社会管理创新发言提纲及调研材料汇总

2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调，加强和创新社会管理，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系。当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理存在的问题还不少。近日，就如何学习领会胡总书记重要讲话精神，如何全面认识当前社会管理中出现的问题并找到应对策略，人民网记者独家专访中央党校社会学教授向春玲。

　　记者：2月19日省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式在中央党校举行，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛发表重要讲话。请问，今年春节刚过，中央举办的省部级研讨班把社会管理放到如此重要的位置，有什么背景和战略意义。

　　向春玲： 2003年以来，中央几乎每年开年之际，都在中央党校举办省部级主要领导干部专题研讨班。至今共举办了八次，分别研究不同的问题。以社会管理以及创新为主题，这还是第一次。

　　回顾改革开放30余年的历史，我们在经济领域取得了很多成就，这得益于我们经济管理体制的改革，我们对经济管理体制的改革进行了很多富有成效的探索，才有了我们今天改革开放的大好局面。在我国改革开放的过程中，我们也不断地进行社会管理创新的实践探索，取得了一定的成效。但是，与经济建设和经济体制改革相比，我们的社会建设和社会管理相对滞后，尤其是我们国家当前面临着体制和结构的双重转型。工业化、市场化、城市化、信息化和全球化在我国同时进行，在这个极为复杂的过程中，既给我们国家的经济社会发展带来活力和发展的动力，但是，我们也面临着西方国家所没有遇到过的错综复杂的社会问题和社会矛盾，我们需要做的事情很多，需要研究的问题也很多。例如，经济体制改革使我们的社会结构发生了深刻的变化，利益格局进行着深刻的调整，思想观念呈现多样化的特征。许多新经济组织、新社会组织大量涌现，我们的人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构、区域结构、阶层结构都发生广泛而深刻的变化，人口的流动异地流动性持续增强，随着我国信息化的发展，互联网的普及，虚拟社会影响力不断扩大，近这一切都给我们的社会管理带来了新的挑战。这些都是我国改革开放、社会转型的实践需要我们加强研究和解决的问题。没有社会管理体制的重大变革和创新，我们的现代化建设、和谐社会建设都是一句空话。胡锦涛在讲话中指出，中央举办这次省部级主要领导干部专题研讨班，目的是正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、为促进社会和谐、实现“十二五”时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量。这对于我们全面建设小康社会、对于在本世纪中叶全面实现现代化，对于构建社会主义和谐，对于提高党的执政能力和巩固党的执政地位，对于实现党和国家长治久安都具有重大的战略意义。

　　记者：当前我们社会出现哪些新的特征和新的形势？我们现有的社会管理格局能否应对这些新问题？

　　向春玲：当前我国处于一个新的历史转折时期。由温饱型社会向发展型社会的转化（人的全面发展）。因为作为具有生物性和社会性双重属性的人，更多地体现为社会属性。人的本质是社会关系的总和。当上个世纪70年代末中国实行改革开放到现在，中国人逐步解决了温饱问题，正在向小康社会迈进，这个过程，人的需求发生了很大的变化，由原来的生物性的温饱需求上升到安全的需求、归属的需求、社会公平和尊重的需求、有爱的需求和自我价值实现的社会需求。社会性的需求更多地体现人的本质性需求。在这个意义上，我们确实需要转变发展观念，以人为本，而不是以物为本，不能再延续以往的见物不见人的发展方式。例如富士康员工的跳楼自杀事件，社会上对此进行了各种分析。我认为这不是一个企业的事情，它反映了当前我们社会管理全面滞后于社会发展的深层次问题。人有多种层次的需求，人的需求是动态的、历史性的，它处在不断地变化之中，如果我们没有把握好这个变化，就会出现问题。

