事业单位改革路线图：事业单位分类改革的政策目标和战略思考

　　在中国，事业单位是仅次于企业的第二大法人组织，拥有126万个单位，3000万从业人员。2012年4月16日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和相关配套文件先后颁布。事业单位分类改革形成了完整的方案，也意味着改革全面开闸。这是继农村改革、国企改革、政府机构改革之后，中央不断完善改革总体布局的又一重大决策。新一轮事业单位改革意义何在？改什么？有何挑战？怎么改？备受关注。

　　第一，事业单位分类改革是中央着眼于党和国家事业发展全局作出的一项重大战略决策

　　分类推进事业单位改革的指导意见是中央立足当前、着眼长远作出的重大决策部署，充分体现了改革开放和社会主义现代化建设事业的新形势、新任务、新要求。

　　中央的部署主要基于如下战略思考：

一是提高事业单位公益产品生产和供给的能力，落实科学发展观、保障和改善民生。事业单位广泛分布在教育、科技、文化、卫生等与民生关系密切的领域，是政府提供公益服务的主要载体。改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的伟大成就，各项社会事业也取得明显进展。但总体上看，经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题仍然比较突出，公益服务供给总量仍不充足，服务质量和效率还有待提高，人民群众对“看病难、看病贵、上学难、上学贵”等问题反映强烈。随着国民收入的提高和社会转型，对公共物品质与量的需求剧增，呼唤公共物品生产和供给组织的事业单位深化改革。推动事业单位分类改革，探索社会公共产品生产和供给的新机制，有利于促进各项社会事业持续发展、为人民群众更好地提供各类基本保障，促进基本公共服务均等化和经济发展方式转变，推动社会主义和谐社会建设。

　　二是完善我国改革开放的总体布局。事业单位改革是国家改革事业的重要组成部分，事业单位改革与经济、政治、文化、社会等领域的改革密切联系，是统筹推进各领域改革的重要内容。这些年来，事业单位改革一直在推进，并取得积极进展。但总的看，我国计划经济时期形成的事业单位管理体制框架还没有从根本上打破，事业单位管理和运行中仍存在诸多深层次矛盾和问题，比如，一些事业单位功能定位不清，政事不分，事企不分，内部治理结构不健全，运行机制不灵活，激励约束机制不完善；各行业事业单位养老保险、财政投入、收入分配、人事管理等方面的制度规定不尽相同，衔接不够；公共服务领域发挥民间组织、社会资本和市场机制的作用不够，国家支持公益服务的政策还不完善，监督管理薄弱等，不仅影响了事业单位功能作用的有效发挥，也制约了相关改革的进一步深化。因此，要从改革开放总体布局的要求出发，加快推进事业单位改革，努力形成各个领域改革协同推进的良好局面。

　　三是推动政府职能转变和建设服务型政府。党的十七大明确提出建设服务型政府的要求。事业单位是政府履行职能的重要支撑，是政府提供公共服务的主要载体，事业单位改革与政府职能转变相互交织、相辅相成。推进事业单位改革，有助于进一步理顺政府与事业单位之间的关系，把政府不该管、管不好的事情交给事业单位，加快政府职能转变的步伐，进一步强化政府的公共服务职能，把更多的精力和资源投到公益事业发展上，加强对公益事业的政策引导、总体规划和有效监管；有助于更加明确地定位事业单位的功能，强化公益属性，在完善公共服务方面发挥更大作用，进而更好地实现政府的公共服务目标。从要素投入结构看，通过改革，不断发展壮大我国公益事业，提高事业单位的质量和水平，有利于推动经济发展由主要依靠要素和资源投入向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

　　二、事业单位分类改革的主要任务是建立具有中国特色的公益服务体系，满足人民日益增长的公益服务需求

　　事业单位分类改革的根本目的，是促进公益事业发展，满足人民群众公益服务需求。改革不是简单地减人、减机构、甩包袱，更不是把事业单位搞小变弱。随着经济的快速发展，我国正在迈向小康社会，人民群众的公益服务需求高涨，呼唤政府提高公益服务的生产和供给能力。但是，在计划经济时代建立起来的事业单位系统存在着政事不分、企事不分、管办合一的体制问题，政府组织、事业单位和社会力量的作用深受局限，治理水平、运行效率、结构布局都存在程度不同的问题，无法有效调动各方的积极性和创造性，无法满足人民日益增长的科技、教育、卫生、文化、福利等公益服务需求，也不利于达成公平公正的目标。因此，需要在中国特色社会主义理论的指导下，深入贯彻落实科学发展观，以提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，充分发挥中央和地方两个积极性，深化事业单位改革。所以，检验这项改革成败的标准，就是要看其是否有利于调动事业单位各类专门人才和广大职工的积极性，是否有利于公益事业资源的优化配置和促进基本公共服务均等化，是否有利于事业单位服务功能的充分发挥和社会事业更好更快发展。

