苏北“扩权强县”的体制性思考

苏北“扩权强县”的体制性思考

为落实党关于发展壮大县域经济、统筹城乡发展的精神，省委、省政府在借鉴浙江、广东、山东等8个省经验的基础上即将启动“扩权强县”工作。江苏南北差距明显，苏南、苏中、苏北县域经济社会发展水平迥异，我们认为扩权强县的重点应放在苏北。

　　总的来看，苏北县域经济正在经历由传统农业经济向工业经济的转变，硬环境和软环境不断改善，招商引资力度不断加大，产业结构不断优化，工业经济不断增强，县域经济在苏北整体经济中占有较大比重，其中2005年GDP和地方财政一般预算收入分别占到整个苏北地区的55．38％和41．27％。至2005年，苏北县域GDP超过100亿元的已有8个，它们分别是徐州的铜山县、沛县、邳州市，盐城的东台市、大丰市、射阳县、建湖县，宿迁的沭阳县，达到了苏北24个县（市）的三分之一。沭阳县提位增速较为明显，综合实力由过去在全省的第48位上升到第28位。但是从江苏发展大局和与苏南、苏中发展水平的比较看，苏北县域经济尽管发展速度明显加快，但仍未从根本上改变欠发达的格局，仍然是全省“三农”比例最高（70％左右），人均GDP最低（1000美元左右），工业化、城市化滞后的区域。“扩权强县”有利于拉长苏北县域工业化、城市化、经济国际化的短腿，有利于促进占全省近1／3的人口摆脱边缘化的境地，有利于江苏顺利实现全面小康、构建和谐社会的宏伟目标，因而应在这一地区予以优先推行。

　　苏北县域经济社会发展基本特征

　　苏北共有24个县（市），其基本特征主要表现在以下几个明显“反差”上：

　　第一个反差是幅员广、人口多，但经济总量不高，且所占比重呈下降趋势。

　　苏北地区县（市）数量占全省县（市）总数的近1／2，县域土地面积4．35万平方公里，人口2418．34万，分别占整个苏北地区的83．12％和74．48％，占全省县域的54．86％和49．68％。其中全省人口最多和面积最大的县都在这里，沭阳人口达176万，泗洪县面积达2730平方公里。

　　与人口和面积规模不相对称的是，苏北县域GDP和地方财政一般预算收入及其人均量所占比重较低。2005年苏北县域GDP总量为2003．23亿元，人均GDP为8283．53元，分别占全省县域总量和人均的21．98％和44．25％；地方财政一般预算收入总量为65．30亿元，人均地方财政一般预算收入为270．10元，分别占全省县域总量和人均的14．73％和29．66％。GDP和人均GDP所占全省县域比重分别比2004年下降了1．64和4．44个百分点。苏北24个县（市）中有半数以上是省贫困县，其中有6个县GDP在50亿元以下，最低的金湖县仅为38．94亿元，人均GDP最低的灌云县仅为4379元。

　　第二个反差是苏北中心城市和县城及小城镇逐步做大做优做美，但城市化存在着中心城市带动力小、县级市少、带乡镇的市辖区较多等诸多问题，农村经济社会发展滞后，统筹城乡的任务较困难。

　　苏北地区在上世纪80年代完成了由地区向市的转变，普遍实行“市管县”的模式，地级中心城市获得了较快发展；上世纪90年代中期淮宿分设，促成一个中心城市在苏北腹地崛起，苏北地区中心城市现有格局形成。到2004年底，5个地级中心城市辖区面积8839平方公里、人口812．58万、GDP1399．92亿元、地方财政一般预算收入69．04亿元，分别占苏北地区总量的16．88％、25．18％、43．47％、55．32％。与此同时，各个县域的县城也平均扩大了一倍多，小城镇建设有了长足发展。

