产权到户是遏制土地频繁调整的有效途径(2005年第5期)

    农村土地家庭承包经营制度已历经20多年，其历史贡献是显而易见的。在其间对制度的逐步调整和完善过程中，有关延长承包期、稳定承包地的规定渐趋具体和刚性，这体现了在土地问题上还权于民的政策取向。近些年来，中央和地方有关落实土地承包期延长30年不变的政策和法律文件可谓连篇累牍，各种检查也是接二连三。但据笔者了解，这项制度的实际执行效果并不理想，其中比较突出的是在集体内部农民自发地对承包土地实行“几年一调整”。当农民中的大多数成为违法主体时，法律就显得苍白无力。对决策层来说，如何使土地承包的制度目标更加符合农民意愿，更加有利于农业发展和“三农”问题的解决，已经到了必须面对的时候。笔者认为，只有扩大土地承包经营权的产权权能，实行土地产权到户，才能使农民真正把土地当作自己的财产，才能有效地遏制频繁调整土地问题。
    一、频繁调整土地不利于“三农”问题的解决
    《农村土地承包法》的立法动因是稳定农村土地承包关系，赋予农民长期而有保障的土地使用权，因而对承包期内收回或调整承包地的情形作了严格限制。但实际上，来自集体内部农户自发、频繁的调整土地现象并未由此而改变。在土地二轮承包以来的七八年间，多数地方的承包地进行了一次大调整，有的已调整两次以上，农户实际承包土地的面积、地块也随之发生变动，使得当时签订的承包合同和发放的经营权证失去了实际意义。这项被视为农村发展和稳定的基石的重大政策安排，其成果也就随着土地的频繁调整而流失。尽管土地调整有着各种合理的解释，也体现了当地多数农民的意愿，但其所产生的负面影响不容忽视。
    1. 降低了农户对土地的收益预期。地租理论表明，由于绝对地租呈下降趋势，土地报酬的获取主要依赖于级差地租，而级差地租的产生则来源于对土地投入的持续积累。在承包土地的期限预期不足，面积、地块处于不确定状态的情况下，农户不可能在培养地力、改善生产条件和调整种植结构等方面有长远谋划，对土地的掠夺性经营不可避免。现在的农民已经不再像过去那样珍惜和爱护土地，弃耕抛荒、粗放耕作和复种指数下降等屡见不鲜。在竭力获取短期回报的同时，付出了地力衰退、耕作条件恶化、新技术运用缓慢和收益预期下降的代价。
    2. 抑制了农业生产要素的合理流动。《农村土地承包法》为农村土地流转和劳动力转移提供了制度保障，对农业生产要素的有效配置起到了引导作用。因此，一些真正落实了“30年不变”规定的地方，农村土地流转和劳动力转移始终保持良性互动、逐年增长态势。而多数地方由于频繁的“几年一调整”，土地的归属始终是变化的、不确定的，使得流转方式、流转期限和流转对象的选择受到诸多限制。对于已经实现非农就业的农民来说，既不愿意放弃土地，又面临土地流转方面的困难，反而使土地的使用成为后顾之忧。对于土地需求者来说，由于流转期限受到实际承包期过短的限制，不敢贸然行事，使得集约经营和规模经营的意愿难以实施，从而阻碍了农业的发展。近几年来，全国农村的土地流转规模始终在不到10%的低水平上徘徊，没有充分显现出土地流转在优化资源配置、提高农业劳动生产率方面的作用，这与加快农村劳动力转移和农业产业化进程的要求是不适应的。
    3. 阻碍了城市化进程和城乡协调发展。农村税费改革后，由土地所承载的各种税费负担已基本取消，农户的土地承包经营权可以无偿取得。因此，土地承包经营权实际上是一种身份权，农民一般不愿意放弃土地。随着社会保障制度的逐步完善，目前已有不少进城务工农民享受了养老、医疗等社会保险，而同时他们在农村还拥有一份承包地；有的农民经过多年打拼在城里有了自己的住房，却还要在农村批地建房；作为“两栖人”，他们的微薄收入中很大部分都花在了每年像候鸟一样在城乡之间的往返。所有这些，与我国的资源禀赋和就业环境是有矛盾的，与加快城市化进程和实现城乡协调发展的政策目标是有抵触的。因此，只要不切断已经取得稳定非农收入的农民与土地联系的脐带，他们就难以实现从农民到市民的身份转换，就会延缓城市化进程，并使城乡差距进一步拉大。