　　事业单位分类改革必须从实际出发，分阶段、有步骤地推进。鉴于事业单位类型众多，情况复杂，改革牵动千家万户，不可能一蹴而就，所以，要根据中央部署分阶段依次推进。从2011年到2015年的阶段性目标是：在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。该阶段主要是针对目前存在的政事不分、事企不分、管理体制运行机制等方面存在的突出矛盾和问题，对体制机制的关键环节进行改革，力求一段时间内见到成效，为实现总体目标奠定基础。从2016年到2020年实现总体目标：建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。两个阶段目标是远近结合、梯次推进、分步实施的关系。

　　为了完成改革任务，必须重点对事业单位进行分类，在此基础上采取不同的改革战略。

首先，要清理规范现有事业单位。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。其次，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。第三，根据不同类型事业单位的属性与特点制定改革战略：对承担行政职能的，严格职能审查，将属于政府的职能划归相关行政机构，但主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步加以消化解决，不得突破政府机构限额和编制总额；工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对从事生产经营活动的，以转企改制为重点，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，依法核定国家资本金，注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，并进一步创新体制机制，确保其公益属性和生机活力。这类事业单位是这次改革的重点，改革的重点是进行管理体制改革，建立健全法人治理结构，深化人事制度和收入分配制度改革，推进社会保险制度改革，强化监督管理和党的建设。这类单位根据举办宗旨、业务范围、活动性质、市场化程度、经费保障程度的不同，具体划分为纯公益性和准公益性两个小类。两个小类要进行差别化管理。此外，要探讨如何更好地支持和激励民间力量和资本参与公益型事业的投资与管理。

　　三、顺利推进事业单位分类改革必须面对许多实际问题，着力解决五大难题

　　我国事业单位分布在经济、科技、教育、文化、卫生等诸多领域，改革涉及面广、政策性强，关系到众多单位及其人员的切身利益，牵一发而动全身，其复杂程度和难度不亚于国有企业改革与政府机构改革。因此，事业单位分类改革必须正视并解决如下五大问题。

　　一是如何具体划分千差万别的事业单位。这是分类改革的基础性工作。事业单位类型很多，情况复杂，从事业单位的主管归属看，有中央、省、市、县、乡镇的；从主办主体看，有党委的、政府部门的、事业单位下属的和国有企业的；从经费来源看，有财政全额拨款的、差额拨款的和自收自支的；从类型上看，有行政管理型、生产经营型和社会公益型的，而且彼此边界也不十分清晰，不少单位实际上扮演着多重角色。加上大家的期盼各不相同，按中央的精神，以事业功能作为划分类别的标准，这是政策要求。但要对这么多的事业单位进行严格的职能审查，受到各种因素制约，并非易事。由谁来划分事业类型？谁是主体？中央机构编制和人事管理部门、事业单位主管部门、事业单位自身及其员工又起着什么样的作用？地方政府又要扮演什么角色？这些组织之间的相互关系如何？政府和学界已经有了界定和研究，但需要细化，使之具有可操作性。

　　二是如何设计出合法性、科学性、可行性、协调性、可操作性的改革实施方案。三类事业单位的改革方式多种多样，或回归、或保留、或转制、或合并、或撤销，如何根据事业单位改革的目标，实现真正的政事分开、政企分开？行政性事业单位如何与行政机构并轨？涉及到机构、职能、人员、编制、人事、财务、资产、社保诸问题。保留的公益性组织要强化公益性，进一步提高公共事业产品生产供给的能力、质量和效率，优化结构，改善管理，变革制度；转制的事业单位要资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。其中工作千头万绪，既要进行战略思考，又要统筹谋划。

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　　四、加强制度建设，为事业单位分类改革的顺利实施提供必要而有效的制度保障

　　一是健全法律法规。改革要在法律规范下有序推进，所以要审查事业单位原先所依据的法律、法规的失效情况并提出修改或新制定法律、法规的建议。可以由编制部门、法制部门牵头，相关政府部门和事业单位参加，起草相关规章草案，确保事业单位改革的全过程都有法可依。

　　二是加强组织领导。中央和地方政府要建立相应的改革领导机构与工作班子，改革领导机构应包括发展和改革委员会、财政、编制、人力资源和社会保障等部门以及事业单位行政主管部门，负责改革的领导、组织、协调、管理、监督工作，自上而下推动改革。

　　三是完善事业组织管理制度。要进一步建立健全事业单位管理体制、法人治理制度、财务管理制度、资产管理制度、人事分配制度、绩效评价制度、多元监管制度、养老保险制度等各项管理制度，尤其要建立以养老保险、失业保险和医疗保险为重点的全面社会保障体系。

