依法治贫 法治扶贫——学习十八届四中会《决定》的体会

      十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，描绘了建设法治中国的总蓝图，勾画了全面推进依法治国的路线图，确定了加强社会主义法治建设的施工图，在中国法治史上具有里程碑意义。《决定》虽然仅一处提到完善“扶贫”法律法规问题，但是从《决定》“180多项对依法治国具有重要意义的改革举措”来看，还大都与扶贫息息相关。依法治贫、法治扶贫不仅是缓解直至最终消除贫困的必然选择，更是实施依法治国基本方略的内在要求。

 

一

 

依法治贫，就是依据法律、法规和规章综合治理贫困问题，即是全部的贫困治理活动都应当符合有关法律、法规和规章的规定。

法治扶贫，就是政府从事扶贫工作的部门及相关方在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政、依法办事，各项权力都在法治轨道上运行。

缓解直至最终消除贫困特别是确保到2020年实现新10年《农村扶贫开发纲要》提出的目标任务，最为根本的是要坚持依法治贫、推进法治扶贫。努力实现农村扶贫由政策扶贫向法治扶贫、单一扶贫向综合扶贫、发展扶贫向民生扶贫、粗放扶贫向精准扶贫、功利扶贫向良心扶贫的转变。

 

二

 

农村扶贫开发自1986年以来，它就伴随着社会主义法治建设而行，并取得巨大的成就。农村居民的生存和温饱问题得到基本解决，贫困居民的生产生活条件明显改善，贫困地区基础设施不断完善，社会发展水平进一步提升，生态恶化趋势得到初步遏制。特别是贫困地区农村政策、区域政策和社会保障制度为法治建设提供了基本实践，不断推进的法治建设也为扶贫开发提供了初步保障。

但是，也要看到几十年来的扶贫开发主要是靠政策支撑、道义支持。至今，还没有专门的扶贫开发法。涉及到一些扶贫的相关内容，也只能在相关法律中找到零星表述。一些扶贫或与扶贫相关的干部“特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”《决定》所说的“部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强”的现象，在贫困地区也较为突出。

我国目前处于并将长期处于社会主义初级阶段。“文盲半文盲占很大比重、科技教育文化落后”“贫困人口占很大比重、人民生活水平比较低”“地区经济文化很不平衡”，这些初级阶段的基本特征较为明显。“社会主义本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，削除两极分化，最终达到共同富裕。”消除贫困，实现共同富裕，是一项长期的历史性任务。仅靠道义治贫、政策扶贫显然是远远不够的。依法治贫、法治扶贫是党和政府领导人民治理贫困的基本方略，是贫困地区发展市场经济的客观需要，是贫困群众共享发展成果的内在要求，是社会进步的重要标志，是缓解直至最终消除贫困的必要保障。也可以这样说，这是对传统治贫与扶贫理念与方式的颠覆与重塑。

 

三

 

(一)推进扶贫立法。《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”有法可依是实现依法治贫、法治扶贫的前提条件。进一步开拓中国特色扶贫开发事业，要坚持立法先行，发挥扶贫立法的引领和推动作用。《决定》提出“完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。”这在新10年《农村扶贫开发纲要》强调“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”3年多后，为“加快扶贫立法”作出的又一次重大决策和提供的极大机遇。在国家层面积极推进扶贫立法，抓住提高立法质量这个关键，实现立法和扶贫改革相衔接，应是扶贫系统学习贯彻落实四中全会《决定》的当务之急、头等大事。省（市、区）以及民族自治州等本身就有立法权，而目前已有湖北、贵州、重庆等10余省（市、区）出台了农村《扶贫开发条例》；没有的省（市、区）也应顺着四中全会《决定》的东风乘势而为。《决定》提出：“依法赋予设区的市地方立法权。”像四川巴中这样设区而又“全域扶贫”的市更应抓住机遇，在扶贫立法上有所作为。国家扶贫开发工作重点县、片区县人大也应加大对县级扶贫开发规范性文件的备案审查力度。总之，只有推进依法治贫、法治扶贫，才能做到扶贫改革于法有据、扶贫立法主动适应改革和经济社会发展需要，也才能适应科学扶贫、精准扶贫的新要求，以促进贫困治理体系和治理能力的现代化。

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（五）坚持法德结合。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”依法治贫，法治扶贫“必须坚持一手抓法治、一手抓德治”，始终坚持依法治贫和以德治贫相结合，以“实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”依法治贫着力于维护人的权利、强调人的权利意识，以德治贫着力强调人的义务意识、责任意识，两者都是使扶贫向着良好有序方向发展的重要手段且缺一不可。目前，扶贫尚未有完整的法律体系，重点要抓好规范性文件的执行与落实，比如新10年《农村扶贫开发纲要》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等；在以德治贫上，扶贫队伍特别要大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华民族扶危济困的传统美德，“培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德”，充分发挥道德的教化作用、对法治文化的支撑作用，促进功利扶贫向良心扶贫的转变。文/王思铁 

