深化集体林权制度配套改革工作调研报告

深化集体林权制度配套改革工作调研报告

 

●三明市林业局课题组

　　为进一步推进我市集体林权制度配套改革工作，根据市委办、市政府办《关于组织开展2008年市重点课题调研的通知》要求，市林业局认真组织开展深化集体林权制度配套改革重点课题调研工作，总结成绩，分析问题，提出对策。
　　一、配套改革工作现状
　　2005年，我市集体林权制度明晰产权和确权发证的主体改革任务已基本完成，目前正处于全面推进配套改革的关键阶段。
　　1、依法依规，规范森林资源流转。2005年12月29日，我市出台了《关于加强森林资源流转管理工作的意见》（明政文[2005]113号），对森林资源流转的程序、要求进行了明确和规范。据初步统计，全市规范森林资源流转面积443.12万亩，其中国有森林资源流转42.46万亩，乡村集体林流转305.13万亩，林农个人或联合体森林资源流转95.56万亩。森林资源的依法有序流转，将林业经营的长周期分割成若干个较短周期，加速资金的周转速率，实现林木资源的快速资产化，降低了林业经营的风险性，提高了林业资本经营的水平，促进了林业经济的平稳发展。
　　2、积极创新，扩大林权抵押贷款。2005年9月，三明市林业局与中国人民银行三明市中心支行签订了备忘录，建立了部门间的工作联系和协调机制，并联合制定《关于全面推进林权抵押贷款实施意见》（明政文[2005]111号），由市政府转发实施。截至2008年6月，全市以林权证及林业资源资产抵押贷款累计金额28.12亿元，余额15.54亿元，林权抵押面积517.58万亩。通过林权证抵押贷款盘活了森林资源，使林农手中活的森林资源资产变为活的资金，金融投资的示范带动效应迅速显现，激发了林农和社会各个方面投入林业的积极性，促进了林业投资多元化格局的形成，有力地带动林农的持续增收，2007年全市农民人均纯收入5140.8元，其中来自林业收入1195.2元，增幅70.2%。
　　3、敢于突破，探索林木采伐管理制度。2007年,我市出台了《关于规范林木采伐计划分配和使用管理的意见》（明政文[2007]144号），对林木采伐指标的分配基础、分配方式、采伐类型、指标管理、民主监督等方面进行规范，建立了以森林数量和林分年龄为主导的林木采伐管理新机制，在很大程度上缓解了采伐指标分配矛盾。同时，按照“分类经营，分区实施”的原则，永安市、沙县开展了人工商品林按小班面积控制采伐试点，通过编制森林经营方案，将资源培育、采伐管理等森林经营措施落实到山头地块。2008年，我市与福建农林大学合作，重点研发推广应用林业电子监察软件，完成手机短信码单管理、采伐证与运输证管理、林权证管理、林政信息查询、林权抵押管理、林业行政处罚管理、伐区设计管理、林业行政许可流程管理等8个网络版软件的开发，并争取2009年3月份前实现全市联网运行，将数字林业服务功能延伸到乡（镇）林业站，让林农群众只要在乡(镇)林业站就能办好所有涉林事项,将源头预防的关口前移到山场宗地和每一个工作环节。
　　4、积极引导，推进林业合作经济组织建设。2005年10月，市政府下发了《关于建立健全林业社会化服务体系，促进林农合作组织发展的意见》（明政文[2005]110号）。2007年8月，三明市林业局又制定下发了《关于推进林业合作经济组织建设的实施意见》（明林综[2007]102号），对林业合作经济组织建设提出了具体的目标任务和要求。经过几年来的实践探索和精心组织运作，目前全市各地出现的林业合作经济组织归纳起来主要有家庭合作林场、股份合作制林场、“公司+农户+基地”合作型林场、林业专业（行业）协会、精致农林产销合作组织五种模式，共组建各类林业合作经济组织1178个，覆盖面达52.1%以上。通过建立林业合作经济组织，使农民从单户生产走向合作经营，把农村劳动力、林地、技术、资源等林业生产要素流动重组和优势整合，实现林业资源的优化配置，实现林业规模经营、集约经营，提高林业生产的整体效益。