　　四是建立风险评估和防控制度。改革既预示着希望，也意味着风险。我国事业单位分类改革涉及面广、体系庞大、种类繁杂、业务交叉，具有明显的复杂性和艰巨性。如果在不能准确度量改革存在的风险的情况下，盲目推进改革，则很难把改革的力度、发展的速度及社会的承受度紧密结合起来，甚至可能造成社会发生重大规模群体性事件，影响社会稳定。所以，要特别强化决策的科学化、民主化，研究改革政策的合法性、合理性、可行性和协调性，研究事业单位内部的经营业绩状况、人员结构状况、行政级别，研究事业单位改革后的生存能力、区域财力状况、行业整体改制状况、区域社会稳定状况，研究事业单位领导和单位工作人员的认可度、态度等，建立改革风险评估指标体系。同时，要注意引入风险管理的理论与方法，加强风险识别、风险评估、风险驾驭、风险监控和防范，研究制定风险防范措施，帮助转换改革思维，树立风险意识，找准风险点，建立风险防控机制，构建政府与利益相关者间的风险沟通机制，避免引发社会波动和风险。■　朱仁显

事业单位分类改革应关注的重大问题
■　刘 霞

         分类推进事业单位改革，首先要科学划分事业单位类别，将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益服务的三类事业单位。改革按照总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进的思路进行，到2020年形成具有中国特色的公益服务体系。可以说，事业单位未来改革的蓝图和格局已经确定。但是在推进过程中，三类事业单位的改革重点既有相同之处，也存在一定差异。共同之处在于甄别归类，不同之处在于改革的重点各有侧重。
　　一、行政类和生产经营类事业单位改革的重点在于平稳过渡

　　从现有事业单位整体格局看，行政类和生产经营类事业单位大体占到总量的20%～30%。对其分类改革的目的在于纯化事业单位编制序列，将事业单位正本清源，即让真正承担公共服务的事业单位沉淀下来，而将承担其他功能的单位从事业编制序列中清理出去。因此，对于这两类事业单位来讲，改革的关键环节一是甄别归类，二是平稳过渡。

　　（一）甄别归类。甄别归类的重点在于严格按类划归。目前按照有关政策规定，对行政类事业单位按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能来确定认定标准和范围，并进行相应归类。对那些完全承担行政职能的事业单位，认定归类比较明确。但对于一些服务与行政职能交叉，或以服务职能为主行政职能为辅，或完全承担服务职能的事业单位，其认定归类存在着较大的人为操作空间。由于行政机关在国家管理体制中占据的种种优势，人们对于划入行政类事业单位都非常积极。多重职能该剥离的不肯剥离，该归入公益类的要挤入行政类，挤不进去的便想尽办法要实行“一国两治”，即在一个事业单位中管理人员参照公务员管理，专业技术人员实行聘用制，等等。防止这些非理性现象的发生，关键在于操作甄别归类的主体要严格按政策办事，其中既要求在技术操作层面上有严格的易操作的划分标准，同时也要有严密合理的操作流程或程序。此外，在甄别归类过程中，有可能发生权钱交易的fubai行为，因此，要建立预防fubai发生的预防机制，监督与问责措施必须跟上。

　　（二）平稳过渡。行政类事业单位的转归方式主要有两种，一是对部分承担行政职能的，主要采取剥离职能后划归的方式；二是对完全承担行政职能的，整体划归为行政机关内设机构。而对从事生产经营活动的，则是整体性转制为企业。这就涉及到机构和人员的过渡转换问题，过渡转换涉及的环节包括机构序列、管理制度和人员身份的过渡转换。机构和管理制度的过渡转换较为容易处理，因为从现有制度建设看，机关或企业都有较为成熟的一套管理制度和规章，转归过来的事业单位可以即刻进入到机关或企业的制度体系之中，没有制度再造的任务。而人员的过渡转换则较为复杂。对行政类事业单位来讲，人员的过渡转换相对好处理，或进入行政序列，或调整后保留事业序列。困难最大的是转企改制事业单位人员的过渡转换。身份转换的背后是利益的重新调整，当调整使利益向好时，人们会积极主动；当调整使利益受损时，阻抗便自然产生。因此，如何平稳的实现身份转换尤其重要，它直接关系到社会的稳定。因此，对于转企改革单位的在职人员和退休人员的待遇转换，一定要引起高度重视，否则，会带来一系列矛盾。

　　二、公益类事业单位改革的重点在于再造公共服务事业制度

　　事业单位分类改革的核心在于重新形成适应市场经济的具有中国特色的公共服务体系，而体系的建立有赖于制度的建立。因此，分类改革的重点在于对公益类事业单位进行全面的重构，重构的内涵在于调整、新建、完善。简言之，就是创新和再造。相对于机关或企业的制度体系，再造公共服务事业制度体系显得尤为重要。