　　但苏北的中心城市和城市化存在诸多问题。一是中心城市实力不强。苏北5个中心城市的GDP和地方财政一般预算收入分别只占全省13个中心城市总量的17．89％、12．61％。二是城市化率相对较低。2003年城市化率仅为36．5％，低于同期全省平均10．3个、苏中6．4个、苏南28．0个百分点。三是中心城市分布密度小、间距远。苏北平均10460平方公里一个中心城市，而苏南则平均5600平方公里就一个中心城市；苏北5个中心城市的平均距离在100公里左右，而苏南5个中心城市的平均距离只有50公里左右。苏南中心城市的分布密度要比苏北大一倍，城市间的距离要比苏北近一半，使得苏北城市对县乡的交叉辐射难以形成。四是苏北中心城市存在较多的带乡镇市辖区。徐州的贾汪区，宿迁的宿豫区、宿城区，淮安的楚州区、淮阴区，盐城的盐都区等大多是整县制转变为区，辖有众多的乡镇，名称变了，但性质没变。五是苏北中心城市对所辖县（市）存在有间隔带动。如徐州和新沂之间隔着铜山和邳州，盐城和响水之间隔着滨海和阜宁，盐城和东台之间隔着大丰，淮安和盱眙之间隔着洪泽、金湖，连云港和灌南之间隔着灌云等等，这使得中心城市对有间隔县（市）的辐射带动鞭长莫及。六是新兴中心城市自我发展能力较弱。如宿迁市建市时间短，工业化刚破题，城市化刚起步，中心城市尚缺乏自我发展的能力。七是苏北地区县级市少。苏北24个县，县级市只有4个，为徐州的邳州、新沂和盐城的东台、大丰；而苏南14县，县级市就有12个，苏北的县级市过少，大大减缓了城市化的进程。另外，由于经济基础薄弱，苏北地区小城镇建设往往负债经营，政府主导性强，市场力量弱小，水平不高，规模不大，传递、中转能力差。

　　上述问题的存在，使得中心城市对县（市）、乡（镇）的辐射带动力不强，城镇反哺农村的能力较弱，地区统筹城乡的任务较困难，苏北农村及经济社会的发展依然滞后。2004年苏北县域全部工业增加值占GDP的比重为33．6％，工业比重低于同期全省县域12．4个百分点；第一产业比重高于全省县域15．6个百分点，农村居民人均纯收入比全省平均水平低712元；县域外贸依存度为2．4％，远远低于当年全省县域25．8％的水平。农村大病统筹的覆盖面不广、农村低保还没有启动，乡村道路建设、农村中小学“六有”工程等往往出现地方配套资金不足的问题。

　　宿迁是我省三农比例最高的市，近年来，经济社会有了长足的进步，但农村的贫困状况还比较严重。截至2004年，全市1500元以下的农村低收入人口有65万人，800元以下的低收入人口有16．5万人，700元以下的低收入人口有12．8万人，贫困人口占了农村人口的17％。全市1418个村中有515个村是市、县（区）机关企事业单位挂钩帮扶的经济薄弱村，其中省定重点经济薄弱村有320个。

　　第三个反差是苏北县域资源丰富，但资源禀赋差异较大，资源开发、利用率较低。

　　苏北地区土地、矿产、沿海滩涂、淡水、农副产品、劳动力等资源较丰富，但县（市）之间的资源禀赋差异较大。以土地和人口来讲，苏北地区人口最多的沭阳县，有176万人，而金湖县和洪泽县人口都还不足40万，沭阳县的人口是它们的4倍还多；土地面积最大的泗洪县有2730平方公里，小的如灌南县只有1000平方公里左右，大小之间相差2倍多。土地面积中有的耕地面积要大一些，有的河流湖泊占有很大比重，宿迁和淮安的淡水资源就较为丰富。以矿产资源来讲，苏北的煤矿资源集中在徐州市，而石英砂则以连云港、宿迁储量为大，给玻璃生产提供了原料。而沿海滩涂资源集中在盐城和连云港。此外，苏北乡镇规模也有悬殊，有些较小规模的乡镇人口在1．5－2．5万之间，面积在20－30平方公里不等。

