以换届为契机提升干部选任科学化水平 高新民

    中国共产党在政治体制中居于核心地位，各级党委换届工作影响到各地发展大局，因此，把什么人选拔到各级党委来，事关干部队伍建设和党的事业的持续性。以党委换届为契机促进干部制度改革，进一步提高选拔任用干部的科学化水平，是中国政治中值得高度重视的问题。
    以改革的态度反思干部人事制度改革中的新问题    
    近些年来，党对干部选拔任用制度进行了改革，民意测评、民主推荐、竞聘上岗、干部公示制等在各地普遍推行，已经成为选拔任用干部工作的常态。党委换届工作传承着党的十一届三中全会以来干部制度改革的成果，但是对于改革中出现的一些新问题也需要高度关注并以积极的姿态加以解决。
    第一，关于干部制度的分类改革。近年来，在发展社会主义民主的态势下，各行各业都以扩大民主为价值取向进行了选拔任用干部的改革。加大干部制度改革民主化取向是符合时代潮流的，对于某些岗位来说——例如党委——是必需的授权形式。但在某些行业、部门和地方改革中，出现了应该选举的领导职位由形式主义的选举产生，不该选的却以唯票的“选举”方式推荐干部，导致某些干部不敢干事、不敢管理。实际上，不是所有的干部任用都需要选举。世界上用人制度五花八门，但从根本上讲无非有两大类：一是选举类；二是任命类（人与事）。一般说来，在代表大会制和委员会制的机构及政府中的政务类干部（负有政治责任的行政首长，如县长、市长等）需要选举，而职能部门的专业性、技术性较强的岗位不需要选举。对不同类型的干部需要有不同的改革方案，需要确定选举制干部和任命制干部的边界。虽然中央早在2000年出台的《深化干部人事制度改革纲要》中规划了党政干部、企业领导人、事业单位领导人“三支队伍”改革的重点及方向，并且，近年来各地也切实加强了“三支队伍”建设，但是从干部选拔任用的总体工作来看，还缺乏科学的干部分类管理的细则，缺少对不同类型干部的有针对性的选用办法。如果我们把党政机关选拔干部的模式“一刀切”地推广到其它带有不同特点的行业，如经济组织、科研院所，就搞混了不同干部的授权边界，其实是增加了干部选拔任用的成本，与科学化的要求并不一致。
    第二，关于竞争上岗。竞争上岗是改革开放以来的新举措，对于年轻同志、特别是平时没有进入领导视野的同志，是一个相对公平的竞争机会，竞争上岗已经成为选拔任用干部的重要途径。但是也存在一些问题需要引起注意，否则将会影响到干部选拔任用工作的整体科学性。一般说来，竞争上岗要经过公布职位、动员报名、资格审查、笔试面试、民主测评、组织考察、决定任命等程序，历时较长，工作量大，成本较高，且公信度依据各地操作不同而呈现不稳定之态。主要表现为：有的操作方法还不够规范，还缺乏具体的细则，“以分定人”、“重知识、轻能力”等问题不同程度地存在。还有的地方反映：“县委书记考不过省厅的处长；省厅处长考不过大学副教授”；报考的资格条件过于宽泛，缺少科学性等等。在这里，科学性是依据行业岗位特点而设定的，有的岗位需要以政绩为主，有的岗位需要以民意为主，“逢岗必考”、“逢岗必竞”只是在某些特定岗位上才能起到最佳效应。
    第三，关于领导意志与合法性程序。不少单位反映，现在的选拔任用干部，还是“一把手”权力过大，以“合法”形式体现“一把手”意志。虽然现在通行常委会或全委会“票决制”，在某些方面、某种程度上限制了“一把手”的权力。但在实际生活中，“一把手”仍可以在多个环节起到重要的影响和作用。比如，在竞争上岗中对报名资格的限定，在确定人选环节中通过“个别酝酿”等形式以及在民主推荐、民意测评中发挥“引导”作用，等等。当然，现实生活很复杂，应该承认有些单位在用人方面搞得比较好，但这种“搞得好”还是依赖于“一把手”的素质。如果“一把手”民主素质高，该单位该行业在用人方面的民主程度就高一些，群众满意度也高一些。但如果“一把手”民主素质低，在用人方面的民主程度就低，甚至以民主的形式体现个别领导的意图。
    第四，关于“人事”安排与人岗相宜。选拔任用干部，本应是根据工作需要、岗位特点和干部的能力特长等多方面因素综合考量的结果，但现实中有时会出现把干部调整当作一种人事待遇上的“安排”，不是依据岗位需要和干部的能力特长进行选拔任用。既是“安排”，那么，该人选是否胜任新的岗位，是否能在岗位上作出应有的业绩来，则处于次要的考量地位。解决问题的出路是职务与职级并行，对于工作年头长、资历老的某些人可以安排其职级，但对于领导职务确需按照德才兼备、人岗相宜的原则选拔干部，否则，到了重大事变与关键时刻，会产生严重问题。