　　公益类事业单位大体占事业单位总量的70%～80%，改革方案根据职责任务、服务对象、资源配置方式等情况，又将其细分为两类：公益一类为承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务等基本公益服务事业单位；公益二类为主要承担高等教育、非营利医疗等公益服务事业单位。简言之，分为非市场化类和半市场化类两种。对公益类事业单位改革的关键环节也涉及到两个，一是甄别归类，二是制度再造。

（一）甄别归类。公益类事业单位的甄别归类主要在于如何细化一、二类的认定标准，有关政策就基本的认定标准提出了框架性意见，但由于事业单位的复杂与多样，在现实操作中还存在许多模糊的问题，因此，需要对认定标准进一步细化，以提高可操作性。此外，进入哪类事业单位除了依据基本的划分标准外，作为事业单位来讲，还会权衡和预估进入一、二类之后不同的利益所得，而且在很大程度上，利益权衡可能是确定归类的重要因素。

（二）制度再造。甄别归类仅仅是制度再造的基础，最为重要的任务在于制度再造，而且这种制度再造不是粗放式的再造，而是针对一、二类事业单位的差异进行的差异性制度再造。公益类事业单位的制度再造可从两个维度进行考量，一是就公益类事业单位的共同所需制度进行设计，二是就其两类的差异性制度进行设计。这两类制度相互依存、缺一不可，共同构成我国事业单位公共服务事业的总体制度。

就公益类事业单位共同所需制度的设计，大致有以下几方面：

１.法人治理制度。重构事业单位法人治理制度，实质上关系到如何实现政事分开、管办分离的改革要求。事业单位改革是我国行政体制改革的一个重要组成部分，在市场经济条件下，如何提高事业单位公共服务的效能，在很大程度上取决于政府的职能转变与管理方式的改变。法人法理制度的构建，与其说是对事业单位的改革，不如说是对政府自身管理体制机制的一次改革。因此，事业单位法人治理制度的构建，不仅关系到事业单位的内部治理，而且涉及到政府与事业单位的关系调整、如何逐步取消行政级别和去行政化、落实管办分离、落实事业单位法人自主权等重大问题。因此，法人治理制度构建任务艰巨，不仅要在制度上进行构建，而且要使之得以实际运行，真正产生出制度活力来。

　　２.人事管理制度。相对于其他事业单位的制度改革而言，人事管理制度改革一直是走在前面的，其改革方向和内容也已明确，核心就是建立聘用制度和岗位管理制度，目标就是转换用人机制和搞活用人制度，建立起权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的人事制度。人事制度的改革框架已经搭建，需要做的工作是不断充实和完善。

　　３.薪酬分配制度。事业单位薪酬分配制度改革的方向，是要进一步完善工资分配激励约束机制，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。但如何构建这一薪酬分配制度，还有很长的路要走。事业单位收入分配制度的构建，涉及到诸多问题，如何体现事业单位的工作特点，如何体现岗位绩效，如何实现激励与约束，如何体现公共财政的合理配置，如何体现社会分配的公平，等等。值得注意的是，在薪酬分配制度的构建上，应当加大对公共部门收入分配理论的研究，许多重大的分配问题如果缺乏深度的理论分析，实然性的制度建设必定是先天不足的，在实际操作中会带来许多难以解决的问题，导致制度的不可操作性。

４.社会保障制度。事业单位社会保障制度涉及基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，目前这些制度的框架已经建立，实施这些制度的关键在于解决好制度公平与社会公平。制度公平体现在原有制度与新制度的公平合理上，社会公平体现在事业单位与其他组织类型人员保障待遇的公平合理上。现在推进的原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，这是一个从原有制度进入新制度的过渡办法，有助于在事业单位建立全新的社会保障制度。必须引起高度重视的是，过渡政策主要涉及大批“中人”，而他们恰恰是目前事业单位的主体人员，也是骨干人员。因此，过渡政策要明确合理，操作技术要科学合理，否则必然带来社会不稳定因素。

　　５.财政管理制度。公益类事业单位财政管理制度主要包括国有资产管理制度和财务会计制度。但如何建立这些制度涉及到许多具体问题，如预算管理与事业单位行业业务特点的关系，财政拨款与人员编制的关系，财政投入与服务产品提供方式的关系，财政投入与绩效激励的关系，财政投入与事业单位发展的关系，等等。这些问题都有待于在制度构建中予以逐步解决。

　　就公益一、二类事业单位的差异性而言，制度设计必须体现其差异性特点，否则分类管理就没有意义。

　　公益一、二类事业单位的制度差异，至少体现在以下三个方面：

　　１.财政管理制度的差异。一、二类公益事业单位的区分又可称为非市场化类别与半市场化类别，因此，最直接的区分就在于资产经费制度的差异上。因此，要求财政管理制度也作出差异性的规定，如对经费投入使用、资产运营、服务（事业）事项、会计制度、税收管理、审计事项等方面，一、二类事业单位应当有不同的管理要求和规定。

