关于集体林权制度改革存在的问题及对策

集体林权制度改革存在的问题及对策

叶  青

 

按《福建省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》要求，2003年我省部分县市先行启动集体林权制度改革，以后逐步推开，现已基本完成明晰产权、落实经营主体的改革和确权发证任务。同时，各县市区相继在护林联防协会、林业投融资体制、林业行政综合执法、林业服务中心建设等配套改革方面大胆创新，积累了一些经验，改革成效也逐渐显现。但是，集体林权制度改革是对林农林权利益的大调整，导致林权主体多元化，林业生产精细化，林业管理复杂化，而源于基层的本次改革还未得到法律、法规、体制、机制的及时改善配套的必要支持，出现了涉林矛盾纠纷增多、林木资源保护压力大、林地使用费征收难等系列问题，影响了林业和谐发展和生态文明建设，急待我们尽快加以解决。

一、主要问题

1、涉林矛盾纠纷增多。涉林矛盾纠纷是群众反映的热点难点问题，是造成林区不稳定的主要因素之一。引发涉林矛盾纠纷主要有以下几个方面：一是少数村干部法律意识淡薄，造成森林资源转让不规范，程序不合法。二是押金管护承包山场利润大，村民心理失衡，要求取消合同收回押金管护山场的呼声较高。三是林权证核发纰漏，留下权属争议隐患。由于林改时间比较仓促，个别林改工作小组成员和林业技术人员责任心不强，在宗地区划时不够认真，工作粗糙，造成四至不清、界线不明、证山不符等等，致使村民之间争林争地情况时有发生。四是自留山遗留问题较多，存在山证不符，有山无证，有证无山，自留山被占用或被村集体转让、收回造林等现象，诱发许多矛盾纠纷。五是林权改革分山到户，经营单位面积小型化而方式精细化，与林业生产地域条件多样化复杂化以及管理粗放化之间的矛盾凸现，从而引发林地和资源的纠纷。

2、“均山到户”与集约经营矛盾大。首先“均山到户”政策难落实。在开展集体林权制度改革前，林业经历了经营体制改革等数次改革，已有相当面积的集体山林向社会进行转让，再加上林改时许多村轻承包、重转让，将林木转让经营作为改革的主要形式，造成转让山场被少数大户购买，而多数村民由于缺乏资金，除了自留山以外，基本不拥有其它的林木、林地。集体林权制度改革的基本精神是“均山到户”，但是真正“均山到户”了，却无法集约经营，不能产生规模效应，影响林业生产能力的发挥。

3、林木资源保护压力重。由于“均山到户”比例有限，无山农户从原来“集体山场人人有份”的“有产者”变成与山场没有任何关系的“无产者”，当看到有山农户、承包大户从山场受益大，心理不平衡，直接对集体林权制度改革产生逆反情绪，主要表现在发生森林火灾故意不参加扑救，只要有机会就专程或顺路盗伐，业主开集材道一旦需临时征用土地、占用设施或经济作物时物主就漫天要价，导致森林防火救灾力量不足、盗伐滥伐严重、业主采伐林木被逼支付不合理高额补偿费等系列问题。

4、林业生产科技推广难。无论是小户还是大户，分到山或是承包、收购山场，都抱着靠山、靠天、靠运“坐收山利”的思想，看不到科技推广使用带来的好处，管理粗放，不愿意投入，即使已很普及的常规技术也面临荒废境地。有些地方营林生产水平下降，育苗户不按技术规范程序育苗，造林户将不合格苗拿到山上造林，山场该抚育的没有抚育，该间伐的没有及时间伐。

5、林地使用费征收难。林改过程中，一些村未能很好地把握村集体林地有偿使用的原则，有的村承包合同未确定林地使用费；有的村林地使用费确定的标准较低；有的村新发包的山场林地使用费采取一次性收取方式，造成村集体未能从林地使用费上获得长期稳定的收入。林地使用费没有做到应收尽收，给村级组织正常运转带来困难。

6、林农组织化程度低。林改后产权到户，林权分散，经营单位变小，这给资源培育、林木采伐、森林保护、林业技术指导带来不利影响，也增加了经营成本。许多村至今未成立林农合作经济组织，仍是一家一户经营。