　　社会需求不像原来通过经济建设满足人们的温饱和财富需求那么简单，而是多种社会性需求同时出现（安全的需求、归属的需求、自尊的需求、自我价值实现等需求）；改革开放前30年，满足人民群众共同的物质需求，解决温饱问题，举国上下发展经济，容易达成共识。但是，改革的过程，就是利益调整的过程，当前，中国社会建立在不同所有制、不同职业的利益群体也逐渐形成，这意味着社会性需求呈现出多元性、复杂性特征，不同群体不同层次的需求同时存在。这个时候，不同的社会群体有不同的利益取向，社会整体难以达成共识，对执政党的考验就是如何做到经济与社会协调发展，如何协调不同群体的不同利益需求。如果这些社会性的、多样性的合理化的需求没有得到满足，就会出现“端着碗吃肉，放下碗骂娘”的现象。如果在制度层面和公共政策层面，社会的公平问题没有解决好，如果改革开放的成果没有让广大的人民群众所共享，就会出现改革过程中一些利益受损群体对改革和发展的不满，会导致整个社会的“抱怨”情绪，这些情绪如果没有相应的渠道去表达和解决，会形成社会“火药桶”，只要有刺激性事件出现，就会爆发，例如群体性事件中那些与事件“无直接利益冲突者”就是那些心怀不公平感的社会成员。

　　现代社会的管理模式上主要有政府主导型模式、市场管理模式和社会自治管理模式。不同历史时期的社会管理体制是不同的。改革开放以来，我国经济社会各领域都发生了深刻变化，原有的计划体制下政府统管一切的社会管理方式已经不适应市场经济条件下的社会管理需求。加强和创新社会管理，是我国新时期社会转型的新要求，是当前我国社会管理领域的一场改革。但是，如何改革？如何创新？这需要正确处理发挥传统优势与创新发展的关系。改革开放之后，根据国内外形势的发展变化，我们不断加强和改进社会管理，有力推进了社会管理改革创新。经过长期探索和实践，我国初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，也就是政府主导加上社会自治的管理模式，从整体上看，我国社会管理格局与我国国情和社会主义制度总体上是适应的。当前，针对新形势下社会管理的突出问题，我们要完善现有的社会管理体制，在继承的基础上有所创新。
　记者：社会管理与经济管理、行政管理有什么不同？

　　向春玲：社会管理这个概念是我们从前苏联那里借鉴来的，苏联建立了社会主义国家之后面临着大量的社会主义建设和管理问题，不过那时他们将社会管理主要是指国家对社会的管理，与行政管理的含义差不多，因为是计划经济体制下的社会管理，国家承担着全部的社会管理职能。国家是要管理经济和社会，但不是全部去管，因为这两个领域分别有企业和社会组织来管。在经济方面，国家主要是宏观调控经济，去管那些市场失灵的经济事务，国家的经济职能是经济调节，市场监管；同样，在社会事务这个领域，国家必须承担公共事务：国防、自然灾害、社会保障、公共服务的教育、医疗等等。那些具体的事务由社会自治组织发挥自我管理、自我服务去解决。

　　社会管理的含义我们一般理解为政府和社会组织为促进社会系统协调运转，以法律、行政、道德等手段，对社会成员的行为进行规范，对社会系统的组成部分及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。它包括城乡社区建设、社会组织发展与管理、社会事业的发展与监管等等。社会管理不同于行政管理，行政管理是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。它是运用正式制度的方式（行政、法律、制度等）进行公共社会事务的管理，带有明显的强制性；行政管理既管理社会的公共事务，又执行阶级统治的政治职能，其主体是政府。社会管理主体除了政府，还有社会组织，它既用正式制度的手段也用非正式制度的手段对社会事务进行管理，例如道德、伦理、习俗、宗教等，具有强制性和非强制性二者结合的特点。经济管理主要是对社会经济活动进行合理组织、合理调节，它包括两大方面：宏观经济管理，即国家对国民经济体系和社会经济活动的控制、指导、调节、监督；微观经济管理，即各类企业、合作经济组织、个体劳动者的经营管理。经济管理内容主要是社会的经济活动领域。经济管理的手段有市场机制、行政机制和文化机制，政府是宏观经济管理的主体，我国目前政府经济管理的行政手段虽然呈递减的趋势，却仍然是宏观调控的主要手段。企业主要是运用市场调节手段。

