丁元竹:从社会管理到社会治理

丁元竹 国家行政学院教授 

核心提示：美国有50个州，基本有50种社区建设方法。但是也有一样的地方，比如说社区建设最终是要建设一个社区的共同价值、社会关系、共同的心灵。

党的十八届三中全会把以往的“社会管理”提升为“社会治理”，反映了我们党治理理念的高度提升，昭示着我国治理模式正在发生深刻的变化。那么，从社会管理转向社会治理，一字之差，它的意义究竟在哪里？今天，我结合自己的一些学习体会、一些研究，对社会治理与社会管理的来龙去脉，以及当前创新社会治理的方式、方法，做一个梳理。

一、社会管理与社会治理的由来与发展

（一）社会管理概念在我国的由来

“社会管理”一词，看起来很“社会学”，但在传统的社会学经典著作中却难觅其踪影。在见到的相关文献资料中，有前苏联奥马洛夫所著的《社会管理》。我们最早接触社会管理这一概念是在1987年。那时，北京大学社会学系的王思斌教授翻译了奥马洛夫的《社会管理》一书。书中以比较抽象的系统论、控制论的语言，对社会管理进行了界定。从书中可以看到，前苏联社会学界对“社会管理”的讨论还是很多的，但其大背景是社会主义计划经济。

在我们党的重要文件里面讲到社会管理和社会管理创新，最早见于2004年党的十六届四中全会，会上正式提出“社会管理创新”；到党的十七大报告，提出了社会管理的格局，即是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与；2009年全国政法工作会议把社会矛盾的化解、社会管理的创新和廉洁执法一并提出来；在2010年的政府工作报告中，把社会管理创新和推进社会管理体制改革与创新，合理地调整社会利益格局，作为社会管理创新的一个突出点；2011年胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上所做的重要讲话中，强调扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面系统地阐述了社会管理创新的背景、内容，以及实现社会管理创新的重要举措。在这个专题研讨班的结班仪式上，习近平同志做了一个重要讲话，主题就是创新社会管理，必须紧紧围绕群众路线。由此，我在想，我们现在把社会管理推向社会治理，更多地体现了发挥人民群众的首创精神，从人民群众根本利益出发，体现政府、社会、社会组织和公众一起治理社会的理念。2011年7月份出台的《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》，专门就加强和创新社会管理做出了重要的部署。   

以上就是我国使用“社会管理”的历史沿革。但是，在具体使用过程中，事实上已经超出了我们最初赋予社会管理的含义。中央领导同志多次讲到，社会管理创新实际上是多元主题，不是一个主题。这就在某种程度上包含了社会治理的涵义。

（二）社会治理概念的由来

治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来治理与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。到20世纪到90年代中期，这两个词出现了分化，特别是在政治学领域，就是说“统治”更多强调的是机构；而“治理”更多强调的是模式。

归纳起来看，20世纪90年代，各国主要从以下六个角度，来讨论使用“治理”这一概念。第一，国家治理。又表述为“小政府、大社会”，就是说政府以最有效的、最少的财政支出，最高的效率，来实现对于经济社会的管理。第二，政府治理。主要是说企业的治理，特别是现代企业的法人治理。第三，公共服务治理。1975年石油危机发生以后，美国政府、英国政府发现以往那种福利政策导致了政府运行困难。因此，首先是撒切尔夫人，后来是里根，开始进行改革，其基本方式就是把市场方法引入到公共服务中，强调公共服务的效率、效益、经济和公平。第四，善治。就是强调公共服务的效率、法制和责任。第五，现在所讲的社会治理。即是强调在处理社会事务中，公共部门也就是政府，社会组织，甚至私人部门也就是企业，一起来解决公共服务中的问题。比如PPP模式，又叫新型公私合作融资模式，就是政府部门、私人部门、社会组织通过这种战略合作伙伴关系来解决社会事务、社会矛盾、社会问题。第六，自组织的网络管理。这是指在社会生活的领域中，一些非正式的社会组织通过社会圈子、信息技术，建立起的一些网络共同体。

二、从社会管理走向社会治理

党的十八届三中全会把治理摆在重要的位置，提出要创新社会治理方式。那么，怎么在新的历史条件下从社会管理走向社会治理，从社会管理创新到创新社会治理方式？关键是要认清社会发展规律、社会发展特点。也就是我们讲的科学发展。科学发展的本质就是要按规律办事。创新社会治理的方式，就是要按照社会发展的规律来创新。