　　２.人事管理制度的差异。人事管理制度的差异性主要体现在自主用人与灵活用人上，如对人员编制管理的差异、自主用人方式的差异，等等。一、二类事业单位也应当有不同的要求和规定。

　　３.收入分配制度的差异。一、二类事业单位收入分配制度的差异性，主要体现在资金来源与分配的自主程度上，如岗位绩效资金的来源、绩效奖励的分配与方式、服务收益的分配方向等方面，对此，制度上必须有所区分。

三、分类改革的风险防范

　　必须承认的是，任何改革都是对利益的再调整，尤其是对既得利益的再调整，因此，改革必然要触动既得利益者。事业单位分类改革是当代中国市场经济发展的客观需要，是政府公共服务体制适应经济社会发展的必然选择。事业单位分类改革被看做政府行政体制改革的一部分，改革的主导者是政府，而对于事业单位及其职工来说，由于所处的境遇而成为改革的实践对象。相对于平日衣食无忧的日子，以及与现实体制不同主体的比较，其改革的热情和动力较之改革推动者是逊色的，内动力不足是事业单位改革面临的一个无法回避的事实。加之事业单位改革本身就异常复杂和敏感，所以，对事业单位改革的安全风险要有足够的认识和预估。同时，要尽早建立有效的风险防范机制，以使改革平稳顺利进行。

　　事业单位分类改革的风险主要来自三个方面：一是从个体来讲，职工对自身生存安全的担忧，对降低原有待遇的担忧；二是从国家来讲，是否能承受改革所需付出的各种经济成本；三是对各种隐性的社会价值观的挑战。

　　１.个体生存安全的担忧。传统体制下的事业单位，缺乏激励竞争，干好干坏一个样，平均主义、吃大锅饭成为普遍现象，人们可能暴富不成，但至少衣食无忧，生存在一个安全箱中。但是改革带来的阵痛与压力，使人们开始担忧和权衡自己的职业安全、分配收入、养老医疗等现实问题，并且在可能的条件下，主动采取防卫措施，从而在客观上引发一些不和谐的社会现象，事业单位养老保险试点地区出现的种种现象就是例证。因此，必须事先预估到可能发生的风险，在改革推进中采取事先、主动的对策，主动疏导、说明、补救，以减少人们对改革政策的误解和误判。

　　２.经济成本的承受力。任何改革都是要付出经济成本的，中国国有企业的改革就是先证。事业单位的改革同样如此，仅仅实现养老保险制度就要付出巨额的经济成本，其他改革所要付出的成本也无法抹去。因此，改革不可能在短时期内完成，而且在相当程度上要取决于国家财政的承受能力，这就需要对改革的步骤、阶段进行事前充分的规划和安排。

　　３.社会价值观的挑战。改革开放30多年来，我国知识分子的社会地位空前提高，发挥的作用很大。事业单位是知识分子的聚集地，是我国教科文卫精英骨干的荟萃之地。对事业单位实行全面改革，必然触及到人们的利益，是对人们传统思维与观念的挑战，各种顾虑和不解必然发生。如何正确认识事业单位改革与国家整体改革的关系，如何正确认识事业单位的地位与功能，如何正确认识改革的长远利益与眼前利益，等等，都需要下大气力进行说明、阐释和引导。

事业单位改革的广东样本
■　周俊玲

　　2006年，作为中国改革开放前沿阵地的广东省又接到了一项新的任务，与山西、浙江、上海、重庆一道，率先推进事业单位改革。一石激起千层浪。这一关系广东200万“事业人”命运的部署引发了人们的广泛关注。2007年，广东省知难而进，紧锣密鼓出台了《广东省事业单位分类改革试点指导意见》，按照“试点先行、以点带面、先易后难、稳中求进”的思路，认真开展试点，率先探索新路，取得了明显成效。经过几年探索，广东省委、省政府于2010年2月正式出台了《广东省事业单位分类改革的意见》，标志着广东省事业单位改革全面启动，省、市、县三级事业单位改革开始破冰，省直事业单位和深圳、佛山等地相继出现了许多好经验、好做法，为全国事业单位改革提供了样本。

　　一、进行分类改革，大力调整事业单位结构

　　根据《广东省事业单位分类改革的意见》，按照现有事业单位的社会功能和发展方向，将事业单位划分为三大类，即承担行政职能的行政类事业单位、从事公益服务的公益类事业单位和从事生产经营活动的经营服务类事业单位，并对不同类别的事业单位实施不同的改革方式和措施。

第一，行政类事业单位，指依据法律、法规授权，按规定程序批准设立，行使行政管理职能的事业单位。这类单位的改革方向是：职能归位，调整机构。按照政事分开、事企分开的要求，清理行政类事业单位的职能。对有法律、法规授权并按规定程序批准设立的行政类事业单位，予以保留，剥离其经营服务性职能，交给其他机构或社会。如金融监督机构、工程与环境质量监理机构、交通监理机构、卫生监督机构等，都属于此类。

