刍议非正常信访问题的治理路径

     非正常信访是相对于依法信访而言的，是新形势下由信访行为逐步演变形成的一个新型的不文明产物。从广义上讲，是信访人采取非正常的手段在社会上造成恶劣影响的信访事项。非正常信访具有特殊的表现形式，不同于正常访的明显特征，必须掌握其规律，根据不同的信访事项，采取不同的治理方式，取得不同的治理效果。
    一、非正常信访主要类型
    （一）越级型
    非正常信访通常采取的方式是信上不信下，信权不信法，其指导思想始终认为信访层级越高问题越容易解决，信访人数越多，诉求越会得到满足。因此，信访人往往喜欢动不动就往省上、北京等政府有关部门信访，给基层政府和有关部门施加压力。
    （二）暴力威胁型
    非正常信访无论群体还是个体通常采取威胁的方式以求达到目的，有的采取携带易燃易爆、腐蚀等危险物品信访；有的采取故意毁坏公私财物，聚众闹事信访；有的患有严重传染疾病的信访人采取胁迫机关工作人员方式信访；有的采取自杀、自残、自焚等手段或对机关工作人员实施暴力的方式信访；还有的以冲级党政机关或采取严重危害公共安全方式信访。
    （三）聚众型
    信访人认为个人力量单薄，无法引起有关部门足够重视，往往纠集有关人员，共同信访。以人多制造声势，组织群体静坐、**示威、拦截公务车辆、堵塞公共交通、围堵党政机关等等。
    （四）滋事型
    非正常信访通常采取携带管制工具、打横幅标语、书写大字报、呼喊口号，身穿孝服、头戴孝帽、散发传单、展示物品等方式，制造不良气氛，有的以纠缠、威胁、侮辱工作人员的方式寻找工作人员不当的只言片语，制造冲突，并妨碍党政机关正常工作秩序。
    二、非正常信访主要特征
    （一）信访主体的特定性
    现实中无论信访人的诉求是否有理或是部分有理，引起非正常信访的被控告方则是基层政府和组织、司法机关、行政执法机关以及其工作人员。
    （二）行为的非正常性
    非正常信访的群体和个人不是按照《信访条例》及相关信访工作有关规定，依法反映问题，而是采取制造磨擦、诱发冲突、煽动闹事、媒体炒作等铤而走险、孤注一掷的非法手段。
    （三）影响的恶劣性
    由于非正常信访的群体和个人在信访过程中采取极端的非法行为，使其信访事项在社会上造成恶劣影响，不仅影响基层政府和组织、司法机关的整体形象，甚至对司法制度造成了负面影响。
    （四）诉求的多元性
    非正常信访的诉求内容不仅要求得到更多的不合理经济赔偿，还带有制造不实之词、夸大事实真相，以达到诬陷当地政府、干部的目的，将需要通过诉讼渠道解决的经济纠纷、行政裁决、国家赔偿，以及需要通过申诉解决的问题，演变成极端的非正常信访问题。
    （五）制造事端的突发性
    非正常信访的信访人或群体信访的初衷就想通过制造影响达到其目的，所以往往在行为上采取非法、非正常的手段，在地点上选择以有重大影响力的公共场所，在时机选择上基本集中在重大节日、重要会议、重大活动等敏感时期，在手段选择上采取突发性的方式进行，具有隐藏性大、突发性强的特征。
    （六）媒体网络的关注性
    政府部门和司法机关的行为历来是公众关注的热点和焦点，在信息化的网络时代，一键就能造成轰动事件，引起媒体和网上炒作，给非正常信访群体和个人提供了不良行为坐大成型的空间和机会，助长了非正常信访行为的滋长。
    三、产生非正常信访的根源
    （一）法律法规滞后因素
    当前，信访方面的法律还不尽完善，尽管《信访条例》作出了有关规范，但在具体执行中对无理缠访、越级信访缺乏有效的认定机制，缺乏有力有度的打击力度，从而在群众中形成有理无理都信访、到高层级信访解决问题快的错误认识，导致大量应由有关部门处理或应通过法律诉讼、行政复议等渠道解决的问题涌入信访渠道，大量的争议、纠纷当事人走上了越级信访之路，导致非正常信访问题越积越多，积重难返，司法权威被大大削弱。
    （二）经济利益驱动因素
    社会转型期，社会利益的调整必然会触及到人们的一些切身利益，新矛盾、新问题不断出现，经济社会发展进入矛盾高发期，而主要矛盾集中体现在利益的诉求上，这是非正常信访存在的客观原因。在政府主导的城镇化建设房屋拆迁过程中，赔偿问题成了非正常信访的主因，主要是赔偿标准各地各行其是、各行其道，安置标准同一区域不同标准，面对看得见的明显赔偿差异，面对摸得着的经济损失，失房失地群众则采取了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”方式寻求高赔偿，个别无理信访人员利用上级机关对信访问题的重视，将越级信访作为互相攀比“捞好处”的有效渠道，用信访解决家庭其它困难和问题，实现不合理利益需求目的。
    （三）干群关系不和谐因素