（一）从过去用经济的办法推动社会发展的惯用思维中跳出来。

九五规划的时候，出现了教育产业化、医疗卫生产业化，甚至有一些同志提出，干脆把整个社会事业都产业化算了。这反映了我们当时用经济思维解决社会问题的一个认识水平。1999年在我国即将加入WTO之际，在研究加入WTO到底对我国就业会产生多大影响的时候，我去江浙一带做调研，那里的省计经委、发改委的领导对我说，你们研究这个问题真的没有意义。因为经济搞上去了，就业等其他问题自然而然地就解决了。这也反映了，上世纪90年代我们对于社会发展的不成熟的认识水平。

现在，我国经济发展水平确确实实上去了，但是我们的社会问题少吗？正如小平同志当年说的，发展起来的问题不见得比没有发展起来的少。因此说来，我们不能用经济的方式来搞社会，一定要按照社会规律来认识社会。

（二）打破人类除了追逐个人利益以外，别无他求的观点或说假设。

如果我们用经济方法来思考社会，那么，很多社会现象，就没法理解了。比如说，北京2008年奥运会动员了170万志愿者参加。在美国，志愿服务的参与率是40%；澳大利亚是40%；英国是40%；加拿大是27%。可见，人类实际上既有利己行为，也有利他行为。我们要做的只不过是考虑创造一个怎样的机制，让利他行为更好地发挥出来。

再比如说，一个家庭里面，很多父母甘为子女当牛做马，靠的是什么？靠的是一种看不穿的精神，或者说是看穿了说不出的精神。因此，我们要从深层次上认识、挖掘社会中的这些根本性的东西，以此来推动社会的发展。

三、对于社会治理的几点认识

社会治理创新是指在一定的共同价值基础上，一定的规章制度下，来实现社会秩序、激发社会活力。在这个过程中政府、社会、社会组织，甚至企业共同来处理社会事务、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会冲突。

（一）遵循治理社会的几个前提条件。一要有共同的价值。比如说，我们搞志愿服务，有一套志愿精神。志愿精神就是志愿服务的价值。因此，要把志愿服务推行下去，就一定要推动志愿精神的弘扬。二要遵循平等的价值观。就是说，不管是什么人，在社会领域中参与公共事务一定要遵循公平、平等的价值观念。党的十八大报告提出要建立公平社会保障机制，我理解实际上包含了这个方面的意思。三是既要依法管理社会，又要通过德治来治理。

（二）不同历史阶段社会治理的内容不一样。美国管理学大师德鲁克说，一百多年前的传统社区里面也有生老病死、社会矛盾、社会冲突，那时靠什么来管理呢？靠的就是家庭和社区。吴晗先生在《皇权与神权》一书里面讲到，中国传统社会里面是皇权不下县。那么，县下的管理靠的什么？是士绅，就是退了休的官员知识分子。他们通过各种传统的伦理、规范来影响治理社会。我国传统社会的这套治理方式是有一套文化基础的。比如五四时期，一位与胡适齐名的国学大师钱穆，晚年写的《晚学盲言》一书中讲，中国传统微观的基本准则，即在朝美政、在野美俗。通俗地表达，就是在朝的时候，要兢兢业业把党和人民交给的事情做好；不在朝的时候，要做善事，要引领社会的风俗。

随着生产力的发展，大量人口进入城市，伴随着不同的人群有不同的文化、不同的行为方式，过去可以靠家庭解决的生老病死问题，现在靠家庭就解决不了了。所以，出现了政府对社会事务的介入。最早政府对公共事务的介入是1601年英国伊丽莎白女王的《济贫法》。此后，1883年到1889年，德国“铁血宰相”俾斯麦公布了德国《工伤保险法》、《社会保险法》；1914年英国建立福利国家；1935年罗斯福颁布了世界第一部社会保障法：《社会保障法案》。在整个20世纪70年代以前，政府在公共事务中发挥着非常重要的作用。所以德鲁克说，一百年以后谁来管这个社会？是政府。但是，20世纪70年代以后，随着信息技术的应用，国际公共事务的出现，各类社会组织跨越国界，出现了国际社会组织，由此，就出现了全球化条件下的社会治理。因此，当前创新社会治理，也要看到我们面临的问题越来越复杂，诸如：国际问题和国内问题交织在一起。所以，需要根据问题的复杂性来创新。