第二，公益类事业单位，指国家为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办，面向社会提供公益服务和为国家机关行使职能提供支持保障的事业单位。事业单位分类改革后，原则上只有这类单位继续保留在事业单位序列，主要承担公共事业发展职能，为社会服务，从事教育、科学、文化、卫生、体育、公共基础设施建设等活动。如在医疗卫生领域，乡村卫生院、城市社区卫生中心、职业病防治中心和疾病防治控制中心被划为公益一类。目前，乡村卫生院和城市社区卫生中心已核定机构2255个，核定编制15.4万个，医护人员工资待遇均由当地财政支付。

第三，经营服务类事业单位，指从事生产经营服务活动，已经实现或经过调整后可以实现由市场配置资源的事业单位。这类单位的改革方向是：原则上逐步转为企业。改革后，不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。对完全从事生产经营活动的，直接转制为国有独资企业或实行股份制，依法进行企业登记注册，同时注册事业法人资格；对部分既开展经营活动又从事公益服务的，视具体情况进行相应调整；对无市场前景、转企成本过高或转企后难以生存的，予以撤销。

　　二、促进政事分开，转变政府与事业单位职能

　　事业单位作为政府机构的延伸和支撑，面临着诸如政事不分、事企不分、管办不分、行政化倾向严重等问题，政事分开也成为广东事业单位改革的一部分。所谓政事分开，是指政府与事业单位在职能、机构、名称、管理方式及手段等方面分开。

　　第一，理清职责边界，推动职能归位。政府转变职能，弱化微观管理，强化对社会事业发展的宏观调控，明确将行政机关的微观管理、技术性、辅助性事项交给事业单位承担，将事业单位承担的游离于行政机关之外的行政职能回归机关，积极推进政事分开。如将省事业单位登记管理局等10个事业单位所承担的职能回归到行政机关，做到职能归位，人随事走；将省经济和信息化委原承担的科技成果评审等技术服务性职能交给事业单位；将公路养护、航道养护、水力发电等经营性职能进行剥离，交由市场按企业化运行。

　　第二，坚持管办分离，剥离政府职能。采取各种措施，改变一些行业管办不分、“裁判员”和“运动员”不分的局面，使政府机关从对所属事业单位的直接管理向政策导向、规划布局、行政指导、监督管理和营造发展环境转变。如文化体制改革中，按集约化方式和资产运营模式组建广东南方影视传媒集团、广东星海演艺集团、广东粤剧艺术大剧院、省出版集团等，积极推动省属新闻出版单位、文艺演出院团、新华书店等事业单位进行转企改革。又如深圳市将124家转企事业单位和原机关事业单位办的264家企业一起划转国资委，实现行业主管部门与其所兴办的企业彻底分离，与生产经营类事业单位彻底分离。

第三，加大放权力度，转变政府职能。一是向市场放权。除涉及国家政治、经济、社会、文化等安全的事项外，凡是市场机制能够有效调节的，坚决不设定行政审批。二是向社会放权。把政府行业管理中的标准起草、评优评比、业务咨询、统计分析、项目评估、法律服务、宣传培训、公益服务等职能，都转移给社会组织，扩大政府购买服务范围，推动政府由养人办事向购买服务转变。2008年，广东出台了《关于发展和规范我省社会组织的意见》，结合政府机构改革和事业单位分类改革，将行业标准、鉴证评估、信息采集、公证认证等任务强制性地交给民间性社团或社会中介组织承担。目前，省直单位已累计向社会组织转移职能100多项，政府逐渐从公共服务的直接提供者转变为组织和保障者。

三、创新体制机制，增强公益服务能力和活力

　　在事业单位分类改革中，广东省按照科学发展观的要求，抓住体制机制创新这一核心，立足社会经济发展大局，改变思维定式，努力突破传统事业单位管理方式和运行模式，不断提高公共服务的水平和效率。

　　第一，完善政府购买服务制度。在改革中注重把事业单位改革与培育发展社会组织统一起来，有效地解决公共服务基本上都由政府包办、公益服务成本较高、服务质量效益较低等问题。目前，广东省正在加快制定政府购买服务政策，引入市场竞争机制，以购买服务的评估结果作为确定政府购买服务供应方和奖励社会组织的主要依据，加快完善政府购买服务制度。

　　第二，探索建立法人治理结构。广东省制定实施了《关于推进我省事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》，淡化事业单位与政府部门的行政隶属关系，吸纳社会人士、服务相对方组成理事会管理事业单位。省直已在省工业技术研究院等事业单位推进试点。深圳市出台了《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》。另外，还选择直接面对公众服务较多的医疗卫生、教育、科研等公共服务领域，以及广州、佛山、深圳市的事业单位作为试点。

