河南省关于加强城市规划建设管理工作的意见

为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）精神，积极适应和引领经济发展新常态，加强和改进全省城市规划建设管理工作，推动城市持续健康发展，结合我省实际，提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、产城融合、科学发展、改革创新，认识、尊重、顺应城市发展规律，依法规划、建设和管理城市，遵循适用、经济、绿色、美观的建筑方针，着力转变城市发展方式，着力塑造城市特色风貌，着力提升城市环境质量，着力创新城市管理服务，走出一条具有中国特色、符合河南实际的城市发展新道路，促进新型城镇化更好更快发展。

（二）基本原则

——坚持依法治理与文明共建相结合。强化城市规划建设管理的法治保障，坚持依法治理城市，注重提高市民文明素质，培育城市精神，形成政府、社会和市民共治共管、共建共享的城市治理和发展模式。

——坚持规划先行与建管并重相结合。充分发挥规划对城市发展的引领调控作用，坚持高水平规划城市、高质量建设城市、高标准管理城市，提升城市品位和形象，确保城市科学规划、有序建设、高效管理。

——坚持改革创新与传承保护相结合。创新体制机制，破解发展难题，传承历史文脉，保护优秀文化，在传承中创新，在创新中传承和发展，为城市提供动力、激发活力、增添魅力。

——坚持统筹布局与分类指导相结合。遵循城市发展规律，统筹城市空间要素布局，因地制宜，分类指导，彰显城市特色优势，促进大中小城市协调发展。

——坚持完善功能与宜居宜业相结合。突出以人为本，完善城市功能，改善城市生态，推进产城互动，促进就业创业，构建产城融合、和谐宜居环境。

——坚持集约高效与安全便利相结合。集约紧凑、均衡协调、绿色低碳发展城市，安全高效、精细规范、便民利民运营城市，让人民在城市生活得更舒适、更健康、更幸福。

（三）总体目标。力争用5年左右时间，实现城市有序建设、合理开发、高效运行，大城市治理水平显著提高，中等城市功能不断完善，小城市综合承载能力进一步增强，努力建设集约节约、生态宜居、智慧人文、富有活力，与新型城镇化相适应、具有中原特色风貌的现代化城市。

二、优化城镇空间布局

（四）构建合理城镇体系。以城市群为主体形态，坚持中心带动、向心发展、错位发展、联动发展，以中原城市群高速公路、城际铁路等设施建设为依托，加快推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建，促进各城市优势互补、良性互动，加快推进中原城市群一体化发展，构建大中小城市协调发展的现代城镇体系。提升郑州国家区域性中心城市地位，实施国际商都发展战略，突出枢纽建设、产业体系、城市环境三大核心任务，建设以国际物流中心为基础的国际性工商业中心。巩固提升洛阳中原城市群副中心城市地位，打造文化示范区、生态宜居地、开放创新城。推动开封建设新兴副中心城市，建设开港（开封、郑州航空港）经济带、郑汴产学研示范带、沿黄生态带，促进郑汴港协同发展，打造郑汴一体化升级版。其他省辖市以中心城区为核心，优化空间布局和发展形态，统筹推进城乡一体化示范区建设和老城区改造，带动组团县（市）发展。支持省际城市完善城市功能，提升区域竞争力和对外辐射能力。把县级城市作为推进新型城镇化的主阵地，推动省直管县（市）加快建设地区副中心城市。鼓励符合条件的县撤县改市。推动省直管县（市）和纳入中心城市组团的县（市）发展成为50万人口以上的中等城市，选择一批县城培育发展为30万人口左右的新兴城市。因地制宜、突出特色，积极培育小城镇，推动具备条件的重点镇发展成为小城市。

（五）优化城镇空间结构。加强与国家新型城镇化规划、全国城镇体系规划等规划对接，编制实施省域城镇体系空间规划。坚持核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边，构建“一极三圈八轴带”空间发展格局。以郑州、开封和郑州航空港经济综合实验区为依托，构建大郑州都市区，建设中原城市群核心增长极。依托高速铁路和城际铁路网建设，构建以郑州为中心的核心圈、都市圈和辐射圈。依托陇海、京广、郑万、郑济、郑太、郑合等运输通道支撑，带动人口和产业集聚，壮大提升沿线节点城市，培育形成辐射八方的米字形城镇产业发展轴带。

（六）强化产城融合发展。坚持产业为基、就业为本，以产业集聚程度确定城市发展规模，以就业岗位确定人口转移数量，使产业发展、城市建设和人口集聚相互促进、融合发展。进一步优化完善城市功能结构和产业集聚区、商务中心区、特色商业区用地布局，加强产业用地与居住、商业、公共服务、生态等其他功能用地的有机协调，合理布局教育、医疗、文化、旅游、体育等公共服务设施，实现职住相对平衡。加强产业集聚区和城市主城区之间道路交通体系及污水处理、垃圾处理、能源、通信、安全防灾等各类基础设施互联互通和共建共享。产业集聚区与主城区之间建设生态廊道，工业用地与居住用地之间建设生态防护隔离。严格建设项目及产业准入门槛，处理好产业发展与生态环境保护的关系。

