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市委组织部、尤溪县委组织部联合调查组
2002年以来，尤溪县管前镇党委针对各村普遍存在的债务负担沉重、缺乏村财增收项目、财务管理不够规范等问题，采取了统一部署、统筹安排、盘活资产、先还再贷、政府让利、资源共享等一系列措施，引导村级开展减债解困工作，到２００３年底，两年时间，全镇２０个村共偿还旧债５５０万元，占债务总额的８９％大部分村已彻底摆脱债务困扰，为村级可持续发展夯下了坚实的基础。近日，我们对管前镇这一工作情况进行了调查，现将调查情况综合如下：
一、管前镇村级债务状况分析
管前镇位于尤溪西部，该镇村级债务状况有以下几个特点：一是负债面广。全镇２０个村都有负债。二是债务比较沉重。据调查了解，至２００１年末，全镇各村负债总额为６１２万元，平均每个村３０．６万元，人均负债２５０元，其中负债最多的村（洪村村）高达７８．６７万元。三是偿还债务能力低。各村村财收入渠道普遍单一，收入总量小，有的收入来源已经萎缩，全镇各村２００１年度总收入２１８．４５万元，村均不足１１万元，年收入低于５万元的村有７个，凭借现有的村财实力，难以清偿高额债务。
该镇村级债务形成原因主要有以下几个方面：（１）盲目办企业而负债。前些年一些村本着发展经济、开辟财源的良好愿望，向银行贷款上项目，搞企业，由于市场、技术、管理等方面的原因，致使效益不佳或倒闭而形成了债务。（２）村级公共建设形成的债务。一些村搞农田、交通、水利、电力等基础设施建设又没有足够的资金，只好举债搞建设。全镇村级这方面的债务有４３．７万元。（３）经营管理不善而形成的债务。如世行贷款联营造林，从２０００年开始进入还本付联营收益年份，但有部分村造的林被火烧了或管理不善没有成林等，有的已经被砍伐，这部分村根本无力偿还本金和收益分成，只好欠债。到２００１年底，各村应还世行造林贷款本金及收益分成已达３１５万元。（４）借贷利息形成的债务。该镇村级向信用社贷款或向个人高息借款不能及时偿还，经过多年的积累，利息不断增加，造成利息超本金，甚至是本金的一、二倍。这些利息无力支付而形成新的债务。到２００１年底，全镇村级共欠农村信用社贷款本息２０５万元，欠个人高息借款３５万元。
二、管前镇村级减债解困的主要做法
管前镇党委高度重视村级债务问题，２００２年初，他们把村级减债解困工作摆上了党委工作的重要议事日程，采取了一系列富有成效的措施，较好地解决了村级债务问题。他们的主要做法是：
１、以创建“信用镇”为契机，用足用活优惠政策削减债务。一是三级联创，加强诚信建设。２００２年初，２００２年初，管前镇被列为全市首家“信用镇”创建工作试点乡镇。为了推进这项工作的顺利开展，该镇党委、政府在全镇上下广泛宣传发动，使广大干部群众了解“信用镇”创建工作的目的意义、评定标准及作法，统一全镇上下的思想，达成共识。同时成立创建工作领导小组，按照信用镇创建工作方案和标准，深入调查摸底，协助建立农户经济台帐，开展资信评定、发放《贷款证》等工作，积极帮助信用社清收各村不良债务。到２００２年底，全镇共评出信用村１１个，占行政村总数的５５％，信用户１５３２户，占总户数的３２．６％，该镇也于当年底被人行三明市支行授予全市首家“信用镇”称号。二是用足政策，甩掉利息包袱。由镇党委、政府出面与银行方面协调，争取银行支持，尽可能降低或减免利息。三是扩大效应，解开债务死结。被评为“信用镇”后，在镇、村、农户三级营造了浓厚的信用氛围，形成了良好的信用效应。镇党委、政府乘势而上，抓紧解决村级其它债务问题。在世行造林贷款还款上，通过积极协调努力，全镇各村应还世行贷款收益分成得以降低３０％，总额达９４．５万元。在个人高息借款部分，镇党委、政府牵头主动与债权人接触，使各村共３５万元的高息借款，年息从２４％降至１２％，节约历年财务费用支出计１６．８万元。