法治政府的价值内涵是法治政府所要达到的目的。探讨法治政府的价值内涵, 对于在法治政府构建过程中明确其努力方向和行为追求具有至关重要的意义。法治政府的价值内涵应当包括以下几方面:
一、法治政府应当是诚实守信的政府。公民对政府的信任和支持程度取决于政府自身的可信度。一个有信用的政府, 才能获得公民的高度信赖和信任; 才能获得全社会的广泛信任和一致支持; 其依法所颁布的规范性文件才能得到普遍的遵守和服从; 其合法而适当的行政行为才能得到迅速的推行和完成; 才能树立起一定的权威, 实现社会的安定团结。因此, 法治政府必须是一个诚实守信的政府。树立政府诚信必须做到两点, 一是政府要做到权源于民, 二是政府要做到有诺必践。具体而言, 政府制定的法规、规章、政策应当具有稳定性与不可溯及性, 不能朝令夕改; 严格执行法律、法规、规章以及有关政策; 政府的行政行为应是真实有效、确定具体的, 如果因其虚假错误, 损害了行政管理相对人( 公民、法人和其他组织) 的合法权益,政府不仅要撤销其行政行为, 还应对受损的行政管理相对人予以赔偿;政府发布的信息应当全面、准确、真实, 政府应当对其发
布的信息的真实性承担法律责任; 行政行为一经做出, 就具有确定性, 除非具有法定事由和严格按照法定程序, 否则不得随意对其作出撤销、更改和废止的决定; 如果是出于保护国家利益、公共利益或其他法定事由的需要而不得不撤回或者变更行政决定的, 也应依照法定权限和程序进行, 并依法补偿行政管理相对人因此而受到的损失。
二、法治政府应当是公共服务的政府。我国法治政府建设的根本方向是建立与社会主义市场经济体制和向现代化过渡相适应的政府管理机制和模式。这一根本方向要求政府不应当再扮演经济建设主体的角色, 不再垄断更多的经济权力和集团利益, 而是成为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务机构, 成为能反映和代表广大人民群众利益的公共服务型政府。首先, 在观念层面上, 政府要树立执政为民的理念, 摒弃传统的官本位、政府本位、权力本位意识, 树立公民本位、社会本位、责任本位意识。政府应正确定位, 要认识到自己是公民利益的代理人, 而不是公民利益的操控者。政府的一切行为要从公民的需求出发, 要维护人民群众的根本利益, 并以实现公共利益为己任。要做到观念敬民、措施便民、人员亲民、结果利民。要尊重和关心群众, 积极为他们分忧解难; 制定的法律程序与手段, 要便于群众利用, 不麻烦不昂贵; 执法司法人员要有亲和力, 不能官威十足, 欺凌百姓; 执法司法的结果要对百姓有利, 不能图私利、公利。其次, 在职能层面上, 政府要将全心全意为人民服务的口号落实到具体行动上。为人民服务是我们党的宗旨, 政府要以为群众提供服务为主导, 以管理、监督为从属。调整政府职能重心, 把原本属于市场和社会的职能归还给它们进行自主管理, 把为公众提供服务作为第一要务。全心全意为人民服务, 是政府的本职, 是政府存在的目的, 是政府应尽的义务。所以, 政府既不能以恩赐者的姿态自居, 也不能要求公民给予回报, 或作为政绩大肆进行宣传, 这样才能赢得社会公众对政府的信任和支持。再次, 在政府管理方式上应确立服务型的行政管理方式, 摒弃计划经济体制下管制型的行政管理方式。在过去的计划经济体制下, 政府是社会资源的掌控者和分配者, 因而, 政府主要是社会管理的管制者而非服务者。在这种情况下, 政府向公民提供的服务就表现出强制、单一、随意和不公平等特点。这样的政府服务, 显然与服务概念的本义背道而驰。因此, 我们要转变政府行政管理方式, 树立执政为民的思想, 尊重人民群众的利益; 解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题; 增强以人为本、文明执法的意识, 寓管制于服务之中; 摆正公民权利与国家权力的关系, 反对官本位和长官意志, 以为人民服务,让人民满意为政府行政的出发点和落脚点。
三、法治政府应当是责任明确的政府。承担责任是现代政府的第一要义。首先,“责任”意味着政府要严格依据法律规定, 行使职责, 履行义务, 承担责任, 实现权责共生、权责统一。在法治的框架内, 权力与责任是一个问题的两个方面, 有权力无责任与有责任无权力, 割裂权力与责任的关系, 就无从谈起责任政府, 权力政府必须同时是责任政府。其次, “责任”还意味着政府行使权力必须接受监督, 这是防止政府权力滥用、维护公民权利的保障。最后,“责任”还意味着政府违法或不当行使职权的行为将受到法律追究、对公民造成的损失必须予以赔偿。政府责任是政府权力的核心, 是政府的本质属性。如果政府行政仅享有权力, 而不承担相应的义务和责任, 那么势必会导致政府行使行政权得不到制约, 违法行政现象泛滥猖獗, 公民权的行使就得不到保障, 就不可能真正实现法治政府。构建责任政府, 不仅有助于促进我国政府转变职能, 加强民主政治体制建设, 还有助于推动社会主义市场经济的健康发展, 更有助于保障国家权力主体及广大公民对政府及其行政行为的有效监督和控制。
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四、法治政府应当是权力有限的政府。有限政府即权力有限的政府。政府权力的有限性主要体现在两个方面: 一是指政府权力范围的有限性, 即政府权力范围以宪法和法律的授权范围为限; 二是指政府权力运行方式的有限性, 即政府行使权力的方式和程序应当符合宪法和法律的规定。首先, 公权力的运行必须以宪法和法律授权范围为限。法是政府执法行为的根本依据, 是政府执法为民的根本体现。保障公民的权利和自由是各国政府的基本职责, 而要实现这一职责, 最根本的要求就是将政府的权力限定在法律规定的范围内, 从而避免因公权力的滥用、缺位和越位而侵犯公民的权利和自由, 损害公民的合法利益。对于公民而言, 政府必须坚守“法无禁止即自由”的法治原则, 而对自己而言, 政府必须坚守“法无明文规定不为罪, 法无明文规定不处罚”的法治原则。这是保障人权原则和人民主权原则在行政领域的具体体现。其次, 公权力的运行方式和程序也应当符合宪法和法律的规定。政府守法, 既要遵守实体法, 也要遵守程序法, 既要做到内容合法,也要做到程序合法。程序正当是行政管理相对人合法权利得以实现的基本保障, 也是规范政府行政行为, 完善行政程序法制, 建设法治政府的基本要求。当代中国, 无论是从经济发展的角度、从民主政治发展的角度、从和谐社会建设的角度还是从中国走向世界的角度来看, 建设法治政府, 构建社会主义法治国家,既是处于社会全面转型期的我国的必然选择, 也是我国成就强国梦的关键。法治政府是社会文明、宽容、发展和进步的标志, 是推动经济发展、推动社会主义民主法治建设、构建社会和谐和维护社会秩序稳定、维护祖国统一和民族团结、实现公民权利、积极扩大国际经济、政治交往与合作, 树立国家权威的根本保障。因此, 要实现国家的繁荣昌盛、社会的长治久安, 就必须构建法治政府

