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三明市财政局课题组
１９９４年财政体制改革之后，我市地方财政收入快速增长，２００４年地方财政收入为１８．６２亿元，是１９９３年的４．２１倍，年均递增１３．９６％。但与此同时，大部分县乡两级政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化，隐性赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政风险日益显现，基层政权的财政收支矛盾相当尖锐，这已经危及部分县乡的社会稳定和政府权威，引起各方关注。
一、我市县乡财政困难状况分析
分税制以来我市财政发展状况处于全省中等水平，波动较小，但十个县市中却有八个经济困难县一个转移支付边缘县财政困难面大，特别是２００３年农村税费改革后，我市县乡财政困难状况有所加剧，突出表现在：
１、基层政权低水平运转发生困难，乡镇职能明显弱化，大量专款被挪用，连水电费、差旅费、汽油费都无法支付财政供养人员的养老保险、失业保险、医疗保险和住房公积金安排严重不足。
２、乡镇欠发工资津贴较为严重有些勉强正常发放工资的乡镇，也是靠“拆东墙补西墙”，甚至借贷（集体资产抵押、个人信誉借款等）来发放工资。
３、基层公共设施十分落后。医疗、教育、道路等条件城乡反差较大，同时，农村的水利设施、道路桥梁年久失修，已严重影响农民的生产生活。
４、财政风险突出。县乡财政不但存在大量的因赤字预算、各种债务、应付未付款、不良资金以及融资担保等带来的显性风险，而且还存在着大量的隐性风险，包括粮食亏损挂账，社会保障欠账，专项配套资金欠账，以及政府在经济建设中因失误而演化出来的风险等。
二、县乡财政困难的成因分析
（一）经济发展上的先天不足和后天发展的滞后是县乡财政困难的直接原因
１、由于自然条件和社会经济发展基础的禀赋差异，加之政策导向原因，改革开放以来，沿海地区利用原有的经济发展潜能和对外开放的区位优势，率先崛起，进入高速发展的轨道，而三明地处闽西北山区，交通条件落后，经济发展滞后，国民经济产出已从全省前列退居中下游水平，ＧＤＰ占全省的比重从８０年代初的１２．９％，下降到２００４年的６．２％，财政总收入从“七五”时期的全省九地市第三位降为目前的第六位。
２、全市九个县属山区农业县，农业经济所占的比重较高，对自然灾害的抵御能力较低。工业经济中传统工业居多，高新技术产业少，盈利能力差，财政贡献能力低，规模较大的三钢、三化、福建化纤、福建水泥、青山纸业原均为省属企业。２００２年五家企业下放后除三钢外（下放市本级）其他四家都不同程度出现了基数倒挂。近几年发展较快的第三产业，如：金融、石油、电信等，也均属于中央和省级收入企业。从产业的财政贡献看，第一产业财政贡献率最低，随着农村税费改革的全面推行，第一产业除烟叶外对地方财政几乎零贡献；第二、第三产业财政贡献率较高，但地方分享比例小，而效益较好、规模较大的企业大部分属于省以上企业，县乡经济发展缓慢。
３、近年来，由于经济形势、市场环境和政策因素等发生变化，我市过去的一些主体财源逐步萎缩，而推动我市经济发展的主力军国有工业企业，受历史和社会包袱的拖累以及政策因素等影响，企业自我积累和再投入资金严重不足，加上企业管理水平不高，缺乏策划、开发、创新市场的思想和能力，产品换代和产业升级没有足够的压力和相应的动力，相当一部分企业经营困难，亏损面有所扩大，能够提供财政收入的财源逐渐萎缩，财政增收的难度越来越大。
（二）财政体制性缺陷是诱发县乡财政困难的主要原因
