劳动力最容易进入的产业，也是吸纳劳动力最多的产业。因此，要大力发展农村第三产业，不仅包括传统的交通运输业和商业饮食业，更重要的是要发展农村科技服务、技术信息咨询、金融保险业，把它作为农村剩余劳动力转移和加快农村城镇化的重要渠道。 3、建立多元化的投融资体系 欠发达地区农村城镇化水平低，最根本的原因就在于经济不发达，而经济不发达导致城镇建设资金缺乏，这是制约欠发达地区农村城镇化进程的最大难题。欠发达地区只能采用改革的思路和创新的举措，建立多元化的投融资体系，来解决这一难题。 （1）盘活土地资产。土地是一切经济活动最基本的载体，又是不可再生资源，因此对城镇的国有土地，要全面推行有偿使用制度，除法律规定划拨土地外，凡是经营性土地，一律以拍卖的形式出让土地使用权，做到以地生财、滚动开发；重视城镇存量土地的内部挖潜，通过旧镇区改造等形式，调整用地结构，达到既置换建设资金，又保护有限耕地的目的；同时，要营造环境，提高土地附加值，要善于树立小城镇的形象，打造小城镇的品牌，营造小城镇的特色，提高小城镇的档次，从而使小城镇的土地资产不断增值。 （2）大力发展非公有制经济，激活民间资产。一是要大幅度放宽民间投资领域，鼓励和引导民间资本进入基础设施建设和公共事业领域，引导民间资产参与产业结构调整，深层次开发第三产业新领域；二是要优化投资环境，包括改善基础设施等投资硬环境和优化政策与投资服务的软环境，营造一个公正、平等的投资氛围，保护民间投资行为，让国内外资本都愿意来投资，更让自己的资本留得住。 4、充分发挥农民的主体作用。首要的就是要加强对农民进行职业技能培训，提高农民的素质，对农村劳动力进行职业技能培训，是保证农村劳动力就业，解决农村劳动力转移问题的关键。为此，一要加强农村基础教育，在大力普及9年制义务教育的基础上，适时地普及12年高中义务教育，从而全面提高农村人口的文化水平；二是要强化职业技能培训，针对龙岩市的实际，注重开展特色培训，加强轻纺针织、建筑装璜、美食烹饪、畜禽养殖、花卉园艺、农产品加工等与地方产业发展密切相关的技能技术培训，实行职业培训与技能鉴定相结合，使农村青壮年劳动力能掌握1－2个岗位技术，获得1－2项全国通用的技术等级证书及职业资格证书，打造龙岩市特色的劳动力品牌，以确保农村劳动力充分就业，提高龙岩市农民的收入水平，增强农民的进城意愿。 5、加快农村城镇化的各项配套改革 （1）土地征用和流转制度的创新 在农村城镇化过程中，对于土地使用有两种关系需要妥善处理。一是土地征用，随着城镇化进程的加快，城镇规模的扩大，对农用土地的征用是不可避免的。这样就必然造成一部分农民失去土地，对这一部分农民应该怎样保证他们失地后的生计问题呢？现行的土地征用制度并不能使农民分享工业化、城市化的利益。因此要对现有土地征用制度进行创新，在国家间接科学宏观调控下，允许农村建设用地直接进入市场，充分发挥市场对土地配置的基础性作用，实现城乡土地产权的对等和城乡土地市场的统一，保护和实现农民的土地财产权益，让农民真正分享工业化、城镇化的利益。二是土地的流转。随着农村城镇化的发展，一部分进城农民，对于他们承包的土地，应该实行流转，使土地向耕种能手集中。目前，在农村城镇化速度加快的过程中，出现一部分土地撂荒无人耕种的现象，这不利于割断农民和土地的联系。要改变这种现象必须对现有土地制度进行改革，允许对土地使用权承包的转让进行有偿付费，促进其合理流动。 （2）社会保障制度的改革 一项关于农民进城意愿、期望和动机的调查显示，农民有足够的进城意愿，同时也有足够的担心，其中最担心的是能否有就业的保障和低价住房的提供，因此，就出现有很大一部分农民希望保留承包地，进城农民没有同土地彻底隔断，这就导致进城农民不能完全市民化。因此，建立健全的社会保障制度是农村城镇化过程中必须有的配套政策。 （3）户籍管理制度的改革。推进农村城镇化就必须改革城乡分治的户籍管理制度，尽快废除农业户口与非农业户口的划分，实行城乡一体化管理。农村地区的小城镇应完全放开户籍限制，只要农民在小城镇有固定的住所或从事非农产业为主，只要本人愿意，就可以登记为城镇居民，从政策上鼓励从农业中解放出来的农民或先富起来的农民向小城镇聚集，加速农村城镇化进程。 （4）行政区划体制的改革。一般理论认为，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能发挥经济中心对镇域经济的集聚和辐射作用；2万人时作用较为明显；超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起明显的带动作用。龙岩市就目前的乡镇区划体制，出现了与社会发展不相适应的矛盾，体现在：一是镇区面积小，全市有133个乡镇（包括街道办事处、城关镇），平均每个乡镇仅142.2平方公里，其中面积最小的连城县隔川乡仅28平方公里；二是人口规模小，在全市133个乡镇中，人口超过5万的只有3个，人口少于1万以下的有20个，全市乡镇人口最少的是永定西溪乡，仅有4133人。三是财政收入少，财政收入低于500万以下的乡镇有72个，其中财政收入最少的是长汀县宣城乡，仅有70万元。这就造成了城镇管理成本高，资金分散，城镇的规模效益、集聚、辐射、增长效应很难发挥。因此，为了加快小城镇的建设步伐，撤乡并镇势在必行，这样可以使财力集中在几小城镇和重点镇上，真正使小城镇成为本区域经济增长点。                                   （作者单位：龙岩学院）