　　第三，实行法定机构试点。为探索构建决策、执行、监督相协调的行政组织体系和解决事业单位改革中的难点问题，广东省出台了《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作的指导意见》，探索实行法定机构试点。目前已在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市试点推进。其中，《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》已经深圳市人大立法通过并实施。

　　目前，在广东省，聚社会各方之智、求综合配套之策、成全面推进之势的事业单位改革氛围已经形成，省属事业单位改革进展顺利，已接近尾声；深圳、佛山市市直及部分区县已率先完成，其他地市也正有序推进。促进政事分开、促进事业发展、激发生机活力的目标已经显现。

事业单位改革难在何处
■　易丽丽

　　2012年4月16日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》）向社会公开，事业单位改革迎来了建国以来发文规格最高，改革时间跨度最长，内容最全面的一次改革。事实上，《意见》2011年3月23日已经制定，为何时隔一年才对社会公布呢？

　　时隔一年才向社会公布，背后是高层深知事业单位改革的难度。事业单位改革涉及3000万在编人员，1000万退休人员，涉及126万个单位，涉及人员多、单位多，怕引起震动。这一年的时间在试水、预热。2011年《意见》制定出时，是一个带密级的文件，普通百姓看不到。但是这一年的时间让大家有了一个心理准备。访谈中了解到，《意见》制定出一年间，相关部委到地方调研，发现有的地方连文件都没有传达，改革没有动静。一年过去了，事业单位改革“只听楼梯响，不见人下楼”。现在是“人下楼”的时候了。

　　一、本轮事业单位改革的整体设计是什么？

　　本轮事业单位改革，共发布了1个综合性文件，11个配套文件。11个配套文件涉及分类、机构编制、法人治理结构、财政政策、收入分配、人事制度改革等内容，是改革的组合拳，避免了以往改革的零打碎敲。这次改革的目的与以往不一样，以往是减人减机构，财政“甩包袱”，这一次是为了公益事业发展，做大做强社会事业，让“事业人”有一个可预期的职业发展前景。

　　分类是本轮事业单位改革的基础，按照社会功能将事业单位分为承担行政职能、从事公益服务，从事生产经营三个类别。按照改革时间表，2015年行政类与经营类事业单位改革基本完成，今后，不再批准设立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。继续保留在事业单位序列的公益类事业单位，是改革的主体部分，其核心内容是创新体制机制，建立有效的激励和约束机制，既强化事业单位的公益属性，又激发事业单位的动力和活力。创新体制机制是公益类事业单位改革成功的关键，此次改革找到了要害。

　　本轮事业单位改革的目标是构建公益服务新格局，借助社会、市场的力量，实现公益服务提供主体多元，提供形式多样。中央部署了改革的“四分”方针。一是分类，针对不同类别设计了不同的改革去向；二是分业，分类改革在科教文卫等各行业改革基础上衔接推进；三是分级，中央与地方分级负责，上下联动；四是分步，明确了实现2020年总体目标是一个渐进的过程，先易后难，逐步推进。

　　二、分类推进事业单位改革难过的“坎”

　　1.行政类：“两不突破”难

　　行政类事业单位是指主要承担行政职能的事业单位，具体来说是指主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权的事业单位。行政类事业单位有两条出路，行政职能划归行政机构，或者转为行政机构。在两“回归”的同时，又规定“两不突破”，即“不得突破政府机构限额”、“不得突破现有行政编制总额”。避免行政类事业单位改革，行政职能回归造成政府机构、人员再次膨胀，“从严认定”是改革的要求，设置了“两不突破”高压线。人为控制行政类事业单位占事业单位总量的2%左右，给科学归类造成了事实困难。行政类事业单位改革面临参公管理规范化难题。参照公务员管理事业单位是指人员的性质，不是机构性质，在实践操作中，参公管理不断模糊。目前参照公务员管理的事业单位并不一定是承担行政职能的事业单位，而承担行政职能的事业单位并不一定人员参公管理。参公管理失范，给行政类事业单位人员管理造成了困难，同一机构，人员管理双轨制，形成了内部不公平。

　　　　2.公益类：养老保险制度改革难

　　　　公益类事业单位改革动力不足，最大的瓶颈问题是养老保险制度改革。2008年启动事业单位养老保险制度改革试点，决定在山西、上海、浙江、广东、重庆等5个省（市）先期开展事业单位养老保险制度改革试点。但时隔4年，试点城市均未拿出实质性改革方案，其中的敏感与难处可想而知。事业单位养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用，实行省级统筹。公益类事业单位主要是财政投入，养老保险资金来源依赖财政。目前分类尚未完成，不分好类，就不知道公益类事业单位多少人，不知道多少人就不知道要多少钱。依赖财政的前提是地方财政“不差钱”，事实上不少地方政府是“吃饭”财政。公益类事业单位养老保险改革面临转制成本，即资金难题。改革后，事业单位人员的养老保险由基本养老保险和职业年金两部分组成。在调研中，针对补充养老保险——职业年金，地方“操刀”改革的实践者形象地说：“邀请函发出去了，没有人买单。”职业年金遭遇“画饼充饥”的质疑。事业单位养老保险不落地，难以消除“事业人”顾虑，加上行政机关人员养老保险制度不改革，强化了“事业人”的不公平感，难免对改革形成抵触情绪。