１、财政收入的划分出现了层层集中的倒金字塔型分配模式。１９９４年的分税制把税收划分为中央税、地方税或共享税。中央控制了大部分税收。省级财政也将主要税种和增收潜力大的骨干企业划分为省级固定收入或共享收入福建省对下体制为１３３体制，分税制在本质上成为一个导致差距扩大的倒金字塔型的体制。２００２年开始实行的所得税收入分享改革后，地方经济发展的大部分成果已被中央集中，而留给地方的稳定性收入规模小，增量少，主体税收只剩下营业税和增值税的２５％，所得税的４０％。这种一昧扩大共享税的政策导向影响了分税分级财政基本框架的稳定，出现了收入层层向上集中的现象。特别是农村税费改革后，以第一产业税收作为财政收入主体的乡镇已基本没有收入可言。
２、事权与财力极不相称。１各级政府层层向上集中资金，但基本事权却不断下移。县乡财力不断向上集中，县乡政府却一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要支持地方经济发展，并且其承担事权大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长快，无法压缩。如实施９年制义务教育，教师工资支出就占了县乡财政总支出的５０％以上。更有甚者，计划生育作为国策，却由县乡政府承担无限的责任。再加上农村工业化、城市化进程对基础设施建设的要求，县乡政府负担更重。另外，县乡政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权（如社会保障），对县乡原本就“四面漏风”的“吃饭财政”来说，更是“雪上加霜”。在此情况下，绝大多数最基层的乡镇政府已是形同虚设。（２）财政支出标准决策权的紊乱肢解了财政，配套政策使县乡财政不堪重负。基层政府被强行要求实行上级部门多头下达的支出标准，压力很大，许多上级部门对口制定的各种达标要求，让县乡财政不堪重负。如增资问题（即使困难县得到了增资转移支付，但随工资而推及的其他事项，如公积金、养老保险、工会经费等加重了当地财政负担），如有关法律规定，财政对农业、科技、教育的投入必须高于经常性财政收入增长的幅度。如执法部门的建设、计划生育、报刊征订、教育两基达标等等，有些部门还实行一票否决制。另外，部门有权出台多种政策，但往往补助资金却留有缺口，实际上出现上级钓下级资金的现象，基层政府不能错失机会，只好挤出“吃饭钱”或举债来配套，打肿脸充胖子，留下的却是沉重的债务负担。如村村通公路、学校危改等等。
３、转移支付制度没有发挥均衡区域间公共服务水平的作用。分税制强化了中央对税收的控制，但没有改变原有的支出责任分配，这样产生了一个巨大的垂直向下的财力缺口，必须由转移支付来填补。但是，在历次财政改革中，总是以增量改革带动存量改革，目前的全部转移支付中，税收返还占了４０％以上以致于中央政府没有足够的资金来实施平衡性的国家发展战略。也正是这种按“保既得利益”原则确定的体制，无法打破原有体制的不合理，并且将各次体制调整中存在的不合理因素沿袭了下来，造成较大的不平衡，不利于推进公共服务均等化和健全公共财政框架体系。
此外，专项资金浪费和转移支付资金紧缺的现象并存。一方面财力性转移支付没有发挥均衡各地公共服务水平的作用，调控能力差，标准过低（人均１．２万元），尚且还无法保障困难县乡工资发放和低水平运转。在我省全面实行农村税费改革后，农村税费改革转移支付补助仍留有缺口。另一方面专项资金切块分割安排分散，难以形成合力，使用效益低下甚至项目存在重复现象，浪费严重。
由于上述原因，县对乡已无体制可言，有的已经直接实行“统收统支”的做法。
（三）县乡政府职能转化滞后，机构膨胀，人员臃肿，财政管理水平低下，政府负债较高是县乡财政困难的重要原因
１、政府债务过高冲击财政运行情况。近年来，中央和省级财政对世亚贷款、国债转贷、清理金融机构再贷款、财政周转金欠款等通过上下级财政结算扣收，使债务偿还直接转化为财政支出，成为财政的现实压力。巨额负债直接给县乡各项工作造成很大的负面影响，引发各类社会矛盾，社会公益事业投入严重不足，影响了经济和社会发展。
县乡债务结构复杂，形成时间长，债务成因主要分为四类：一类是过去在大包干体制下积极举债投资基础设施和重点企业改扩建项目建设留下的历史问题。二类是县乡政府“大包大揽”而出现的源自财政系统之外的政府显性、隐性、或有负债。三类是由于缺乏有效的责任追究机制，县乡领导对经济形势分析判断的失误或主观冲动带来的负债。四类是达标工程、配套工程让县乡背上的较大债务，如农田基础设施建设、乡村道路建设，教育两基达标、通讯、能源、广电等基础设施等。