    由于一些基层组织工作作风懒散漂，对待初信初访风险意识、责任意识不强，解决社会矛盾纠纷的能力不强，加上国家工作人员队伍中的一些不廉洁问题的滋长，对群众的号召力、凝聚力和说服教育力大大减弱；有的党政部门和干部群众意识不强，习惯用行政命令推动工作、搞形象工程、损民工程、政绩工程，侵害了部分群众切身利益；有的干部工作作风不踏实，脱离群众，不会做不善做群众工作；有的干部以权谋私、侵害群众利益，导致干群矛盾激化，基层政权的权威性受到群众怀疑。当群众利益受到损害时，便采取绕过基层组织越级信访、非正常信访以寻求国家权威的保护。
    四、非正常信访问题的治理路径
    （一）用好情报资源优势
    治理非正常信访问题必须充分利用好各类情报资源，充分依托情报资源主导信访工作，以情报资源优势确保非正常信访问题早发现、早控制、早化解。一是发挥公安、司法机关点多、线长、面广的优势，广泛物建信息员，将触角延伸至社会的各个层面、各个领域、各个行业，及时获取深层次、内幕性、苗头性情报信息，切实做到耳聪目明，牢牢把握工作主动权。二是加强情报信息分析研判，建立情报信息会商研判专班，定期对各类隐患、苗头及信访人员动态进行关联整合、分析评估，对可能出现的问题做出预测预警，提出有针对性的应对之策。三是充分依托情报平台加强对重点人员的动态掌控，及时纳入视线，全面掌控行踪，确保一旦发生进京赴省非正常信访，能够在第一时间获取轨迹信息，第一时间找到信访人，进一步做好接访和稳控工作。  
    （二）用好基础防线优势
    治理非正常信访问题强化基础工作是关键，筑好筑牢基础防线是前提。所谓信访工作基础防线，就是领导接访、办访的基础，各层级做信访工作的基本力量的群众工作基础，包括组织机构、人员配置、业务技能、各项完备的办信办访工作制度机制和责任追究制度。可以说，这些基础的完备与否，作用大小，在很大程度决定着非正常信访问题能否生成的条件和气候。必须切实做大做强做实基础工作，用好用足用活基础防线，充分发挥其应有的作用。一是发挥好领导层防线作用。强化领导责任落实，坚持落实一把手阅批群众来信和领导接待群众来访制度，做到“早发现、早介入、早调处”，防止“踢皮球”现象出现。认真落实领导包案和责任追究制度，负责信访包案的领导要认真落实责任，定措施、定时间、定责任，包案件调查、包问题处理、包回访，做到事事有回音、件件有结果。对因敷衍、拖延、玩忽职守而造成非正常信访的，不仅要严格追究责任人的相关责任，还要上追一级，对责任领导进行问责。要变群众信访为领导下访，经常深入基层，听民声、察民情，解民忧，多做“雨中送伞”、“雪中送炭”的利民为民工作。二是发挥好层级防线作用。健全完善各级党委政府、公检法司各职能部门、社会组织和个人，以及治保、调解队伍，领导组织协调和参与信访工作机制，保持层级防线力量的日常工作联系沟通，健全情报信息反馈网络，及时全面摸排各类信访问题和维稳隐患等不稳定因素，最大限度地把各种信访问题发现在基层、解决在基层、吸附在当地、处置在基层、化解在萌芽，不给群体访、非常访以形成的空间和条件。  
    （三）用好法治治理优势
    治理非正常信访问题要充分用好法治思维和法治方式，在国家治理的大框架下，充分运用好《信访条例》等有关法律法规规定，依法治理，充分发挥好法治的优势。一是规范信访程序。从信访案件受理开始，要明确信访受理事项及信访程序，将涉讼案件从信访中剥离出去，对信访部门不再受理法院应受理的案件以及尚未做出最终裁判的涉讼案件，直接告知信访者其诉讼、上诉的权利与途径，确保信访涉讼案件程序规范。二是规范终结机制。信访人在信访过程中要遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，经过有关部门妥善处理的信访件不再受理，使无理或持非法要求的信访人不再缠诉。三是维护信访人合法权益。对国家机关滥用职权、不作为、侵害信访人权益导致信访事项发生而造成严重后果的，对直接负责的主管领导和责任人给与党政纪处分，直至追究刑事责任；对各部门及其工作人员在信访工作中不正确履行职责、激化矛盾并造成严重后果的，要视情给予相应处分。四是依法严厉打击违法信访。对无理访、要求过高的有理访以及有法定途径的信访事项，通过信访程序依法告知、答复、办结、终结。对借信访无理取闹，缠访，捏造、夸大事实屡教不改的信访人要及时依法处理，打击借信访问题闹事的违法犯罪人员。要制定对因不按法定程序信访、不遵守信访秩序造成严重后果的信访人，应承担相应责任等规定。通过严厉打击违法信访，引导信访人理智、合法信访。以此，坚决杜绝信访工作中“能压下就有两下、摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐”、“花钱买息访”的治理方式，减少“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”非正常信访的预期。  