　　5、开展试点，完善生态公益林补偿与管护机制。国家、省、市基本建立生态补偿制度，但补偿标准偏低，每亩每年补偿只有7元,不能满足林农的补偿要求。2007年，沙县、永安市率先在全市开展县级创新生态公益林补偿机制试点工作，从水电费附加费、旅游门票收入等征收生态林补偿资金，使补偿标准提高了2元以上,为全省探索建立县级森林生态补偿制度开了一个好头，走出了一条好的路子。截至6月5日，全市有622个村完成生态公益林管护机制改革任务，改革面积246.93万亩，占任务的34.6%。各县（市、区）将生态公益林管护的责任与补偿收益权有机结合起来，在补偿资金分配比例上，所有者补偿费占全部补偿性支出比例不低于50%，按照责任共担、利益共享的原则由全体村民共享，改变了以往生态公益林管护存在的缺陷，由少数人管、多数人看转变为全体村民共同管护。
　　二、存在问题
　　在全面推进集体林权制度配套改革过程中，尽管取得了较大的成效，但配套改革是一项牵涉面广、政策性强的工作，仍然存在着许多问题。
　　1、非规范流转造成的历史隐患凸显。由于在早期的森林资源流转过程中存在着很多不规范，甚至部分地方还出现了权钱交易、暗箱操作的现象，造成了集体森林资产的流失，人民群众意见较大，为当前及今后的工作埋下了很多隐患。随着集体林权制度改革的深入推进，林业产业快速发展，林木林地价格持续上涨，一些隐藏的历史遗留问题逐渐暴露出来，给林业发展带来一些不安定的因素。
　　2、林业服务中心工作机制不够完善。目前，全市大部分林业服务中心都是近年来新成立的，硬件和软件设施还不能满足需要，制度尚不够健全，有的地方宣传也未到位，广大林农群众对如何进入中心进行流转也不够了解，森林资源流转平台还没有充分发挥其功能作用。
　　3、林业投融资体制改革有待进一步深化。目前的林权抵押贷款期限短、资金规模小，贷款手续繁琐、门槛过高，贷款利息、担保费、评估费较高，林农贷款、融资较难；森林保险业务的开展还不普及，林业收储中心也尚未全面成立，金融机构仍然存在一定的思想顾虑，这些问题都在一定程度上阻碍了林业发展。
　　4、林木采伐管理制度有待进一步创新。目前，以乡镇为单位，编制简明森林经营方案工作还未全面完成。有些地方资源建档资料不准确、森林资源动态变化无法及时更新，给指标分配带来难度。采伐小班面积控制操作难度大。对于采集木材检验数据等行为的监管，仍然难以完全到位，网络覆盖率及推广应用程度仍有待于提高。
　　5、林业合作经济组织建设有待进一步推进。近年来，各地涌现的林业合作经济组织形式多样，但覆盖农户数不多，组织结构也相对比较松散，自身经济、人才、技术条件有限，经营粗放；工商、税务部门优惠政策无法落实到位，登记注册难度大，许多合作组织只能维持现有的经营规模和经营水平，难以发展壮大。
　　6、生态公益林补偿和管护机制有待进一步完善。目前除自然保护区以外的生态林没有设置专门的管理机构，在监管上主要依托乡（镇）林业站的力量，大部分林业站人员少，任务重，监管难以到位。生态公益林的补偿与商品林经营效益存在较大差距，经营者的权益没有得到有效维护，产生了一系列的问题。区划界定为生态公益林的地区，按生态公益林管护规定禁止采伐林木，在一定程度上影响当地村民的生产、生活，产生诸多不安定因素。
　　三、对策与建议
　　目前，全市正处在集体林权制度配套改革的关键阶段，我们要进一步加强组织领导，继续把配套改革工作列入议事日程，对改革工作进行再动员、再部署，确保集体林权制度改革进一步深化。
　　1、妥善处理非规范流转遗留问题。历史上存在的森林资源流转所遗留下来的隐患与问题，我们必须严谨对待，并积极寻求妥善解决问题的办法。全面调查摸清集体林权制度改革前的林木林地流转情况，并对接当时的法律法规和政策，对每宗森林资源的流转进行认真分类与排查，凡是合法规范、群众满意的，应予以确认，切实维护资源流转双方的合法权益；凡群众不满意的、群众意见较大的非规范流转，要认真分析原因，依法依规进行妥善处理。进一步加强和规范森林资源流转，采取限期（1个轮伐期）、限量（部分林权）和现货（采伐权）的办法，规范森林资源流转，避免大量林农低价贱卖山林造成失山失地。