　　改革开放，是一个整体的社会变迁过程，也是一场管理的革命。在我们国家，改革开放的初期，管理体制改革的重点是经济管理和行政管理的改革，但到了上个世纪90年代中期以后，从中央到地方就开始重视社会管理体制的改革创新。2004年的中共十六届四中全会，对社会管理体制改革的总体布局作出了决定，此后社会管理便成为我国管理体制改革的重点内容之一，对社会管理的研究也日益受到学术界的重视。

　　随着改革的向前推进，社会管理的重要性日益突出，这是因为社会管理涉及的领域更加广泛，触及的问题更加具有根本性，与人的切身利益相关，户籍制度改革、社会保障体制、公共安全体制等，是人民群众最直接、最关心、最突出的问题，其难度不亚于经济体制。如果把社会看着一个大系统，它是由政治、经济、文化和社会生活四个子系统有机构成的，这四个子系统之间相互联系、相互影响，经济的发展、政治的稳定都离不开社会管理体制创新。我们大家都知道，管理体制相当于我们的生产关系，生产关系的调整将会极大地解放我们的生产力；同样社会管理体制的改革将会极大地调动我们的人的积极性和创新性，因为人是生产力最活跃的因素。所以，没有社会管理体制的改革，不仅人民群众的切身利益与社会的和谐稳定受到影响，而且我们的经济发展受到严重的影响。因此，加强和创新社会管理势在必行。

　　记者：社会管理的价值取向有什么特点？

　　向春玲：社会管理的价值取向不同于经济管理体制。经济管理的目标和价值取向是强调以最小的成本获得最大的利益，强调的是个人利益最大化。社会管理的目标和价值取向是是为了公众利益，为了社会共同利益，为了社会的公平、正义，强调社会的公共性而不是个人的、家族的、利益集团的、特殊阶层的利益。对于拥有13亿人口的中国，区域之间、城乡之间、收入分配等各方面的不平衡非常突出，怎样实现社会总体最优、代表最大多数人的最大利益，是我们执政党面临的巨大考验。邓小平讲社会主义本质的时候讲到共同富裕；三个代表的思想核心是代表广大人民群众的利益；胡锦涛总书记提出科学发展观以人为本就是以广大人民群众的利益为本。十六大提出建设一个惠及十三亿人口的小康社会。十六届六中全会上我们党提出了我们要构建的社会主义和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会。 在2月19日省部级主要领导干部社会管理以及创新专题研究班上，胡锦涛总书记明确指出：把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。

　　社会管理强调公共利益的最大化，在这个问题上，我们要防止部门利益最大化。随着市场经济的发展，政府机构中的部门利益日益突出。市场经济发展，使部门不仅作为一个行政主体，而且还成为一个相对独立的经济利益主体。由于中央政府各部门没有完全落实职权法定原则，相关职权又处于调整之中，一些部门便从“部门利益最大化”出发，努力巩固、争取有利职权（如审批、收费、处罚、管不该管的事务等），冷谈无利或少利职权，规避相应义务，这是与政府社会管理公共利益最大化的价值取向相违背的，也是与我们党的为人民服务的宗旨背道而驰的。某些部门利益和某些特权群体利益的最大化，将会成为我们社会管理的改革和创新的最大障碍，损害老百姓的利益，有损我们党和政府的形象，危害我们党全局性、战略性事业的发展。