　　由于地理位置不同及土地面积、人口规模的大小不等甚至悬殊，使得资源的分配和利用不等，客观上造成了县与县之间资源禀赋的差距；同时幅员过大的县行政管理成本过高，幅员过小的县又使资源难以集聚，也不利于中心城市（镇）的形成。除了资源分布有差异外，各类资源的开发、利用率也较低。农副产品资源虽然丰富，但往往处于粗加工阶段，缺少进行精、深加工的技术和资本；劳动力虽然丰富，劳动者素质却相对较低。宿迁526万人口80％是农民，266万多农村劳动力中有高中文化的占了16％，初中以下则占了80％。虽然近年来苏北地区大力开展劳动力培训，但培训的深度、广度和市场适用度还须进一步提高；旅游资源尤其是楚汉文化资源、红色旅游资源较为丰富，却没有被很好的整合、开发，没有能进一步的通过旅游资源来扩大交流，增加影响。宿迁是我国十九个革命老区之一，革命历史丰厚，红色旅游资源丰富，却没有被纳入到我省红色旅游路线的规划开发中来。

　　第四个反差是苏北交通通讯基础设施条件有了很大改善，但物流成本高、生产要素流通不畅的局面还没有根本改变，在全省“三沿”（沿江、沿海、沿铁）发展战略中依然处于被边缘化的状态。

　　“十五”期间，省里在苏北发起了一场交通基础设施的“淮海战役”，高速公路网已基本形成；省道、国道、一级公路贯穿县（市）；铁路交通正逐步完善，除陇海铁路外，新长铁路复线工程已经完成，宿淮铁路的建设已纳入规划；京杭运河、淮河等内河航运功能逐步增强；通讯设施不断完备。苏北县（市）的交通通讯基础设施条件有了很大改善，较为快速的通道已基本形成。但由于地理、交通和经济区位的影响，苏北地区物流成本高、生产要素流通不畅的局面却没有得到根本改变，特别是在实施沿江开发、沿海开发、沿东陇海产业带建设的发展战略中，有些县（市、区）依然处于被边缘化的状态，象宿迁和淮安市就是如此。乡镇以下“毛细血管”还不够畅通，虽然修建了乡村公路，但标准不高，路面较窄，断头路较多，致使城市和乡村间的物流不畅；高速公路便捷不经济，由于经济区位的制约，许多产品的原材料来源于外地、销售也要运到外地，这增加了产品的运输成本；有水系但航运功能还较弱，许多河流只具有排洪和灌溉的功能，河、湖、海连运的功能没有开发。京杭运河年航运1．9亿吨的货物，以北货南运为主，过船闸关口时常延滞，有些货物还需要拿到“绿卡”才能通行。长江润发（宿迁）集团是张家港挂钩帮扶宿豫区的项目，其货物经大运河从宿豫运到上海，过去需要16天，现在通过绿色通道还要5天的时间，增加了时间成本、提高了物流成本。

　　加快苏北“扩权强县”必须正视的体制矛盾和问题

　　苏北县域的发展在体制上主要存在以下矛盾和问题：

　　1、“市管县”体制的影响。“市管县”体制是在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、发展的，这一体制在密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化等方面起到了积极的推动作用。但随着经济社会的不断发展，“市管县”体制的局限性逐渐显现。主要表现在：一是增加了行政层次，影响信息传递的速度和效率。二是市对县进行全方位的具体领导，县的自主权比较小。三是过分倚重行政力量，往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，加大了管理成本。

　　2、财税体制的束缚。自1994年以来，我国借鉴市场经济国家成功经验，实行了分税制财政体制。分税制管理体制对规范全省各级政府间财政分配关系、实施政府资源配置、提高地方政府增收节支积极性等方面做出了较大贡献，但由于中央和地方的分成比例不当，所得税的60％、地方税新增部分的20％、消费税和个人所得税的全额、增值税的75％部分上划中央或省，地税收入和财政部门收入中也有相当比例的专项经费要上解，严重削弱了地方政府的财力，致使县乡财政收支矛盾日益尖锐，保开门、保吃饭难度越来越大。