    4. 助长了平均主义和“大锅饭”思想。由于几千年农耕文明的熏陶，大多数农民仍然把“耕者有其田”视为一种理想状态。曾经实行了20多年的人民公社制度，再一次强化了“不患寡而患不均”的平均主义思想。不可否认，农民之所以习惯于“几年一调整”的制度安排，除了必须面对的人口变动、人地矛盾等现实问题外，传统的平均主义思想和人民公社“大锅饭”的体制惯性是真正的内在根源。反过来，在这种制度安排下，又进一步助长了上述僵化、守旧的观念，与市场经济中崇尚竞争、注重效率的理念格格不入。正因为如此，使得相当部分农民难以自觉地接受现代文明的洗礼，无法自觉地融入到市场经济大潮中，阻碍了农村的经济发展和社会进步。
    5. 损害了法律的尊严和国家机关的公信力。在法治社会中，法律是公民的共同行为准则，违反者必须付出代价。但是，在《农村土地承包法》的实施过程中，频繁调整土地的违法行为体现了组织内部多数人的意愿，使得少数人的土地权力在所谓村规民约和“村民自治”的幌子下被无情剥夺。当土地权利遭受侵害的少数人寻求行政或司法救济时，法律又显得无能为力。一些农村土地承包纠纷的信访案件久拖不决，重复上访、越级上访和集体上访不断，原因就在于法律缺乏效力。有的案件在基层调解、行政仲裁和法院一审、二审的整个过程中，当事人的权利主张始终得到支持，但裁决或判决结果在集体组织内部却得不到执行，严重挫伤了法律的尊严，也使行政和司法机关的公信力受到损害。
    二、产权虚置是频繁调整土地的制度根源
    当前，大多数农民对频繁调整承包地持赞成或默认态度，其原因是多方面的。从表面上看，主要在于人地矛盾突出、非农就业机会不足和家庭收入仍然依赖于土地经营等几个方面。但是，随着工业化、城市化进程的加快和城乡二元结构的逐步终结，这些影响因素将逐步弱化。当前，更重要的是找出引起土地调整的制度本身的问题，通过制度创新遏制土地的频繁调整。在现行的土地承包制度中，由于土地产权虚置而产生的产权功能残缺问题尤为突出，它是引发土地频繁调整的制度根源。
    1. 从组织载体上看，农村集体经济组织出现“空洞化”、“虚无化”现象，农民共同共有的集体土地缺乏组织依托和保护。农村集体所有制是人民公社“三级所有、队为基础”的产物，其成员对土地等集体资产实行共同共有。实行土地家庭承包经营后，作为集体所有制载体的社区合作社大多已名存实亡，其对土地等少量集体资产的管理职能被村民自治组织——村委会或村民小组所取代。现在的农村集体经济，大多是既没有组织载体，也没有开展经营活动。而作为代理人的村委会或村民小组，又难以充当农民利益代言人和保护者的角色。对于农民来说，从来不认为这种带有浓厚计划经济色彩的集体经济是他们自己的选择，他们也没有从中获益。之所以继续保留农村集体经济，从高层看更多是出于意识形态的考虑和基层组织建设的需要，从基层看却为代理人的权力寻租提供了制度基础。一些地方村民自治不够落实，土地集体所有成了村委会所有，村委会在行使职能时带有明显的公权力色彩，甚至凌驾于法律之上，在土地调整、征地补偿费分配和集体资金使用中违法现象屡屡发生。
    2. 从组织成员上看，集体经济组织成员的身份界定出现困难，土地所有权主体的边界模糊。随着二元户籍制度的逐步取消和城乡一体化的推进，农村社区之间和城乡之间的户口迁移越来越方便、越来越频繁，过去“村民”就是“社员”的界定办法已很难适用。由于成员身份界定的不确定性和社区人口迁徙的加快，客观上加剧了对土地调整的要求。一些地方在土地调整时，以“村规民约”为由，非法剥夺婚嫁妇女、在校大中专学生和依法入迁农户等集体成员的土地承包经营权。