　　社会管理的价值目标是公共性，我们改革开放之后，体制的变化带来社会结构的不断分层化，不同的社会群体有不同的要求，那么社会管理的主体是多元化的，面对日益复杂的社会矛盾和日益繁重的社会管理任务，仅靠党和政府的力量已远远不够，必须是政府、社会组织、社会成员的广泛参与。因此，党中央提出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。既要充分发挥党和政府在社会管理中的领导和组织的作用，又要重视发挥社团、行业组织和社会中介组织在提供社会管理和社会服务方面的作用；既要有效发挥政府司法部门在惩治犯罪、化解矛盾和维护社会稳定的职能作用，又要重视发挥城乡基层组织、民间组织在协调利益、化解矛盾、帮助群众排忧解难等方面的作用。努力提高社会协同度和公众参与度，调动一切积极因素参与社会管理，才能有利于社会的稳定、有序与和谐发展。
记者：当前我国社会管理存在哪些不适应的问题？

　　向春玲：当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理存在的问题还不少。首先、从政府社会管理来看，政府的职能转变不到位：有“越位”和“缺位”现象存在。“缺位”是指政府该管的没有去管或者没有管好。例如，政府公共服务还不到位，公共产品相对短缺。主要体现在就业、公共医疗、义务教育、社会保障、住房保障五大方面。2007年，教育、医疗和社会保障三项公共服务支出占政府总支出的比重合计只有29.2%，与人均GDP3000美元以下国家和人均GDP3000-6000美元国家相比，分别低13.5和24.8个百分点。 这是引发当前上学难、看病难、住房难等问题的主要原因。温家宝2008年《政府工作报告》指出：政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务比较薄弱。另外，政府存在着职能的“越位”现象:政府不该管的却非要管，例如行政主导的投资过热，一些地方政府以经营城市为手段来推动经济增长，他们运用手中的权力，调动财政、银行甚至企业的资金，投资到一些效益低下的“形象工程”、“政绩工程”的项目上。政府直接招商引资、直接参与商务谈判、审批土地，甚至直接上项目。第三，政府社会管理手段单一，主要采用行政性手段和强制性手段解决社会矛盾和问题。近些年，由于城市化速度加快，一些地方政府部门大规模组织上千人的执法人员，进行大规模的拆迁活动，遭到部分群众的抵抗，激发了与被拆迁群众的矛盾。第四，政府的一些部门和工作人员在实际工作中利用手中的职权与民争利，成为直接的利益相关者，导致干群关系恶化、社会矛盾凸显。

　　其次，从社会协同这个角度看，我国社会组织发展还不成熟。社会组织以其非营利性、民间性、公益性、自愿性与组织性为特征，在社会管理和社会服务方面与政府相比有其独特优势。在利益主体和社会结构多元化的现实情况下，不同的社会组织能够比较客观地反映不同群体的利益要求；可以在社会矛盾尚未转化为政治矛盾的前提下，通过利益的表达和协调来化解社会矛盾；面对全面增长和深刻变化的公共需求，民间社会组织可以提供相关的公共服务，满足一些特殊群体的服务需求。但是，首先，我们对社会组织功能的认识不足（服务、诉求、规范、监督）还没有把社会组织真正纳入经济社会发展总体布局 。社会组织的主要职能是为社会提供服务，满足社会成员的多种需要，让社会成员各得其所，各得所需。第二，我国社会组织发展缓慢，数量少，规模小，质量低，难以满足社会发展的需要。截至2010年底，全国依法登记的社会组织已经超过43.9万个。每万人拥有社会组织的数量，法国拥有110个，日本97个，美国拥有52个，阿根廷拥有25个，新加坡拥有14.5个，巴西拥有13个，而我国拥有3.37个。第三，社会组织法规体系尚不健全，立法层次较低，政策环境还不完备。 （《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》）第四，体制机制与社会组织发展不相适应，部分社会组织行政色彩严重，参与社会建设和管理的能力不足。