二、几点建议

林改后存在的系列问题，有主观因素，也有客观因素，但主观因素比例较大，更多是因为制度缺失、管理缺位、服务不到位造成。因此，要从机制、制度建设入手，继续深化集体林权制度改革，理顺责权利关系，规范职能管理，主动靠前服务，创新林业经营管理体制，促进林业产业和谐发展。

1、要尽快健全政策法规保障机制。一项新的改革成果没有政策法规保障，如一棵新植小树缺少必要的养份和管护手段，难以成长。目前，全省已全面完成集体林权制度主体改革，配套改革也有序跟进，但是本该同步修改完善的政策法规却严重滞后。目前，除《福建省林木林地权属争议处理条例》已于2008年5月15日修订，当年10月1日实施外，《国家林业部林木林地权属争议处理办法》、《国家林业局林木和林地权属登记管理办法》等相关法规仍未按照林改后的实际情况和现实需要进行修订完善，一些上个世纪的规定与林改后的具体管理相矛盾，林改后出现的林业生产新方式、新情况却找不到管理的政策法规根据，导致地方林业部门不敢作为，基层工作人员无所适从。解决这些问题，要按照与时俱进的要求，坚持破立结合，协调统一的原则，对政策、行规、机制、制度加以健全完善。为此，建议：一要尽快修订林业生产管理法规。国家和省林业主管部门要尽快研究出台适合于集体林权改革后林业管理的法规，尽快健全完善法规保障机制。集体林权改革后，林区呈现出了产权主体多元化，经营模式多样化的状况。林业管理的对象发生了改变，必然要求管理要随之而变。为适应这些变化，需要有适合于现有林业管理的法律法规、政策措施的出台。当前，最急切需要修订《国家林业部林木林地权属争议处理办法》、《国家林业局林木和林地权属登记管理办法》两部规章，并将其上升为国务院法规，同时制定其实施细则。二要全面疏理林业规范性文件。尽管各地都在努力探索创新管理机制，但受旧的规章制度的约束，原有的林业管理机制、法律法规、政策措施已经与之不相适应。要以集体林权制度改革为契机，对建国后各个时期中央和地方制定出台的规范性文件进行全面疏理，结合各地实际进行调研考量，保留可行的，清除不实用的，修改不符合、不适应林改后林业生产经营管理的原有政策规定，破除政策性障碍，重新制定符合实际的，形成环环相扣、协调一致、运作顺畅的政策措施体系，指导管理林业生产发展。如对林农房前屋后、路边村头种植的零星木竹的砍伐、销售如何采取简易程序审批，做到少收费少限制，快砍快卖，及时解决农民手头紧等问题，要在政策规定上进行突破。

2、要尽快完善林权管理机制。林改后，林权主体多元化，林权关系复杂化，林权纠纷日益增多，林权管理任务繁重。目前，与之不相适应的，除上述政策法规缺位外，还包括林权管理机构、经费、人员身份等不确定、不规范，致使林权管理机制不完善，运行不顺畅，工作不规范，问题难解决，影响林区安定稳定。如《国家林业局林木和林地权属登记管理办法》未修订，存在为数不少的错发、重发全国统一林权证问题，应如何处理不确定，林权发证部门难解决，林权调处部门又无法规依据解决。再如，林权管理机构方面，省市两级均设林权登记中心和林权争议调处办；有专项经费和专职人员，但直接负责大量林权管理、争议调处的县级部门，却存在机构矮化、人员身份“轻化”、经费支持弱化等问题，工作人员不仅要面对繁重任务，而且要顶住稍不注意被问责的压力和本身从事法规执行身份却被“轻化”的失落。因此，要从法规的修订、衔接和机构的合并、提升两方面上下功夫，完善林权管理机制。林权登记管理与争议处理法规的修订要解决好二者之间的衔接，确保协调统一。县级以上地方各级政府应设立专门的林权管理机构，负责林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权争议调处等工作，把现有的林权登记中心和林权争议调处办两机构合二为一，实行两块牌子一套人马运作，工作和人员经费列入本级政府财政预算。同时，着力研究林权数字化建设，林权资料输入电子系统，实行网络管理，系统查寻，避免错发、重发证问题发生。