２、供养人口居高不下，导致县乡财政困难陷入恶性循环。１９９４年以来，县乡财政供养人口有增无减，供养系数居高不下。２００４年与１９９４年相比，十县市平均供养系数由２．８上升到３．５，供养人口增加了３１％。分析供养人员增加的原因：一是２００１年前的两轮机构改革迟缓并且不彻底。二是近几年来虽然大中专毕业生国家不再统配，但为了社会稳定需要，各县仍有不少硬性接收大中专毕业生的指标（如师范类、卫生类）。三是一些自收自支的事业单位因收费项目取消，改由财政供养经费，进一步加重了当地财政负担。
３、财政分配职能弱化调控能力差。大量的预算外资金游离于财政部门监管，财政资金多头分配，财政支出行政干预较多，预算约束能力差，“缺位”和“越位”同时并存。
三、解决县乡财政困难的对策分析
（一）统筹规划，加快县域经济发展
１、因地制宜，统筹规划，逐步实施，大力发展县域经济，培植和壮大财源，做大财政蛋糕，从根本上缓解县级财政困难。要从政策、资金、服务等方面大力支持民营经济的发展。支持民营经济采取收购、兼并、控股、租赁等多种形式参与国有、集体企业改制。鼓励民营企业家创业，促进县及县以下中小民营企业的发展；立足县域比较优势，支持各地发展具有特色的支柱产业。引导生产要素向重点骨干企业集中，推动资产重组，引导县域工业走新型工业化道路。鼓励县域国有企业改组改制，不再依靠政府或集体投资办工业，走民营化的路子；调整农村经济结构，支持农业产业化发展；灵活运用财政政策，推动农村城镇化。统一科学规划小城镇区域布局，努力在县域经济中建立起以几个城镇为龙头的“增长极”，以带动县域经济发展。
２、合理确定乡镇一级政府在经济发展中的职能定位。我们认为受人才、管理、资金、信息、技术和资源的制约，大多数乡镇政府已不具备条件承担发展经济的职能。一哄而上办乡镇企业、搞工业园区、招商引资已经给我们惨痛的教训。现在有的地方招商引资搞得很红火，但税收形成不了地方财力，财政投入很多，收入增长却很慢，前期投入再加上环境污染，政府得不偿失。这种无效益基至负效益的行为，必须引起注意。改革开放二十几年，乡镇在发展经济中有过成功的经验，但若由县级统筹规划实施，将会使决策更加科学合理有效。因此，乡镇政府在发展经济上是有缺陷的，县级政府不应对乡镇下达招商引资考核任务，应注重研究“飞地”政策，以免盲目引进项目，造成高成本、高浪费、高污染、高能耗和效益低、品位低、质量差、贡献少等问题。大部分乡镇今后职能应逐步向社会治安、综合管理、服务三农、政权运转方面转变。
（二）理顺财权事权关系，创新财政体制改革
１、减少乡镇政府层次和财政级次，优化设计政府体制。前些年全市作过建设乡镇财政的努力，但从实践结果看，全市乡镇金库已全部撤销，并且税务、金融、工商等部门已按经济区域而非按行政区划在基层设所，财政系统在乡镇行政区划建立财政机构，已丧失了基层的配套环境。随着教育、卫生、土地、广电等部门纷纷上收管理，乡镇政府职能已严重弱化，乡镇一级财政已名存实亡。特别是农村税费改革后，乡镇政府基本没有收入可言，更谈不上稳定的税基，在乡镇一级已无法按照分税分级的框架来形成财力分配。因此有必要结合本地实际，考虑减少政府的层次，根据不同类型把乡镇一级政府变成县一级政府的派出机构把政府职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统合理化，避免出现县域范围内财力向上集中，支出缺口下移等问题，实现乡镇公共服务的均衡，这也是符合前文谈到的县域经济发展中的统筹规划的设想。