可见，社会治理随着生产力的发展而不断提高。它是一个由单一向多元，由简单向复杂的治理过程。

四、创新社会治理方式中需要注意的几个问题

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　　社会治理创新从源头上、根本上到底要解决什么问题，这是社会治理创新的关键。如果说经济体制改革的核心问题是要解决好政府与市场的关系，那么社会体制改革，社会治理创新的核心问题就是要处理好政府与社会之间的关系。
　　如何处理政府与社会的关系？简单讲就是政府做减法，社会做加法。政府要减少行政审批，转变政府职能，实现从管制、管理到服务的重大转变；政府要瘦身，从大政府变成小政府。而社会要做加法，要大力培育社会组织，要充分发挥社会组织的作用。
　　第一，理念问题。社会组织在社会治理创新中到底处在什么地位？一个现代化的社会，一定是个社会组织极为发达的社会。党和政府是治理的主体，社会组织和平民百姓同样也是社会治理的主体，应当平等对待。
　　第二，大力发展，大力培育。现阶段我国社会组织的发展，数量上看还处在起步阶段。2012年我国每万人拥有社会组织的数量是3.8个，法国是110个，日本是97个，发展中国家平均10个以上。中国是发展中国家里的发达国家，社会组织却如此不发达，只能说明政府力量太强大，社会力量太弱小。
　　第三，要规范和科学引导。社会组织的健康发展，在很大程度上取决于对社会组织的规范和引导。这是一个政策性、技术性、艺术性很强的问题，需要用创新的精神去创新，用改革的精神去推动社会组织的健康发展。（2014年7月上《人民论坛》谢志强）

随着生产力的发展，大量人口进入城市，伴随着不同的人群有不同的文化、不同的行为方式，过去可以靠家庭解决的生老病死问题，现在靠家庭就解决不了了。所以，出现了政府对社会事务的介入。最早政府对公共事务的介入是1601年英国伊丽莎白女王的《济贫法》。此后，1883年到1889年，德国“铁血宰相”俾斯麦公布了德国《工伤保险法》、《社会保险法》；1914年英国建立福利国家；1935年罗斯福颁布了世界第一部社会保障法：《社会保障法案》。在整个20世纪70年代以前，政府在公共事务中发挥着非常重要的作用。所以德鲁克说，一百年以后谁来管这个社会？是政府。但是，20世纪70年代以后，随着信息技术的应用，国际公共事务的出现，各类社会组织跨越国界，出现了国际社会组织，由此，就出现了全球化条件下的社会治理。因此，当前创新社会治理，也要看到我们面临的问题越来越复杂，诸如：国际问题和国内问题交织在一起。所以，需要根据问题的复杂性来创新。

可见，社会治理随着生产力的发展而不断提高。它是一个由单一向多元，由简单向复杂的治理过程。

四、创新社会治理方式中需要注意的几个问题

当前，我国发展处于重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，随着改革开放的日益深入，一方面单位人逐步转变为社会人，另一方面人民群众的需求也日益复杂化和多元化。在这种宏观变化面前，单一的政府管制方式已经难以适应新情况，多元主体共治成为发展趋势。党的十八大以来，习近平总书记从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局高度，对社会治理提出了新理念新要求，阐明了一系列带有方向性、根本性的重大问题。从社会管理到社会治理，“一字之变”是对现实变化和时代特征的精准把握，彰显的是全民共建共享的社会治理新理念。也就是说如今的社会治理，治理方式已经从单一行政手段向多种手段并用发展，治理体系已经从党委政府“撑船”转向“掌舵”，努力构建党政主导、多种主体共同参与共享共建的社会治理新格局。

党的十八大以来，习近平总书记从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局高度，对社会治理提出了新理念新要求，阐明了一系列带有方向性、根本性的重大问题。从社会管理到社会治理，“一字之变”是对现实变化和时代特征的精准把握，彰显的是全民共建共享的社会治理新理念。也就是说如今的社会治理，治理方式已经从单一行政手段向多种手段并用发展，治理体系已经从党委政府“撑船”转向“掌舵”，努力构建党政主导、多种主体共同参与共享共建的社会治理新格局。

20世纪70年代以前，政府在公共事务中发挥着非常重要的作用。所以德鲁克说，一百年以后谁来管这个社会？是政府。但是，20世纪70年代以后，随着信息技术的应用，国际公共事务的出现，各类社会组织跨越国界，出现了国际社会组织，由此，就出现了全球化条件下的社会治理。因此，当前创新社会治理，也要看到我们面临的问题越来越复杂，诸如：国际问题和国内问题交织在一起。所以，需要根据问题的复杂性来创新。

社区治理结构，完善体制机制，厘清基层政府与社区自治组织的职责权限，理顺社区自治组织与其他组织的关系，增强社区的自治属性。结合地方政府机构改革，开展社区负担专项清理行动，建立社区工作标准体系和评估制度，社区自治组织协助政府办理的服务事项实行政府购买。建立人大代表等联系社区制度，推进驻社区单位参与社区

可见，社会治理随着生产力的发展而不断提高。它是一个由单一向多元，由简单向复杂的治理过程。  四、创新社会治理方式中需要注意的几个问题

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社会治理随着生产力的发展而不断提高。它是一个由单一向多元，由简单向复杂的治理过程

社会治理随着生产力的发展而不断提高。它是一个由单一向多元，由简单向复杂的治理过程。

好东西自然要认真学习

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治大国如烹小鲜，分析的很透彻