　　记者：创新社会管理，政府、社会、公众都将发挥什么作用？

　　向春玲：首先，要强化政府的服务职能。我们政府的职能是经济调节、市场监管，社会管理、公共服务。 当前，要把社会管理和公共服务的职能放在更加重要的位置。要建设服务型政府，一，是要转变观念。要由经济主体型和投资型政府向公共服务型政府转变；由单一的、不全面的发展观向科学的发展观转变；由以ＧＤＰ衡量政府政绩向将公共服务水平置于重要位置的观点转变。二，谈到管理，不要理解为高高在上的管别人，而是要做好服务。总书记在这次省部级主要领导社会管理以及创新研讨班上讲到：社会管理，说到底就是对人的管理和服务，习近平副主席研讨班结业式上也强调：一切社会管理部门都是为群众服务的部门。我们要正确看待管理和服务的关系，寓管理于服务之中，在管理中体现服务，在服务中实现管理，如果我们通过真心实意为群众办实事、办好事。时时处处、切切实实关心群众生活，满足老百姓各种合理的需要，老百姓对我们的工作满意，这就实现了我们社会管理的目标。三，要科学定位政府的公共服务职能。政府不仅要直接提供社会组织不能或不愿提供的服务，还要动员社会组织参与提供公共服务，并对公共服务生产和供给进行有效监督第四，要建立和健全公共财政体制，加大政府对公共服务的投入。做好公共服务，我们是需要投入的。当前，我们要扩大公共财政支出的范围，将财政支出的重点转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和公共基础设施建设上来。五，积极推进公共服务方式的创新。这种创新体现在公共服务的对市场机制的利用，公共服务动员社会组织来参与，公共服务均等化等等。

　　第二，积极培育和发展社会组织参与社会管理和服务。现代社会，各类社会组织在社会管理中具有不可替代的作用。随着我国社会转型的加快，社会分化和利益主体多样化的格局已经出现。计划经济那种单一的行政管理模式已不能适应我国社会发展的需要。政府应适应形势的发展，在加快由“全能政府”向“有限政府”转变的同时，要整合社会管理资源，提高社会自治水平。因此，要大力培育发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织，充分发挥他们提供服务、反映诉求、规范行为的作用，促进社会组织参与社会管理，十六届六中全会明确提出要“健全社会组织，增强服务社会功能”。要“鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展”。“发挥社区民间组织在社区建设中的积极作用”，“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务“等。 在2007年党的十七大通过的政府报告中，进一步确认了“社会组织”这一概念，首次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。 胡锦涛总书记在这次省部级主要领导干部社会管理以及创新研讨班里明确指出：引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础性作用。

　　第三、加强和完善社区建设

　　随着社会主义市场经济的发展，社会成员逐渐由“单位人”向“社会人”过渡，社区越来越成为人们生活的主要空间。因此，加强社区建设、开发社区资源，是社会管理创新的重要内容。因此，我们要科学合理地构建社区组织体系，不断强化社区自我管理、自我服务的功能，引导和推进城市社区居委会和农村村委会开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心的群众自治。同时，加强社区基础设施建设，充分挖掘地域文化，丰富社区建设的内容，发挥社区协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，推动建立社区居民之间互相信任、互相关怀的关系，增强社区的归属感和凝聚力，把社区建设成为管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化新型社区，是创新社会管理的具体体现。

　　第四，要鼓励公众参与社会管理。政府是通过实行各项社会政策以满足社会成员的基本需要、解决社会问题以及树立公平的社会观念来加强社会管理。社会政策必须具有科学性、公正性、民主性，以协调公共利益、维护社会公正、推进我国民主政治进程，促进社会全面发展。因此，政府要坚持科学民主决策，提高决策水平，必须采取一定的措施让公众参与社会政策的讨论，保证民意能够进入到社会公共政策的制定中去。为此，要形成社会公共政策制定的公众参与机制，健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，这样才能使公共政策更加符合民意和公众利益，进而实现社会公正。其次，要增强人民群众的参与意识和参与能力。通过各种教育培养人们的社会责任感和合作精神，使每个公民具备参与社会事物的愿望和相应的能力。三，为了实现公民的有序参与，要发展各种社会组织。公民广泛参与，就是通过公民自发组织的各种社会团体、非营利机构和基层社区自治组织，按照法律和相关的行政程序来反映自己的意愿和诉求，从而实现社会稳定和良性运行。