２、建立“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基”的县级财政。“一级事权”，就是要解决政府职能的合理设置。作为基层政府应该坚决退出一般竞争性领域，其投资应收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上。在界定好县乡政府职能基础之上，逐步形成县乡的详细事权明细单，分清事权的独立承担和共同承担的责任。我们认为，经济发展阶段以及经济体制等因素决定了大部分县乡政府没有能力完全承担教育、医疗卫生、社会保障等方面的公共服务，从公平角度看，教育等公共产品是保证机会均等，建立和谐社会的必要条件，应由中央和省级政府承担，这样的话可以根本上缓解县乡财政的困难，保证社会平等，为解决“三农”问题和基层政权的可持续发展奠定稳固的根基。
“一级财权”最根本的问题，是分税制里的税基问题。县级政府应该有自己大宗、稳定的税源。发展不动产税作为县级财源支柱是一个很好的设想。不动产税可形成非常稳定的税源，只要政府一心一意优化投资环境，通过不动产的不断升值和每隔３—５年的重新评估税基，面积和造价差不多的一处不动产，座落于繁华的闹市区和座落于边远的郊区，在税基的体现上可以相差几倍、十几倍，甚至几十倍、上百倍。县级政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大。在此利益驱动下，县级政府将转向优化投资环境，使辖区里的繁荣程度提升，房地产不断升值，形成稳定的大宗的财政收入来源，有利于突出政府职能重点和财源培养的关系，适应政府职能和财政职能的调整导向。
３、完善转移支付制度，加大对困难地区补助力度。由于基层财政缺口巨大，公共产品提供极不均等，现行转移支付制度就应建立一种以财力性转移支付为重点，以有条件转移支付和特殊转移支付作为中央与省调控县乡经济发展，解决特殊情况的工具为补充的复合形态的转移支付模式。在进一步规范政府间分配关系的前提下，改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付办法，并使决策过程公开、透明，建立健全规范的财政转移支付制度。
目前，应通过大力削减部门零星专项，防止撒胡椒面式的资金浪费，增加财力性转移支付补助金额，提高转移支付标准，确实保障财政困难县的工资发放和正常运转。积极探索建立新型的专项资金管理使用制度，上级对县乡的专项资金和专项集中，在一定年限内形成县乡的固定支出基数，由县乡根据当地实际统筹安排，早落实、早实施、早见效、早受益。取消县乡财政配套资金的要求，不得在体制外出台集中下级财力（含行政事业性收费、基金、预算外资金等）的规定。对属于中央和省级政府要做的事项，应在中央和省级财政足额安排项目资金的前提下，通过加强对专项资金使用情况的监督检查，实现上级政府的政策导向和为民办实事的目标。
４、建议全省地税部门下放市县管理，实现财税机构合一，理顺市县财政收入组织中管理体制造成的协调难，扯皮多等问题。
（三）重视历史遗留问题，加大力度减债减人
党中央、国务院高度重视目前存在的县乡财政困难问题，财政部专门制定了以“三奖一补”为核心内容的一系列综合政策措施，力争用三年左右的时间，使县乡财政困难状况有较为明显的缓解。我们认为，解决人和债的历史遗留问题，不是地方政府“无心”，而是根本没有财力和税源保障解决这些问题，“省管县”、“乡财县管”，只能从管理上、制度上为解决乡镇财政困难创造条件打好基础而无法根本解决县乡财政困难。建议中央和省级政府在积极开展调研的基础上，大力推动各项改革，切实安排足够的资金支持帮助县乡政府解决人和债的问题，而不仅限于“奖”“补”。
１、审慎解决地方债务问题，减轻地方财政风险。中央应尽快出台处理地方财政债务的相关政策，对县乡债务化解就适当给予创新空间，将化解债务列入财政部“三奖一补”为核心内容的缓解县乡财政困难的一系列综合政策措施，提高县乡政府的积极性。同时，对因上级政府转嫁负担或因“上级出政策、下级出资金”而形成的债务，确实从上级财政当年增收部分逐年预算安排解决。县乡要根据“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐年消化”的原则，积极地开展清理化解债务工作，认真研究化解债务的途径和方法。严格实行新债责任追究制度和主要领导干部离任审计制度，防止新增债务。可以通过拍卖、租赁等方式盘活资产、资源，以债权债务置换、乡镇企业的改组转制、破产、资产重组，消化部分县乡债务。