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因非法集资引发的纠纷案件占50%左右。同时，征地补偿、拆迁安置、环境污染等利益纠纷引发的群体性事件突出。涉军群体特别对越参战退伍老兵规模性“维权”活动频繁。三是公共安全面临压力持续增强。刑事案件总量仍在高位运行。精神障碍患者肇事肇祸、电信诈 骗、道路交通、安全生产以及危 爆物品管理等方面还存在不少隐患

治理非正常信访问题要充分用好法治思维和法治方式，在国家治理的大框架下，充分运用好《信访条例》等有关法律法规规定，依法治理，充分发挥好法治的优势。一是规范信访程序。从信访案件受理开始，要明确信访受理事项及信访程序，将涉讼案件从信访中剥离出去，对信访部门不再受理法院应受理的案件以及尚未做出最终裁判的涉讼案件，直接告知信访者其诉讼、上诉的权利与途径，确保信访涉讼案件程序规范。二是规范终结机制。信访人在信访过程中要遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，经过有关部门妥善处理的信访件不再受理，使无理或持非法要求的信访人不再缠诉。三是维护信访人合法权益。对国家机关滥用职权、不作为、侵害信访人权益导致信访事项发生而造成严重后果的，对直接负责的主管领导和责任人给与党政纪处分，直至追究刑事责任；对各部门及其工作人员在信访工作中不正确履行职责、激化矛盾并造成严重后果的，要视情给予相应处分。四是依法严厉打击违法信访。对无理访、要求过高的有理访以及有法定途径的信访事项，通过信访程序依法告知、答复、办结、终结。对借信访无理取闹，缠访，捏造、夸大事实屡教不改的信访人要及时依法处理，打击借信访问题闹事的违法犯罪人员。要制定对因不按法定程序信访、不遵守信访秩序造成严重后果的信访人，应承担相应责任等规定。通过严厉打击违法信访，引导信访人理智、合法信访。以此，坚决杜绝信访工作中“能压下就有两下、摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐”、“花钱买息访”的治理方式，减少“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”非正常信访的预期。  

好文章多学习、多借鉴、反复学习、反复推敲。

对借信访无理取闹，缠访，捏造、夸大事实屡教不改的信访人要及时依法处理，打击借信访问题闹事的违法犯罪人员。要制定对因不按法定程序信访、不遵守信访秩序造成严重后果的信访人，应承担相应责任等规定。通过严厉打击违法信访，引导信访人理智、合法信访。以此，坚决杜绝信访工作中“能压下就有两下、摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐”、“花钱买息访”的治理方式，减少“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”非正常信访的预期。

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