　　3、“条管”部门的制约。税务、工商、国土、质监、电力、电信、邮电等27个主要职能部门，先后实行省垂直管理，占县级职能部门的31．4％。随着权利上收，大大削弱了县级政府的调控能力，影响了县级政府的职能完备性。这些部门的税费不在县里交，管理费用都划走，环保排污费80％上交省市。各职能部门从各自的利益出发，制定了一系列的维护本部门利益的制度和政策，制约了县域经济的发展。同时，大部分垂管部门公务人员工资待遇是地方公务人员的3－4倍，导致地方部门工作人员的心理失衡，影响了工作的积极性和主动性。

　　4、金融体系的残缺。目前，苏北地区金融机构存在着机构少、层次低、授权不足等诸多问题，严重制约着经济社会发展，宿迁市在这方面尤其突出。一是机构少。除了人民银行和农业发展银行外，只有四大国有独资商业银行和四个县级农村信用联社，没有股份制商业银行，也是全省为数不多的未组建城市商业银行的地级市，信托机构和财务公司等其他非银行机构一片空白。二是信贷门槛高。国有商业银行实施全省统一的信贷管理，即全省统一的贷款条件与标准。由于我老秘网市企业大多处于成长初期，规模普遍较小，根本无法与苏南等经济发达地区的大型企业相提并论，致使我老秘网市大多数企业难以入围信贷支持名单。三是授权授信不足。除工商银行、农业发展银行和农业银行是二级分行外（农业银行刚升格），中国银行和建设银行还均为管辖支行，层次较低，贷款权限受限。我老秘网市国有商业银行全都没有固定资产贷款、项目贷款的审批权。四是机制不活。由于国有商业银行受到管理体制、经营理念等条件的影响，普遍存在“慎贷”、“惜贷”现象。

　　苏北“扩权强县”的路径选择

　　“扩权强县”是涉及全局的一件大事，必须紧密结合苏北县域经济和中心城市的发展现状，结合我省实际，统筹兼顾，正确处理相关利益关系。从长远看，要解决苏北发展上的明显反差和体制矛盾，必须加快“扩权强县”步伐，从体制机制上松绑，推动县域经济快速崛起。

　　1、要突破“审批”，形成能放快放的指导思想。从苏南的成功经验看，县域兴则全局兴。从缩小苏北的城乡差别和缩小江苏南北差距的大局看，也应进一步解放思想，加快“扩权强县”，能快放决不慢放，能多放决不少放。做到除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经设区市审核、报省审批的，变为由扩权县（市）直接报省审批，报市备案；对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，采取省、市政府委托、授权等办法放权。总之，要把原属省辖市的计划上报、财政结算、经费安排、项目申报、用地审批、证照发放等方面的权力下放给县级政府。

　　2、要突破“条管”，处理好条与块的关系。由于市级政府对县的调控能力原本就很弱，大部分的审批和管理权限都在省级各部门，土地、金融、工商、税务等垂直部门各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，仅仅把市级的有限权力下放给县，还是远远不能满足县域经济社会加快发展的要求，“扩权强县”中，对这些垂直部门的权力和管理应有一个明显的界定，应把原属省级“条管”部门的权力适当下放给县里。绝不允许出现“上边思想解放、下边心花怒放、就是中间卡住不放”或“明放暗不放”的现象。

　　3、要关注“扩权强县”的正负效应。从正面效应看，一是实施“扩权强县”有利于减少行政层次，提高行政效率。许多行政审批权力直接下放给县（市），减少了中间环节，降低了行政成本，提高了行政审批的时效性。二是“扩权强县”有利于增强县级发展自主权，加快富民强县步伐。对县（市）而言，一方面在地方经济发展、计划项目和财政税收等方面，有了更大的自主选择权力，而且可以减少地级市对指标、资金、项目、财政提取和各种行政审批等中间环节的提成、截留或滞延；另一方面加大了县财政行使权力，可以优化县级财政支出结构，促进县域经济更快发展。三是“扩权强县”有利于市本级政府集中财力物力，建设中心城市。“扩权强县”后，省对县（市）一般转移支付补助（如乡镇公教人员省津补贴）、专项资金等实行直接下拨到位，不仅能保证县域发展所需的资金，而且每年可节省市本级对各县农业、社保、教科文等的配套资金，并且市本级政府也可以从繁琐的县级事务、纠纷和矛盾中解脱出来，专注于中心城市建设。