２、以盘活存量资产为手段，多方筹措资金偿还债务。在降息之后，由于各村集体收入普遍偏少，积累也不多，能够用于清偿债务的只有集体的存量资产。因此，镇党委、政府积极动员各村根据实际情况，合理盘活资产，清偿债务。一是因村制宜。南华、双山、浯溪、东上、绿柳等５个村转让集体小水电站２０—３０年的经营权；山场林木、毛竹较多的村，则出售活立木，或转让毛竹林２０—３０年的经营权，全镇共有１６个村出售活立木１００９０亩，皇山、双山２个村毛竹林较多，共转让３２００亩竹林的经营权，获得收入９１万元。二是严格程序。在具体操作中，该镇注意做到，盘活资产必须征得广大村民同意。每个村在计划盘活资产前，都向广大村民做深入细致的宣传工作，在广大村民认为盘活资产可行后，村两委再召集党员和村民代表开会，进一步充分讨论、表决。通过后才付诸实施。在盘活资产过程中，各村都严格履行资产评估程序，通过专业部门作出评估后，向广大村民公布结果，并再次召开村民代表大会，确定资产盘活的最低限额，然后严格按照招投标的程序进行。招标过程实行全程监督，村里推选３—５名代表参与组织和监督，保证每一宗招投标都能公平、公正、公开，集体的利益不受损害。三是强化落实。在盘活资产过程中，该镇注意对投标人的资信进行慎重考察，并加强跟踪落实，督促中标者及时履行合同，以免影响村级偿债步伐。同时，明确盘活资产后的收益必须全额用于偿还债务或投入收益稳定的小水电站新建项目。由于落实有力，该镇通过盘活资产偿还债务的进度比较快，成效十分明显。如２００２年１０月至２００３年３月，仅半年时间，全镇各村通过以林还贷共偿还世行贷款本金２２０．５万元。大部分村通过盘活存量资产偿还了债务，摆脱了债务困扰。如浯溪村，在全镇各村中村财收入最少，银行负债最重，积重难还。２００２年４月通过转让该村以前与双山村合资兴建的一个小水电站３０年经营权后，分得收入１５．８万元，还清信用社１３万元贷款本金，其多年积欠的近２０万元利息也因此按照优惠政策得到免除，甩掉了沉重的债务包袱。
３、以发展壮大村集体经济为根本，引导各村走出债务困境。化解村级债务，促进村级可持续发展，最根本的是要发展壮大村集体经济，为此，镇党委、政府积极帮助村级建立稳固增收渠道，增强村级的“造血”功能。一是入股经营增收入。镇里让出青印溪二级站这一优良资产的部分股份，由村级将减债后的剩余资金或转让集体资产盘活的资金，入股二级站，期限３０年，以现有电价０．２６６元／ｋｗｈ为基数，保证每年享有１５％的股份收益，今后电价若调整提高，收益则随之上浮。至２００２年１２月底，共吸纳村尾、鸭墓等７个村集体资金１６０万元，这几个村每年可在二级站获取收入２４万元。如南华村，该村原小水电站每年承包经营收入仅０．５万元，通过转让该水电站３０年经营权，一次性盘活资金２８万元，除８万元用于偿还建村部旧欠工程款外，剩余２０万元全部入股二级站，仅此一项，该村每年可收入３万元，是原小水电站承包经营年收入的６倍。二是兴办实体增收入。在减债过程中，全镇共有５个村通过转让村办集体小水电站清偿信用社旧欠债务。为了使这些村的收入渠道得到巩固，镇党委、政府与信用社协调，由镇秀峰水电公司帮助这些村统一向信用社贷出１５０万元，由政府牵头，镇村两级合资兴建了总投资３１０万元、装机６４０ＫＷ的源宅电站。目前该电站已经建成投产发电，８年后，上述５村的贷款本息可全部还清，此后每年共可从该站获取股份收益２３万元以上。三是发展特色产业增收入。镇党委积极鼓励村级大力发展特色项目，增加村财收入。目前金柑、烟叶、蔬菜等特色产业规模都有不同程度的扩大，其中金柑达２３８５０亩，烟叶稳定在２５００亩左右，蔬菜年种植面积达２５００亩以上，各村通过获取烟叶税利返回等，村财年均收入可达５０万元以上。