供的极大机遇。在国家层面积极推进扶贫立法，抓住提高立法质量这个关键，实现立法和扶贫改革相衔接，应是扶贫系统学习贯彻落实四中全会《决定》的当务之急、头等大事。省（市、区）以及民族自治州等本身就有立法权，而目前已有湖北、贵州、重庆等10余省（市、区）出台了农村《扶贫开发条例》；没有的省（市、区）也应顺着四中全会《决定》的东风乘势而为。《决定》提出：“依法赋予设区的市地方立法权。”像四川巴中这样设区而又“全域扶贫”的市更应抓住机遇，在扶贫立法上有所作为。国

尽快走上法制化轨道”3年多后，为“加快扶贫立法”作出的又一次重大决策和提供的极大机遇。在国家层面积极推进扶贫立法，抓住提高立法质量这个关键，实现立法和扶贫改革相衔接，应是扶贫系统学习贯彻落实四中全会《

总之，只有推进依法治贫、法治扶贫，才能做到扶贫改革于法有据、扶贫立法主动适应改革和经济社会发展需要，也才能适应科学扶贫、精准扶贫的新要求，以促进贫困治理体系和治理能力的现代化。

依法治贫，就是依据法律、法规和规章综合治理贫困问题，即是全部的贫困治理活动都应当符合有关法律、法规和规章的规定。

市更应抓住机遇，在扶贫立法上有所作为。国家扶贫开发工作重点县、片区县人大也应加大对县级扶贫开发规范性文

依法治贫着力于维护人的权利、强调人的权利意识，以德治贫着力强调人的义务意识、责任意识。

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