    第五，关于对干部的考核考查。在长期执政条件下，对干部的考核考查是十分必要的。但在实际工作中，出现了两个方面的“不敢”：一方面，在现行组织生活不健全的情况下，单位内部人对于某些领导的真实问题不敢说，唯恐遭到打击报复；另一方面，领导干部也担心考核时群众给自己打分不合格，于是不敢管理，不讲原则，以种种方式给下级有投票权的人以各种好处，唯恐失去选票。说到底，内部人考评与内部人选举一样，有利有弊。
    提高干部选任科学化水平需要解决哪些问题    
    从建设性视角来看，提高干部选拔任用工作科学化水平，需要解决几个相关问题。
    第一，在整体规划基础上作细则研究。政治生活如同自然界一样，是政治生态，每一个环节都是相互制约、相互影响的。比如，当基层公推直选产生一个领导者时，如果没有对其上任后相应的质询、罢免等措施，那么，其行为是否能够兑现当初选举时的承诺，能否向选举人负责，就只能依赖其自身素质了。干部制度改革是一项系统工程，牵涉到多方面的制度，单独搞哪一方面的改革都会牵连到其他方面的制度和体制。因此，需要统筹解决，总揽全局、协调各方，作出综合考量，然后分类研究，从细则上作出规定，从有利于推进党内民主、发展社会主义民主政治和巩固党的执政地位的高度，科学地切实推进干部制度改革。
    第二，“党管干部”的内涵需要与时俱进。在一些真正需要选举的职位上，在一些允许组织推荐与群众推荐相结合的职位选举中，如果认为组织推荐的干部没有选上就是“党管干部”失控，改革就永远无法真正向着扩大民主、进一步体现群众意志方向发展。出现这种情况，一是要反思为什么组织推荐的人选没有选上；二是要看组织没有推荐但被群众推荐选上的人选是否优秀；三是民主的特点之一就是选举结果有时带有不确定性，但在常态的政治生活中，虽然真正优秀的人不一定能够选上，但有劣迹的人、品质不好的人、在群众中臭名昭著的人选不上的概率更大，这种结局是对其不确定性的补偿。
    笔者认为，“党管干部”应体现为：一是制定干部政策。政策科学、符合中国国情，政策导向能够引导出良好的风气，如近年来推行的向基层倾斜、强调基层履历的政策，就是推动干部下基层的进步；二是规则科学、合理、公正、公开，可操作，确保优秀者能够有机会有平台公平地进行竞争；三是对干部的日常监管到位，重选拔轻管理的局面需要扭转。这些方面做到了，就是“党管干部”实现了。
    第三，明确界定选举类干部和任命类干部边界。对于选举类干部，初始提名权既可由组织提名，亦可由群众提名，还可以个人自荐，最终以大多数人的认同为依据而授权。同时，选举制度需要科学化、民主化、规范化、程序化。这里包括：一是公开（提名过程公开、候选人背景资料公开）；二是承诺（承担责任）；三是投票（允许秘密投票，但计票过程公开）；四是有严格的任期制；五是有相应的弹劾、罢免制度规定，等等。
    对于职能部门内设机构的任命类干部，其授权来源于上级，可通过制度设计来减少跑官要官之类行为。一是可以由领导或领导班子公开提名。现在某些地方用人机制改革，实行领导者署名推荐方式，是一种进步。公开提名本身就可以受到群众监督，所以还需提倡提名公开化。二是在提名的基础上进行“民意测验”，既重视票数又不唯票数。当然，如果“民意”太差，可以由组织部门或纪律检查部门向提名者提出忠告或警告。三是提名者与被提名者政绩捆绑在一起考核，如果被提名者任职后政绩太差，提名者要负领导责任。四是被提名者任职后出现党风廉政等方面的严重问题，提名者要承担相应责任。实事求是地讲，任人唯亲是难以完全避免的，关键在于要有体制、机制和方式等方面的种种手段来制约任人唯亲。
    第四，干部交流需要与选举、民意对接。干部交流是一项重要制度，某些特殊岗位也的确需要交流，以防止干部长期在一个地方、一个岗位上形成圈子，以至难以监督。但对主要领导干部的交流，如何同民意、选举对接，还需要进一步研究。选举就意味着当地的干部群众需要对主要领导干部有真正的了解，而上级调派的“交流”干部当地人并不了解，需要“做工作”才能保障其当选，就意味着很难真正体现民意，也不可能是真正的选举，一些地方的意见恰恰是由这种“做工作”引发的，并导致群众、干部对民主选举真实性的怀疑，反而损害了以扩大民主为导向的干部制度改革声誉。
    第五，改革不能“一刀切”。中国政治经济发展不平衡，有些部门、地区的改革需要根据实际情况分阶段进行。党政机关、经济组织、科研院所，均有不同，在改革的进度上、运作的方式上，不搞“一刀切”是重要原则。