４、以防止债务问题反弹为目标，加强村级财务监督管理。近两年来，为了严控支出，增加积累，防止债务反弹，镇党委、政府对村级支出实行“三严”措施，加强监管。一是以规范制度严控。严格实行民主管理、村务公开制度，对制度执行情况，实行不定期督查，对发现的问题，严肃要求限期整改。全面推行“村账镇代理”制度。以镇经管站为依托，成立“农村会计服务中心”代理村级会计工作，制定了财务收支预决算、现金管理、银行存款管理１０项配套制度，实行“统一制度、统一审核、统一记账、统一公开、统一建档”的村级财务规范化管理。二是以民主决策严堵。在村里重大项目建设的决策上，要求各村量入为出、量力而行，慎重考虑，经党员、村民代表大会通过后，方可实施，并向镇政府报备，防止劳民伤财、掏空家底，增加新的债务负担。三是以廉政纪律严管。为了严禁乱吃乱喝、滥发各种奖金和补贴，该镇党委、政府制订村级组织廉政建设的有关纪律，对违纪行为人和相关责任人视情节轻重，予以经济处罚或党政纪处分。
５、以强有力的领导为保证，扎实推进村级减债解困工作。村级负债重、村财增收难是现阶段农村工作中普遍遇到的一个难题，是迎难而上，还是绕道而走；是下决心认真全面解决，还是顺其自然能解多少算多少，这是对乡镇党委能否切实抓好村级组织建设的一个考验。管前镇党委能树立科学的发展观和政绩观，把解决村级债务问题纳入镇的工作大局来抓。一是强化组织领导。镇党委、政府把化解村级债务问题列为近两年来经济工作的重点项目，成立了由镇党委书记任组长的工作小组，全力以赴抓好这项工作。特别是在为村级争取优惠政策、减免利息等方面，镇党政主要领导都亲自出面予以协调。同时，镇党委把减债解困工作纳入村主干工作“千分制”考核内容，调动村干部工作积极性、主动性。二是统一部署安排。镇党委发挥“龙头”作用，将所属全部村的债务问题捆绑起来，统筹考虑，一揽子加以解决。组织人员深入各村调查了解村级债务状况及形成原因，多次召开专题会议研究解决问题的途径和办法。三是做深入细致的工作。针对有很多村存在疑虑，对减债解困信心不足，镇党政主要领导及时深入各村做好释疑解惑及宣传动员工作，特别是深入到一些重点村召开党员、村民代表会议，把减债解困、盘活资产的意义讲明、说透，从而使这项工作得到广大党员和村民群众的支持。
经过２年多的不懈努力，管前镇减债解困工作取得了较为明显的成效，全镇各村面貌出现了可喜的变化。一是村级集体经济状况逐步好转。各村基本摆脱债务困扰，普遍通过投资或入股，建立了稳固的增收渠道，并且通过严格监管，节约开支，村财积累逐步增加，集体经济走了良性发展轨道。二是村两委干部工作信心增强。近两年村级偿还的债务，有很大部分是两三任班子，甚至是十几年以来都无法解决的“老大难”问题。通过镇村两级努力一举清偿后，村两委干部普遍感到无债一身轻，可以在目前的良好基础上有所作为，加快推进小康建设进程。三是党群干群关系进一步密切。通过减债解困，广大群众因村级集体的债务问题而产生的对村两委干部的误解、不满情绪得到消除。特别是各村进一步健全了民主管理、民主决策制度以后，广大村民参与管理村务的热情得到提高，对村里各项事业的发展，能够及时建言献策，出谋出力。四是村级组织凝聚力和战斗力进一步增强。因村级集体经济状况好转，２００３年的村级组织换届吸引了广大优秀党员和有志青年参与竞选。在新一届村两委干部中，共有４７名是新进班子的干部，占总数的４７％。村财的增加也为发展各项公益事业、办实事项目奠定了基础。２００３年６月份以来，为了改善落后的交通状况，解决群众行路难问题，有６个村充分利用农村公路网络建设的优惠政策，本着量力而行的原则，开展了铺设村级水泥路工程建设，道路总长３２公里，总投资达８００多万元，目前已有两条水泥道路建成通车，总长９．８公里。