２、加快制定有利于县乡精简机构和人员的各项政策。按照建立精干高效的行政管理体制的要求，加快县乡事业单位改革，对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩。制定和落实人员分流政策，探索多种分流方式。建议中央和省级政府采取专项转移支付的办法，保障过渡期分流人员的工资发放，让其能有充分的时间和能力重新上岗就业，解除分流人员的后顾之忧，确保改革顺利推进和社会稳定。增加“三奖一补”系列政策的补助资金，加大力度鼓励县乡分流超编人员，破解人员分流的难题。综合采取各种措施，促进县乡减人、减事、减支，降低政府运行成本。今后要严格按照《公务员法》的有关规定，确定“能进能出”机制，严把进人关，促使县乡政府供养人员走上良性发展轨道。
３、大力推进撤乡并镇工作。乡镇设置过小过多，加大了人均固定行政成本，加剧基层政府运行的困难，必须把撤并乡镇工作作为农村税费改革的重要配套措施来抓。要根据目前各乡镇经济发展、土地面积、农村人口、小城镇建设等情况，制定本行政区域撤并乡镇总体规划，周密安排，分步实施，稳妥推进，实行撤小乡镇并入大乡镇、撤穷乡镇并入富乡镇、撤边远乡镇就近并入交通相对便利的乡镇，城区乡镇可成建制改为街道办。近年来，全市共撤并乡镇（街道办）８个，不仅每年可减少行政成本约４００万元，而且有力地促进了生产要素的优化配置，实现区域经济的优势互补、共同发展。但是撤并乡镇工作牵涉面广，涉及问题复杂，矛盾突出，目前进展缓慢，我市仅在沙县、永安市、泰宁县和梅列区开展了此项工作，多数县（区）持等待观望态度。建议全省专项统一规划具体可操作的撤并乡镇的实施步骤和时限要求，出台有利于推进撤并乡镇工作的各项政策和鼓励人员分流的奖励措施，大力促进撤并乡镇工作的顺利开展。
（四）加强财政管理，确保基层政权运转和工资发放
发展地方经济解决好体制结构性问题，是一个前瞻性的中长期思路。当务之急，县乡财政必须坚持发展是第一要务的思想，积极立足于自身通过体制创新、机制创新、思路创新、方式创新深化财政改革，加强财政管理，提高理财水平，在生财、聚财、用财方面千方百计做大做实财政蛋糕，最大限度地解决本地的财政困难。财政资金首先用于保证机关事业单位人员工资、社会保障待遇发放和基层政权正常运转需要。为此，必须坚持以下原则：一是加强各项财政收入征收管理。二是创新支出管理模式，有效地节约财政支出。三是要编制县乡财政综合预算，统筹安排使用县乡政府财政性资金。四是积极探索“乡财县管”模式，堵塞管理漏洞提高管理水平。五是硬化县乡财政预算约束，杜绝各种劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”。六是要清理和化解县乡政府债务，严格制止新增债务，逐步化解陈欠债务。县乡财政困难已到非解决不可的地步了，否则将会造成不良的政治影响其程度反映在财政收支上，但根子绝不仅限于财政。只有从体制创新入手，科学调整规范政府间分配关系，根本扭转不正确的政绩观，打破城乡分治，按市场经济导向合理安排农村区域和基层政府生产要素的流动，加快干部人事制度改革等各方面着手，多管齐下，标本兼治，治本为上，才能真正创造一个良好而宽松的社会经济环境，让县乡财政真正走出困境。
课题指导：刘道崎市委常委、常务副市长
课题牵头单位：市财政局
课题成员单位：市人大财经委、市人大农经委
市发计委、市经贸委、市地税局
课题负责人：赖逢良市政协副主席、市财政局局长
林少松市财政局副局长
课题执笔：黄小龙、吴昌秋、王游泉
责任编辑：陈 锋
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