当前，我国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都已经和正在发生深刻变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式已经不能适应新的现实要求。这也是大量社会矛盾易发多发的一个重要原因。因此，如何形成具有中国特色的社会管理理论，创新社会管理体制，构建与发展社会主义市场经济相适应的社会管理新格局，实现社会和谐稳定，既是当前理论界关注的重要前沿课题，也是人们关心的重大现实问题。有鉴于此，本报理论版今天在“前沿关注”专栏刊发有关专家的文章，对这一问题进行阐述。

    ——编者

    社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。改革开放以来，我国经济社会各领域都发生了深刻变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式也发生了很大变化。然而，现有的社会管理体制仍难以适应快速而深刻的社会变迁的需要。这就要求我们深入研究社会管理规律，更新社会管理观念，整合社会管理资源，创新社会管理体制机制，构建社会管理新格局。

    改革开放以来经济社会的深刻变化要求创新社会管理体制

    当前经济社会形势的一个突出特点，就是经济持续快速发展、政治保持总体稳定、社会问题多发凸显。社会问题多发凸显有诸多因素的影响，其中一个重要因素就是现有的社会管理体制难以适应经济社会快速而深刻的变化。这就迫切要求创新社会管理体制。

    社会结构的深刻变化要求创新社会管理体制。随着改革开放的日益深入和社会主义市场经济的不断发展，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益格局和分配方式日趋多样化，现有的社会管理体制面临一些重大变化的挑战。一是阶层结构的变化。原有的利益分化较小的、由工人阶级、农民阶级、干部和知识分子组成的简单阶层结构，已经转化成利益分化较大的、由许多不同利益群体组成的复杂阶层结构。如何在新的形势下整合和协调好各阶层的利益，形成既充满活力又和谐相处的秩序，成为社会管理的重要任务。二是城乡结构的变化。先后有2亿多农民离开耕作的土地和生活的村庄，转变为从事第二、第三产业的工人，而新生代农民工更加渴望过上不同于父辈的生活。如何使转变了职业的农民能够更好地融入城市的新生活，成为社会管理的重大挑战。三是收入分配结构的变化。衡量收入分配均等化程度的基尼系数逐步攀升，城乡、区域和社会成员之间的收入差距不断扩大，一些分配不公现象引起群众不满。如何调整收入分配结构、扭转收入差距扩大趋势、建立公平合理的收入分配秩序，成为维护社会和谐稳定需要解决的深层问题。四是人口结构和家庭结构的变化。我国几千年来家庭代际的金字塔结构，在城市里随着独生子女家庭的增多，开始出现倒金字塔家庭结构，社会流动的加强和代际关系的转变使城乡家庭小型化、居住人少化趋势明显，很多过去可以由家庭和代际帮助解决的问题如养老、单亲抚养、疾病照顾等逐渐成为社会问题。这些都是我国社会管理面临的新任务。

    社会组织方式的深刻变化要求创新社会管理体制。随着经济体制的深刻变革，社会组织方式发生巨大变化。这个变化可以概括为从“单位人”到“社会人”的变化。一方面，随着“住房自有化、就业市场化、社会保障社会化、后勤服务市场化”等改革的推进，作为传统管理体制基础的“单位组织”把社会问题解决在基层的能力弱化，有些单位组织则彻底解体；另一方面，就业方式的多样化使社会流动加快，改革开放后大量新产生的就业组织大都采取了“非单位”的管理体制。在城市就业总人口中，“单位人”由过去占95％以上下降到现在占25％左右。在政府和分散的“社会人”之间，原有的单位管理网络在弱化，而新的社区管理网络还不够完善，导致出现社会整合的缺失。在这种情况下，政府往往要直接面对分散的个人，加大了治理的成本，自上而下社会事务的落实和自下而上社会问题的解决受到阻碍。同时，基层的一些社会纠纷和社会矛盾无法解决在基层，导致上访案件增多；在一些地方，有些社会问题由于多年积累，形成民怨，很容易因意外事件造成群体性事件。因此，加强和改善社会管理，需要进行新的探索，走出一条与社会主义民主政治和市场经济相适应的社会管理的新路。