三、管前镇村级减债解困的几点启示
面对目前村级欠债严重、村集体经济十分薄弱这一农村基层组织建设的老大难问题，管前镇之所以能够找到解决问题的突破口并取得比较明显的成效，主要在于镇党委、政府对村级集体减债解困工作有充分的认识，把这项工作真正摆上重要的议事日程，机遇把握及时，方法措施得当，从而使全镇各村甩掉了沉重的债务包袱，轻装走上创业发展道路。管前镇成功的经验给我们一些有益的启示：
１、减债解困是加强农村基层组织建设的重要措施。村级债务沉重，不仅会影响农村经济的健康持续发展，还会影响村级组织的运转和党在农村基层的形象。管前镇的实践说明了，做好减债解困工作，有利于提高农村集体资产质量，提高农村基层党组织为农民群众办实事的能力；有利于增强村干部工作信心，增强村级组织凝聚力和战斗力；有利于在农村加强诚信建设，密切党群关系，维护农村社会稳定。减债解困工作是“围绕发展抓党建，抓好党建促发展”的一个很好的切入点和突破口，是加强农村基层组织建设的重要措施。从全市的情况看，村级债务也是一个影响村级可持续发展的突出问题。为此，必须统一思想，明确责任，把化解村级债务作为农村党的建设“三级联创”活动的一项重要内容来抓，积极研究债务形成的原因及化解村级债务的对策和思路，使村级负债问题得到根本性解决，提高农村基层组织建设的整体水平。
２、减债解困必须突破常规，创新方法。村级债务的形成，既有农村体制上的原因，也有管理不善等原因，情况比较复杂。管前镇的经验告诉我们，只有突破常规，创新方法，才能切实化解村级债务。从实际操作层面看，管前镇的许多做法具有很强的借鉴意义，综合分析，今后化解村级债务可以从以下几个方面努力：一是调息减债。大力开展创建“信用镇”活动，积极争取金融部门减息或免息。对村集体高息借款进行认真清理，采取停息、降息、挂息的办法消化债务。二是置换债权还债。对一些“三角债”，可以在协商后连环抵偿。对债权债务人有连带关系，经手借债的人尚有债权的，通过一定的约束机制促使其置换债权，减少镇村债务。三是清收有效债权还债。积极追收债权，区别不同的欠款对象，采取行政、经济、法律等手段，先内后外，先易后难、先党员后群众，以点带面，全面推开。四是盘活存量资产变现还债。盘活现有资产存量，清理闲置资产，采取出租、转让、出售等方法增加变现收入，用于偿还债务。对由村借款兴办的村办企业要加快改组转制步伐，力争转移偿债义务。即一方面把村办企业改制为民营企业，转移偿债义务，对出让企业产权收益同样用于还债，以减少村级负债；另一方面对资不抵债的企业，申请破产核销债务。
３、减债解困必须与增收、理财等工作统筹起来抓。村级债务问题与村集体经济薄弱、村级财务管理不善等问题密切相关，都是影响村级经济发展和村级组织建设的突出问题。管前镇的经验告诉我们，必须把减债解困工作与增收、理财等工作统筹起来抓，才能真正解决问题。一方面，要大力发展壮大村集体经济。有了较强的经济实力，不但可用于清偿旧债，更重要的是可以避免村级债务再度发生。因此应立足本地资源优势，因地制宜，大力实施项目带动战略，积极引进资金和项目，利用集体资源参股入股，拓宽村集体经济组织的收入渠道，有效利用村集体资源用于化解债务。另一方面，要高度重视村级财务的监督管理，多管齐下杜绝新债。要修改完善镇村领导干部政绩考核办法，将减、控债务幅度的大小与干部的提拔任用、年终评比挂钩。要完善并落实村务公开民主管理制度，推行村财乡镇代理制度，加强村级集体财务管理。村集体因发展生产需要借贷资金的，应当先提出方案，并经村民会议或村民代表会议通过，报县级农业行政主管部门和乡镇人民政府备案。 | 
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