　　　　3.经营类：利益调整难

　　经营类事业单位与主管部门一定程度上有利益纽带，相互依赖，互有需求。行业资源好、垄断性的经营类事业单位既有“官帽子”，又有“钱袋子”，形成了“事业体制，企业化运营”的双轨制，已经形成的“刚性”利益，使得这些事业单位迟迟不愿转企。分类推进事业单位改革，首先就是清理整顿，将不合理状态整顿到合理状态。整顿过程涉及利益调整，既得利益不保，经营类事业单位转企阻力大。另外，有一些经营类事业单位，行业资源不好，自身能力不强，转企后难以在市场生存，直接推向市场等于步入“破产”。事关员工的切身利益，改革阻力大。

　　三、攻克难关、推进改革的建议

　　1.行政类事业单位改革在行政体制改革框架下推进

　　行政类事业单位改革实质是行政体制改革的延伸。行政类事业单位改革的关键是行政职能界定。建议细化行政职能认定条件，增加行政职能认定的操作性。将本不应该由政府管的职能转出去，做到不越位；将该由政府部门管而目前由事业单位承担的行政职能收回来，做到不缺位。借行政类事业单位改革之机，将行政职能归位。

　　行政类事业单位改革的难点在“两个不突破”和人员安置，建议以时间换空间。如不能增加行政编制，允许地方在部分行政机构内采取“记账式”行政编制登记，在行政体制改革大框架下，职能优化后编制随人员退休逐年自然消减，不再等量招考新人，统筹调剂行政编制，逐步消化。适当赋予各部门改革自主权，如在控制编制总量的前提下，允许各部门在所属事业单位之间自主调配编制，又如在控制机构总量的前提下，允许适当增减，以利于所属事业单位职能的有效整合，提高改革的实际效果。对一些“转行政”条件不成熟的事业单位，依照精简效能原则，仍按事业单位单独设置，逐步过渡。基于改革长远考虑，行政类事业单位改革面临的参公管理难题，需人事制度改革与分类改革协同推行，相关部门加强协调配合。行政类事业单位改革与大部制改革中承担执行职能的机构统筹考虑，整体设计。

　　2.建立多层次养老体系，切实提高养老水平

　　继续保留在事业单位序列的公益类事业单位养老保险制度改革，是在基本养老保险金的基础上，建立职业年金制度。事业单位基本养老保险金单独建账。在地方“吃饭”财政背景下，寄希望地方政府调整财政支出结构，加大社会保障资金投入的能力有限。改革基本养老保险投资管理体制，实现养老保险金的保值增值是出路。事业单位养老保险金投资运营要避免企业养老金以存银行为主、坐等贬值的教训。确保长期投资回报，需要一个专业、独立的机构。如新加坡中央公积金局是一个法定机构，它的特点是机构法定，运营与管理分开，专业化独立运作，市场化运营，监管有力，信息公开透明。这些经验给同样是事业单位的我国社会保障基金理事会改革以启示。

　　职业年金是补充养老保险，事业单位人员退休后养老待遇是否高于公务员，取决于职业年金，做实职业年金才能增强事业单位的人才竞争能力。养老等社会保障支出属于员工薪酬中延迟支付的部分，养老保险来源于员工整体薪酬。如果职业年金不落地，事实上就是待遇水平在下降。职业年金试行办法，相比企业年金，人保部在向地方放权，这是改革的进步。但是职业年金与企业年金一样缺乏约束性，不是强制的，不能保护员工的利益。所以要继续增加职业年金的强制性、可操作性。立足长远，企业、事业单位、行政机关基本养老保险需统筹考虑，整体设计。

　　3.经营类事业单位改革，做到利益兼容

　　建议经营类事业单位先从科教文卫这些领域开始，跨行业整合同类经营类事业单位，使这部分事业单位转企后有持续发展的后劲和潜力，避免因心理落差和收入减少而引发社会不稳定因素。

　　尊重利益相关者的知情权和选择的自主权，让被改革者参与转企改制过程，熟知改革去向，增加改革的共识与信心。通过政策激励改革先行者，相关优惠政策设定时限，先改先受益，不改不受益，从“要我改”变成“我要改”。做到单位改革与个人利益兼容，吸取国企改革的教训，避免改革先行者受损，“让老实人吃亏”。

指导思想很好，但是落实起来有难度

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好文章，仔细研读中，谢谢楼主