    3. 从承包权利的构成上看，农户的土地产权权能残缺，土地的内部激励和外部交易功能得不到体现。《农村土地承包法》赋予农户的土地承包经营权属于用益物权，农户对承包土地除了不能买卖和抵押外，享有占有、使用和收益的权利。应该说，这已经是一种带有私人财产性质的权利。但这种制度安排还是有缺陷的，农户的权利行使并不充分。原因在于：（1）尽管法律规定土地承包期“30年不变”，但毕竟还是有承包期限的。这种期限规定强化了土地的集体所有，为频繁调整土地提供了藉口。一个强调“不变”的法律规定，传递出来的讯号却是终究要“变”，这是制度设计者始料未及的；（2）农户承包的土地不能买卖，限制了产权制度所应有的资源配置功能的发挥，使土地价值不能在交易中充分体现出来；（3）农户放弃承包土地时不能取得相应的经济补偿，这不符合土地承包经营权属于财产权的法律内涵；（4）由于承包土地不具有抵押权，忽视了土地的一般财产属性，削弱了农民对稳定土地承包经营权的内在诉求；（5）对土地流转受让主体的限制，必然导致竞争缺乏，使土地流转规模和流转价格长期在低水平上徘徊。
    4. 从承包权利的保障上看，农户土地承包权利受到侵害时救济渠道不畅，使频繁调整土地等违法行为得不到纠正，降低了农民主张土地财产权利的欲望。例如，对集体经济组织内部采取简单多数办法随意缩短承包期、调整承包地问题，各级行政和司法机关都感到无可奈何；即使通过仲裁或诉讼途径获得保护，裁决或判决结果在集体经济组织内部也得不到执行。此外，对于村民会议或村民代表会议决议违法问题，法律也没有赋予法院相应的司法审查权，缺乏应有的纠错机制，使得村民自治很容易偏离法律的轨道。因此，在农户的土地承包权利保障不力的情况下，在集体经济组织内部违法实行“几年一调整”也就理所当然。
    三、产权到户——农村土地承包制度创新的现实选择
    所谓土地产权，实质上是基于土地的人与人之间的关系，它是由一系列权利束组成的，包括使用权、收益权和处分权等。产权的最基本功能有二，即内部激励和外部交易。实行土地产权到户，就是在土地所有权与使用权分离的前提下，弱化集体所有权，强化农户对承包土地的依法占有、使用、收益和处分的权利。农户的土地产权是一种带有私人财产性质的物权，应该同时具备用益物权和担保物权。也就是说，农户除了不具有土地的终极所有权即土地不能随意买卖外（允许在集体经济组织内部有条件的买卖），土地的其他产权权能都已具备。与现行的土地承包制度比较，产权到户就是进一步扩大土地承包经营权的产权权能，赋予农户对承包土地的永久使用权、抵押权、有偿退出权和有条件的买卖权。当前，实行土地产权到户的条件已逐渐成熟，可以在经济比较发达的地区先行试点，再逐步向周边地区推广。这主要基于以下几点认识：
    1. 应该重新评估土地的社会保障和就业功能。土地是农民赖以生存和发展的生产资料和生活资料，是农民最基本的社会保障。这是由农业自身的特点和城乡二元结构的现状所决定的。现在，我国的人均GDP已超过1000美元，而其中农业的份额还不到15%，用它来为占总人口60%的农民提供社会保障，显然是土地不能承受之重。如果继续让土地担当如此重任，其所提供的保障也是低水平、不稳定的，它只会使农民在社会财富的占有与分配中居于越来越不利的地位，只会使城乡居民收入的差距进一步扩大，社会出现进一步分化。这不符合科学发展观的要求和“两个趋向”的重要论断，不利于从根本上解决“三农”问题。此外，从就业功能看，这也并非是土地所特有，任何的经济活动都离不开人。在人多地少、土地零碎化、农业效益低下的情况下，农民以土地为生乃无奈之举，其中还包含着大量的隐性失业人员。在劳动力就业已完全市场化的今天，应该给予农民更多的择业机会，并提供城乡统一的社会保障。因此，继续赋予土地过多的功能，固守已不合时宜的制度框架，是对农民的不公正。
    2. 土地作为最重要的农业生产资料，应该具有完整的商品属性。商品的一个重要特征就是可交易性，通过交易实现资源优化配置和资产增值。在市场经济体制下，土地应该具有一般的商品属性。如果对农户承包的土地赋予抵押权、有偿退出权和有条件的买卖权等相关权利，对于缓解农村金融供给不足，激活土地等生产要素市场，加快农业资源整合，促进土地规模经营和土地价值提升等将起到很好的促进作用。