3、要尽快建立利益分配机制。党的十七届三中全会对推进农村改革发展作了重要部署，强调必须切实保障农民利益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。集体林权制度改革作为农村改革的一部分，改革过程和改革后，如何保障农民利益，如何持续让农民受益，如何让最广大农民受益等问题，虽难解决，但又急需解决。经济学家希克斯提出来的“希克斯标准”告诉我们，如果一项改革，在收益与损失相抵后整体上仍能增进国家整体福利，那么决策者就应该想办法让这项改革深入开展。集体林权制度改革试点县体现出来的改革成效，已有目共睹。因此，要实事求是总结试点的经验教训，把集体林权制度改革不断引向深入，推向全国。

改革是对利益的重新分配，必然导致一部分人受益，一部分人受损，而这个结果正与保障最广大农民受益的精神相矛盾。如何调和这对矛盾，经济学家卡尔多提出的“卡尔多标准”为我们提供了解决办法，也就是任何一项改革要被绝大多数人接受并受益，改革的受益者都要给改革后的受损者足够的补偿。只有利益分配均衡了，体现了社会公平原则，让最广大农民受益了，林改后存在的如涉林矛盾纠纷增多、林木资源保护压力重、林地使用费征收难等问题将得到有效解决。因此，深化集体林权配套改革，重点要研究建立利益均衡分配机制。一要全面体现“均山”。没分到山或分山不公平，是农民群众意见最大之处。在维护“落实政策，自主经营”、“产权到户(组)，家庭经营”、“组建实体，合作经营”等改革形式的基础上，对合同到期的“押金管护，承包经营”、“公开招标，转让经营”山场，应重点考虑分给无山、少山农民，最大程度实现“均山”。二要全力推行“均权”。引导林农“分股不分山、分利不分林”，走合作股份制规模化经营道路，让农民无须参与经营管理却享有分红的权利，并从中受益。这种方式可以解决“均山到户”与集约经营相矛盾、分散经营不愿投入导致林业生产科技推广难等问题。需重新分山到户的，要主推“均权”模式，已分山到户的，要引导林农以林地林木权属入股，实现股份合作规模经营。三要努力体现“均利”。初次分配注重效率，再次分配要体现公平。应建立林木林地收益公平分配使用制度，要使村集体从林木林地收益的分配使用中体现透明、公平，如村集体林木林地收益中的部分直接用于村民合作医疗、养老保险等，建立村民与山场的紧密利益关系，达到每位村民都从中直接受益的目标。这可避免无山农民不关心山、仇视有山农户等引发的问题，化解不满情绪，减少矛盾纠纷。同时，由村民监督村集体林木林地收益的征收和使用，促进林地使用费有效征收。

4、要着力深化集体林权制度改革。改革不深入、不到位、不彻底，其应有的最大效应就难发挥，其预期目标就难实现。从我省来看，当前应该从以下三方面加以深化推进。一要全面落实改革任务。改革遗留的问题还很多，还有少部分村未完成改革。要认真总结经验教训，积极稳妥地引导推进改革。要本着实事求是、与村实际相符合的原则，尊重农民意愿，决不能搞一刀切，不能搞群众运动，不能用执行政治任务的方式强行推进，同时要注意引导农民克服小农意识和短期行为，有效保护好森林资源和永续利用，林改既要符合社会主义市场经济规律，充分调动农民经营林业积极性，又要符合林业自身发展规律，保证林业经济功能、生态功能、社会功能相协调。二要大力发展林业合作经济组织。积极引导农民在自愿的基础上，以资金、技术和亲情、友情为纽带，组建新型林业合作经济组织和林业经营实体。要组织开展林业合作经济组织示范点建设，帮助和指导合作经济组织制定和完善规章制度，使合作经济组织逐步走上规范化轨道。要加大对林业合作经济组织的扶持力度，在信贷融资、采伐指标、科技服务等方面予以倾斜。要积极引导鼓励企业兴建工业原料林基地，推行“公司+基地+农户+市场+科技”五位一体的模式，鼓励企业采取合作造林、租地造林、“订单林业”等方式与广大林农结成利益共同体，既保证林农不失山不失地，促进林农实行规模经营、专业经营、集约经营，又使企业拥有充足的原料来源。三要大力创新林业金融产品。林改后农民发展林业生产需要大量资金投入，资金短缺成为林业生产发展的“瓶颈”。现在各地也实行了支持林农发展林业发展的金融方面的创新，如：林木资产作为抵押物贷款、林权证抵押小额贴息贷款试点等等。但由于贷款额度小（一般2-3万元）、周期短（1-2年），不适应林业生产投入大、周期长的要求，而且贷款手续繁杂，林农难以接受。金融机构为了最大规避风险，要求通过担保机构担保贷款，从而增加了林农负担。金融机构特别是涉农的金融机构要认真落实中央精神，积极为农村生产发展做好金融服务，创新适合林业生产发展需要的金融产品（延长贷款期限、放大贷款额度），简化贷款手续，方便林农。通过担保机构担保的贷款，要给予利率优惠，让利给林农，减轻林农负担。