    社会行为规范和价值理念的变化要求创新社会管理体制。市场取向的改革促进了经济发展，显著地改善了民生，也带来社会行为规范和价值理念的变化。对个人利益的追求获得了正当性和合理性，但约束、监督追求个人利益的行为规范系统还不完善；社会生活和生产行为的复杂性大大提高，但适应这种复杂性的社会管理技术还没有得到相应提高；市场经济条件下人们的价值理念发生深刻变化，但与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设明显滞后；等等。因此，在创新社会管理体制的过程中，不仅要重视硬件建设，而且要注重软件建设。要大力推进社会主义核心价值体系建设，更新社会管理的理念，完善与新型社会管理体制相适应的道德秩序、诚信体系和行为规范。

    改革和创新社会管理体制的目标和路径

    现代社会管理是一个以政府干预和协调为主导、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介、动员公众广泛参与的互动过程。在计划经济时代，我国社会管理的基本体制是政府承担着几乎全部社会职能，以单位为基础对社会实行总体控制，社会运行成为政府运行的组成部分。这是一种行政吸纳社会或社会运行行政化的管理体制。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立，社会组织体系发生深刻变化，传统的行政化单位体制逐步弱化，国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础，同时强调在改革中剥离单位原来承担的社会职能，实现社会职能社会化（以及某种程度的市场化）。但是，社会管理体制改革明显滞后，在一段时间里仍然习惯于以行政化手段进行社会管理。这样，一方面国家在改革经济管理体制时努力把组织社会生活的职能转移给社会，而另一方面社会却因为传统社会管理体制的延续而不能有效地自我发展和组织起来，难以承接这种职能转移。要解决好这一矛盾，就必须在社会建设过程中构建现代社会管理体制。从宏观上说，这需要解决好以下三个方面的问题。

    科学认识现代社会管理体制建设的主要目标。党的十六届四中全会第一次提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。一般而言，现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。这两个过程相辅相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，现代社会管理体制建设就包含着两个基本目标，即一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。鉴于目前我国社会的发育和发展明显滞后的现实状况，第二个目标的确立和实现显得尤为重要。然而，我国社会领域的发展必然与西方国家有很大的不同，参与社会治理的不仅仅是相对于国家和政府的民间社会组织。推动社会领域的发展，应充分发挥社区自治组织、工青妇等人民团体、行业协会的作用，广泛动员各种社会力量参与社会管理和服务。

    改革完善政府社会管理体制。现代政府社会管理的主要事务，是公民个人、家庭、基层自治社区和非营利社会组织所不能办理的公共社会事务，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，必须依靠国家权力和政府权威予以办理。现代政府社会管理的主要内容包括保障公民权利、协调社会利益、回应社会诉求、规范社区自治、监管社会组织、提供社会安全以及应对社会危机等。现代政府社会管理的主要目的，是培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序和稳定，从而构建经济、社会与自然协调发展的社会基础和环境。现代政府社会管理的基本方式，是社会法规和社会政策。要不断完善规范政府行为、保障公民权益、促进社会公正、推动社会发展的社会法规体系，制定各种满足社会发展需要的有针对性的社会政策。这四个方面构成现代政府社会管理的基本逻辑和路径。为了构建现代社会管理体制，一切与此相矛盾或背离的现行社会管理制度都应被纳入改革和完善之列。目前，尤其需要深化对城乡管理体制、社区管理体制、社会组织管理体制、公共资源投入管理体制的改革。