　　从负面效应看，一是“扩权强县”一定程度上削弱了地级市调控力，影响了象宿迁这样的新兴中心城市的发展。以宿迁为例，宿迁市目前尚处于城市化和工业化的起步阶段，在资源、产业、市场等方面还离不开各县的有效支撑。二是有可能造成县域无序开发和重复建设。“扩权强县”后，县域发展的自主权加大，尤其是“县、市平级”思想的影响，可能出现空前的“开发热”和“建设热”，从而导致各县之间盲目攀比、重复建设，不仅造成大量耕地流失，也会严重削弱财政资金的使用效益。三是有可能造成省对县的管理和监督不到位。“扩权强县”后，省里各部门要直接对应50多个县，管理和监督难以及时、有效到位。

　　4、要为中心城市的发展留下足够的空间。发展县域经济，离不开中心城市的带动和辐射。应进一步发挥其现有工业集聚、交通便利的优势，进一步增强实力，更好地发挥增长极和辐射带动作用。一是要规划先行，加快中心城市“十一五”乃至“十二五”发展中长期规划，加快徐州都市圈建设和其它中心城市的建设。二是要适时进行区域调整，加快撤县设区步伐，解决徐州等中心城市县包市和有间隔带动的问题。三是要把新沂划归宿迁，合力共创东陇海线第三大城市，并把洋河镇划为宿迁市辖区，整合三地经济、交通、市场及文化资源，增强苏鲁边界中心城市的竞争力，也使新沂、洋河获得更快的发展。整合之后，宿迁能更好地接应北边的临沂、郯城，南边的泗阳与淮安，形成一条南北贯穿的城市轴线，打造城市带。四是要实施大运河发展战略，使扬州的宝应、高邮以及淮安、宿迁的各县在全省发展战略中获得一席之地，使得这里的1300万人口彻底摆脱边缘化的境地。

　　5、“扩权强县”不能忽略了一些带乡镇市辖区的发展。苏北市辖区有的从前就是省级贫困县，如宿迁的宿豫区、淮安的淮阴区。在“扩权强县”的同时，对这些三农比例高达70％以上的市辖区也不能忽视其发展中的困难。在财政转移支付等方面应给予这些市辖区以县级政府的政策，对宿迁来讲尤其必要。

　　6、增设县级市并加快县乡撤并步伐。沭阳、沛县、射阳、泗洪、盱眙等县GDP增长速度很快，城市建设规模、对周边地区的影响力都有很大程度的提升，对这些符合条件的县要设立县级市，推动苏北中小城市的建设，完善城镇布局体系。要加快县乡撤并步伐，均衡县域规模，对人口面积过大的县适当划小，如可将沭阳县靠近宿迁市区的几个乡镇划到市区来。对规模过小的县可以撤并到其它县中。同时按照扩大县域区片中心城镇规模、适度扩大县城镇规模、减少近距离重复建设、零整结合的原则，进行乡镇行政区划的调整。

　　另外，“扩权强县”还要进一步理顺市县乡财政体制。一是加快转换市财政职能。加强市本级财源建设，加强经营城市、投资、国有资产管理力度，市财政对县财政以业务指导和服务为主，对区级财政监督管理权延伸到乡镇。二是大力推进乡镇财政管理改革。乘借“扩权强县”的东风，对财政规模小、负债多的乡镇试行由县财政统管；对一般乡镇实行“乡财县管”；对经济较发达的乡镇探索建立较为完善的分税制，真正实行一级政府一级财政，增强其当家理财积极性。