    3. 产权到户是防止土地侵权的有效途径。当前农村土地侵权的突出表现是随意缩短承包期、调整承包地和剥夺婚嫁妇女、“寄户”等土地承包经营权。实行产权到户，赋予农户对承包土地的财产权利，将使农民比以往任何时候都更加珍惜和爱护土地，更加大胆地主张土地权利。同时，赋予土地更多的产权权能，可以扩张土地经营和交易的市场机会，实现土地价值回归，从而提高土地报酬。可以预期，实行土地产权到户后，由于集体所有权权能的弱化，集体内部约定“几年一调整”的做法将受到普遍抵制，各种土地侵权行为将明显减少。
    4. 产权到户可以提高农户在国家征地时的谈判地位。近年来，土地征用中忽视农民利益、侵害农民权利的问题屡禁不止，成为农民信访和农村不稳定的主要因素。究其原因，除了国家征地制度本身的缺陷外，农民没有真正成为土地的主人，在土地问题上缺乏话语权是关键所在。实行土地产权到户，农民就可以更直接、更平等地参与征地谈判，更好地对征地过程的合法性进行监督，更有效地保护自身的利益。
    5. 产权到户较好地体现了土地集体所有的内涵。法律规定，农村土地集体所有是集体经济组织成员共同共有。但在以往的承包实践中，作为共有人的农民个体权利没有得到应有的尊重。实行土地产权到户后，土地的集体所有实际上是按份共有，农户拥有的土地权利的边界更宽、更清晰，能够更有效地受到法律保护，更有效地避免外部侵害和代言人的权力寻租。此外，产权到户对于扩大集体经济组织内部民主，完善集体经济组织的治理结构将起到推动作用，有利于市场化方向的改革，促进集体资产保值增值。
基于以上观点，对土地产权到户的制度安排提出几点构想：（1）继续保持农村土地的集体所有制不变，以避免私有化引发的意识形态纷争和大规模土地兼并，也防止国有化可能导致的国家对农民土地财产权益的剥夺。但从实践看，应把土地所有权主体设定在原生产队一级（即村民小组），这样符合农村集体经济的历史渊源，其人口、土地规模比较适中，没有村级组织的公权力色彩，内部民主比较充分，易为农民所接受；（2）在起点公平的基础上，将“30年不变”的承包制改为不设期限的永包制，给农民明确的政策信号。由于土地永包权是一种物权，农户可以不再与集体经济组织签订承包合同，而只需由县（市、区）政府发证确权。鉴于不少地方存在二轮承包时操作不规范、承包期内土地频繁调整的实际情况，为确保起点公平，应重新开展土地发包，赋予农户土地永包权；（3）土地永包权不是原来双层经营体制下的承包经营权，而具有更多的土地财产权能，除了占有、使用和收益等用益物权外，还应当具备抵押等担保物权；（4）鼓励土地流转，减少转让、出租时对受让主体的限制，以吸引外部资本和人才；（5）建立农民有偿退出集体土地制度，在农民自愿放弃土地时，允许按市场交易规则获取对价，这样可以加快进城务工农民的身份转换，可以使孤寡老人和丧失劳力的家庭通过“以土地换社保”的方式获取生活保障，还可以扩大农户经营规模、提高农民收入和农业竞争力；（6）创新农村集体经济组织的制度模式，建立以土地、劳力、资本联合为纽带的农业合作社或股份合作社，降低市场交易成本，完善内部治理结构；（7）逐步建立城乡统一的劳动就业和社会保障制度；（8）建立健全法律体系，为农民土地维权提供便捷通畅的行政和司法救济渠道，特别要对村民会议或村民代表会议决议的违法行为设定司法审查程序，赋予法院司法审查权。

    参考文献：
    高小军：《论中国农村土地产权制度改革的方向和路径》，《调研世界》2004年第4期。
    王  珏：《推进农村市场化改革和制度创新》，《农业经济问题》2004年第7期。
    王西玉：《新形势下农民同土地关系的再认识》，《中国农村经济》2003第10期。
    廖洪乐：《农民调地意愿及影响因素分析》，《农业经济问题》2002年第9期。
    张红宇等：《农村土地使用制度变迁：阶段性、多样性与政策调整》，《农业经济问题》2002年第2、3期。
                                               
    作者简介：黄  弘，三明市农业局经管站站长，高级经济师。