    大力发展社会自治和自我管理。以社区自治组织、非营利社会组织和广大公民为主体的社会自治和自我管理，是现代社会管理体制的两大组成部分之一。培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间，是推动社会管理体制现代化的重要环节。在现代社会，形成政府与其他社会管理主体共同参与社会治理的体制机制，提高社会自治与自我服务能力，努力降低社会管理的行政成本和总成本，已成为社会管理体制改革发展的基本趋势。我国社会管理体制改革和创新面临的问题是，社会自我发展空间仍然较小，相对于强大的国家和市场而言，社会还处于弱势地位，自治和自我管理能力不足、条件有限，甚至难以有效承接经济组织在改革中剥离出来的以及国家相对退出后留下的社会管理职能。因此，要大力发展和培育我国社会自治和自我管理的能力。

    社会管理的资源保障

    社会管理是一项庞大的系统工程，需要大量资源投入。经过改革开放30多年的发展，我国已经具备了一定条件来满足社会管理资源投入的需求，现在的关键是公共资源的合理配置和社会资源的有效动员，以及大规模的人力资源培育发展。

    合理配置公共资源。国家公共资源对社会建设和社会管理的投入，是社会管理最重要的财力资源保障。一是进一步加大社会建设和社会管理的投入。改革开放以来，国家投入社会建设和社会管理领域的公共资源一直呈增长趋势，但从社会建设和社会管理的需要来看，我国公共资源的投入仍然不足。与发达国家相比，我国公共财政社会净支出占国民总收入的比重仍然偏低。实际上，在成熟的市场经济国家，中央（联邦）政府直接承担着广泛的社会服务供给职责。这也是避免出现区域公共服务差距，实现社会管理和公共服务均等化、合理化的重要条件。二是构建财权与事权相匹配的社会事务公共资源配置体制。进一步完善1994年以来以分税制为基础的分级财政体制，为社会政策提供资金配套，减少只给政策不给钱的做法。三是推动公共资源社会投入配置重心向下。注重充实基层财政，有效提高基层政府提供管理和服务的能力，并把基层政府的工作重心转移到社会管理和公共服务上来。

    广泛动员社会资源。从国际经验看，社会管理的社会资源投入主要有三种来源：一是各种机构的内部社会管理投入，如作为现代企业社会责任组成部分的企业社会投入；二是各种民间非营利组织的社会投入，这些组织在启动以后也部分地通过非营利的有偿服务来实现自我维持和发展；三是各种形式的社会捐赠，包括慈善捐助。比较起来，我国社会建设和社会管理方面的资源投入主要还是国家财政投入，社会资源投入比较有限。例如，2009年我国慈善捐助总额为509亿元，相当于当年GDP总量的0.17%、财政总收入的0.75%。而同期美国社会慈善捐款总额达到3000亿美元，相当于美国当年GDP总量的约2%、财政总收入的约10%。因此，完善有利于慈善捐助健康发展的税收制度和慈善组织制度，推动企业的社会责任建设，广泛动员社会资源投入社会管理，形成参与社会管理的宏大志愿者队伍，是我国创新社会管理迫切需要研究的重要课题。


    大力培育发展职业化、社会化、专业化社会管理人力资源。职业化社会管理人力资源，是指就业于社会管理各职业领域的人才队伍，主要来自政府相关部门、公办社会事业服务机构、社会团体和群众组织、基层社区自治组织以及非营利民间社会组织。目前，我国在这些机构从业的职业化社会管理人员总量估计在4000万人以上，他们是职业化社会管理人力资源体系的主要组成部分。社会化社会管理人力资源，则是指以各种非职业方式参与社会管理的人员，具有代表性的是各种志愿者队伍。目前，志愿者队伍在社会管理中发挥着日益重要的作用，但社会化的社会管理人力资源并不仅仅限于志愿者队伍。社会利益关系的调节，社会冲突矛盾的化解，公民素质的提升，新型社会规范的形成，现代公民意识的养成以及对社会管理工作的社会监督，需要全体公民的广泛参与。专业化社会管理人力资源，主要是指专业社会工作人才队伍建设，也包括职业社会管理人才队伍的专业化。专业社会工作人才的培养和职业社会管理人才队伍实现专业化，途径主要有两条：一是通过常规教育体系培养，二是大力加强相关培训。