　　2、建立健全森林资源流转市场和林木收储中心。一是在流转市场的建设上，应建立起集信息平台、林权登记、森林资源流转信息库、中介服务、法律政策咨询于一体的林业服务中心，以永安林业要素市场为龙头，在各县（区）林业服务中心基础上加设分市场，实现全市联网，逐步形成区域性林业产权交易、市场信息网络服务平台,为林农提供林权登记、流转、变更、供求信息等服务，规范林木林地产权流转行为。二是严肃查处少数干部职工利用职务之便，参与组织青山买卖行为，坚决遏制个别投机商倒手买卖、低价套购群众山林的活动，维护林区正常的产权流转和林农群众的合法权益。三是借鉴国土资源部门土地储备制度，由林业部门牵头，吸收社会资金入股，尽快成立林木林地收储中心，负责对一些暂时流转不了的和已到期但无法偿还借款的林木林地抵押物进行收购，试行森林资源储备。
　　3、积极探索林权抵押贷款模式和林农小额贷款扶持机制。积极探索林权抵押贷款的新模式，当前可重点推广“五户联保＋林权证统管”模式，即在农村“五户联保”的基础上，将申请贷款林农的林权证集中起来作为反担保，弥补五户联保没有抵押物的缺陷，破解林农这个弱势群体贷款难的问题。大力推进林权抵押小额贷款，加强与金融部门沟通，针对林业生产周期长的特点，开发梯度不同的信贷产品，加大小额贷款扶持力度，降低林农小额贷款的准入门槛，简化贷款手续，，扩大覆盖面，实行林权证直接抵押，完善森林资源评估、登记手续，尽量降低评估费用；制定最低放贷标准，免于评估，直接贷款，来解决林农弱势群体评估费用高、贷款难的问题。采取集中办贷、送贷上门的做法，有条件的地方可与林业部门配合实行“一站式”服务，在时间上给予优先办理。对林权抵押贷款利率给予适当优惠，并积极向上争取各种贷款贴息资金，降低林农贷款成本。研究开发适合林业特点的金融产品，积极开展“村镇银行”建设和政策性森林保险试点。通过承担国家及省定试点任务，协调金融部门和保险机构，加快推进林权抵押贷款和政策性森林保险业务。
　　4、完善商品林林木采伐管理制度改革。继续认真贯彻执行2007年市政府出台的《关于规范林木采伐计划分配和使用管理的意见》（明政文〔2007〕144号）文件精神和要求，按照“公开、公平、公正”的原则，确保林木采伐指标得到依法、依规、科学、合理、有序分配。对我市创新林木采伐管理制度的做法和经验要进行总结推广，以点带面，整体推进；对林木采伐指标制度要进行修订完善，简化审批程序，以便于操作；对还在研制的电子软件要抓紧进行突破，并及时组织安装实施；对制度落实不到位的，要认真督促落实，充分调动林农造林、育林、护林的积极性，发展林业生产力，促进林业持续、快速、协调发展。
　　5、继续大力推进林业合作经济组织建设。一要加大财政资金的扶持力度。督促各级财政部门从每年的农村发展基金、各种惠农惠林资金中划出一部分，专项扶持林业合作经济组织组建初期的普及推广、业务培训以及相关基础设施配套等方面的建设。二要强化金融信贷扶持。国家政策性金融机构和商业性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持和金融服务，从根本上突破农民专业合作组织“融资难”的“瓶颈”。三要引导扶持品牌建设。支持农民专业合作经济组织申报无公害基地、无公害产品、绿色食品和有机食品认证，引导农民专业合作组织申请注册农产品商标和地理标志，维护其经济利益，提高农产品附加值，切实增加收入。四要建立经营示范。选择经济条件好、合作意识强、林农素质高的乡镇村，开展试点示范工作，对即将组建的林业合作经济组织，要充分发挥示范效应。
　　6、不断完善生态公益林补偿和管护机制。一要按照“政府投入为主，受益者合理承担”的原则，在中央和省级财政补偿资金的基础上，从地方财政统筹、水电、自来水、治污资金、旅游门票和发动社会各界捐赠等多渠道、多途径、多方位争取和筹集森林生态效益补偿基金，尽快提高生态林补偿标准，缩小与经营商品林的经济效益的差距，切实维护生态公益林所有者的权益。二要在坚持生态优先的前提下，遵循“非木质利用为主，木质利用为辅”的原则，依托生态林植物资源积极开展枝、叶、花、果利用；依托林地资源开展种植珍贵树木、中药材、食用菌经营活动；依托林中空间资源养殖家禽、动物；依托景观资源开发“森林人家”森林生态旅游项目。通过积极开展生态公益林的合理利用，挖掘生态公益林的经济效益，提高生态公益林自我补偿能力，激发林农自觉保护生态林、经营生态林的积极性。三要适当充实基层林业站生态林监管人员，加大林业站基础设施建设投入，以切实加强林业站对生态公益林的监管能力。