5、要全力维护林区安定稳定。发展是硬道理，稳定是硬任务。改革是发展的动力，稳定是改革发展的基础保障，正确处理好改革发展稳定的关系，才能推进和谐社会建设。林区的安定稳定，有利于农村改革发展，有利于促进农村社会和谐。林改后，着重要立足“三个着力”，维护林区安定稳定，促进林业有序发展。一要着力大接访。由于集体林权改革前的几次林业改革所遗留的问题没有得到有效解决，而且随之逐渐显露出来；再由于林权改革分山到户，经营单位面积小型化而方式精细化，与林业生产地域条件多样化复杂化以及管理粗放化之间的矛盾凸现；改革又是利益的再调整，也必然引发不同群体的利益冲突；林改过程中不规范、不公平、不透明、不循理、不合法的一些做法群众有意见，等等这些都使涉林矛盾纠纷和信访增多。为妥善解决这些问题，要按照大接访的要求，主动、靠前、深入地开展开门接访、上门接访和敲门接访，畅通群众上访渠道。县林业部门和乡镇要坚持有访必接，有接必查，有查必果的原则，安排专门地点，指定专人负责日常接访；对准备上访的群众，要指派专人主动上门了解情况；对潜在上访的群众，要提前敲门入户做好工作。通过接访调查摸底，全面收集问题，研究对策，主动作为，力争把矛盾问题解决在萌芽状态，解决在基层。二要着力大打击。要依法严厉打击乱砍滥伐林木、乱捕滥猎野生动物、乱征滥占林地、乱采滥挖野生植物、乱收乱购林木、戒严期非法野外用火、森林火灾等破坏森林资源的违法犯罪行为。要健全完善林业综合行政执法机制，本着两个相对分开、权责一致和精简、统一、效能的基本原则，科学制定方案，认真组织实施。重点是协调好林业行政执法大队与森林公安和基层林业站的关系，建立县—乡—村互动的应急反应机制，对现有执法力量进行合理分工和职能整合，防止多头执法和在执法中出现的各种推诿扯皮现象。既要严格执法又要有效服务。三要着力大调处。针对林改后出现一些案件利益多元化复杂化，执法调处疑难化的特殊情况，要采取特殊办法妥善对待，坚持常规案件各自按职能依法解决的基础上，对林业各执法单位资源进行整合，建立林业执法联席会议制度和涉林纠纷诉前联调制度，形成合力，共解决难题。林业执法联席会议由森林公安分局、法院林业庭、检察院林检科、林业执法大队为召集人，每季度召开一次，邀请政法委、人大法制委、林权办、国有林业企业等部门参加，对涉林刑事、民事、行政、执行等法律法规适用以及相关疑难案件处理进行讨论，研究对策，必要时组织联合执法。涉林纠纷诉前联调制度规定，由法院与林业局、林权办共同成立联调领导小组，设立调解室和联络点，主要对“涉众型”、时间跨度长、相关法律法规不完善、处理难度大等特点的林业案件进行诉前联合调解，在法与理之间寻找对接点，力争实现“调结一案，稳定一片”的目标。（作者为中共尤溪县委副书记）