三、强化城市规划工作

（七）依法科学制定规划。高度重视城市规划在城市发展中的战略引领和刚性控制作用。依法加强规划编制和审批管理，严格执行《城乡规划法》规定的原则和程序，认真落实总体规划由本级政府组织编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的规定。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、统筹城乡、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。坚持协调发展，从中原城市群和城乡整体协调的高度确定各个城市的定位，谋划城市发展。坚持精准增长，根据资源禀赋和环境承载能力，划定城市开发边界，确定城市建设约束性指标，引导调控城市规模。坚持集约发展，按照控制增量、盘活存量、优化结构和主体功能、混合用地、节约集约高效利用土地的思路，合理组织城市功能布局，逐步优化和调整城市用地结构，保护基本农田，保证生态用地，合理安排建设用地。坚持一、二、三产业复合和经济、生态、人居功能复合，建设复合型城区。完善城市总体规划，力争用2年时间，编制完成统筹城乡、覆盖全域的城乡总体规划。强化控制性详细规划制定，严格执行国家标准规范，合理确定各类用地的容积率、建筑密度等。加强城市基础设施建设专项规划、地下空间综合利用规划的编制，推进城市立体开发。科学规划建设城市风道，努力降低城市热岛效应。

（八）严格规划实施监管。经依法批准的城市规划，是城市建设和管理的依据，必须严格执行，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。各市县政府定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况，自觉接受人大监督。城市总体规划的修改，必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过，落实控制性详细规划报同级人大常委会和上一级政府备案制度。未编制控制性详细规划的区域，不得进行建设。控制性详细规划的编制、实施以及对违规建设的处理结果，都要向社会公开。建立省政府向所辖城市派出城市规划督察员制度，加强监督人员力量，对城市规划编制、审批、实施和修改进行全过程监督，实现规划督察全覆盖。完善社会参与机制，发挥专家和公众的力量，定期委托专业机构或第三方对市县城市规划实施情况进行评估，向社会公布评估结果。建立省级规划建设管理监管服务信息平台，利用卫星遥感监测等先进技术，加强对市县规划实施和建设管理的动态监管。严控各类开发区和城市新区设立，凡不符合城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划进行建设的，一律按违法处理。

四、塑造城市特色风貌

（九）全面开展城市设计。从2016年起，各市县要全面开展城市设计工作，争取用3至5年时间实现城市设计全覆盖。通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，推进城市人文特征与自然生态景观相融合，建立协调统一的城市轴线、城市天际线、城市文脉、城市肌理、城市风格和色彩，从总体上塑造城市特色形象和精神气质，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。单体建筑设计方案必须在形体、色彩、体量、高度等方面符合城市设计要求。加快制定和完善符合我省实际的城市设计管理规范和导则。

（十）加强建筑设计管理。遵循适用、经济、绿色、美观的建筑方针，突出建筑使用功能，注重建筑全生命周期成本和效益，坚持节能、节水、节地、节材和生态环保。全面规范建筑设计市场，依法严格实施市场准入和清出。强化公共建筑和超限高层建筑设计管理，建立大型公共建筑工程后评估制度。坚定文化自信，繁荣建筑设计创作，健全建筑设计方案咨询、征集比选、招标、评估等制度。倡导开展建筑评论，促进建筑设计理念的交融和升华。支持勘察设计企业加强与国内外品牌设计企业交流合作。明确建筑师的权利和责任，提高建筑师的地位。鼓励设立大师工作室和建筑师事务所，发挥行业高端人才引领作用。

（十一）保护传承历史文化。加强历史文化名城名镇、历史文化街区等保护传承和合理利用，加快编制城市文化遗产保护规划，划定保护范围，明确保护措施，更好地延续历史文脉，展现城市风貌。用3年左右时间，完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作，并向社会公布。有序实施城市修补和有机更新，统筹老城区空间、产业、生态和群众生活，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题。通过维护加固老建筑、改造利用旧厂房、增加公共空间，增强老城区功能，焕发老城区活力。

五、增强城市承载能力

（十二）优化街区路网结构。加强城市街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要因地制宜，区别不同情况，通过功能评估，逐步实现内部道路公共化。实施道路交通畅通工程，按照路网密度适宜、道路宽窄适度的城市道路布局理念，建设快速路、主次干道和支路级配合理的道路网系统。打通各类断头路。科学、规范设置道路交通安全设施和交通管理设施，提高道路安全性。到2020年，城市建成区平均路网密度提高到8公里/平方公里，道路面积率达到15%。郑州、洛阳、开封等城市要开展“退店还路”行动，力争用2至3年时间，将临街违建商铺清退还路，“住改商”店铺恢复居住功能。积极采用单行道路方式组织交通。加强自行车道和步行道系统建设，推进城市公共自行车系统建设，倡导绿色出行。合理配置停车设施，鼓励社会参与，放宽市场准入，逐步缓解停车难问题。加快电动汽车充电设施建设。

（十三）优先发展公共交通。统筹公共汽车、轻轨、地铁等多种类型公共交通协调发展，加强城市综合交通枢纽建设，促进不同运输方式和城市内外交通之间的顺畅衔接、便捷换乘。引入市场竞争机制，改革公交公司管理体制，鼓励社会资本参与公共交通设施建设和运营，增强公共交通运力。加强对非目录管理代步车辆的治理。到2020年，实现城市中心城区公共交通站点500米服务半径全覆盖，郑州、洛阳公共交通分担率达到40%以上，其他大城市达到30%以上，中小城市达到20%以上。

（十四）建设地下综合管廊。开展试点示范，逐步推开地下综合管廊建设，统筹各类管线敷设，综合利用地下空间资源。全省城乡一体化示范区、各类园区、成片开发区域的新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区结合旧城更新、棚户区改造、道路改造、地下空间开发等，统筹安排地下综合管廊建设。到2020年，全省综合管廊力争达到1000公里。凡建成地下综合管廊的区域，所有管线必须入廊，管廊以外区域不得新建管线。管廊实行有偿使用，建立合理的收费机制。鼓励社会资本投资和运营地下综合管廊。各城市要按照先规划、后建设的原则，编制地下综合管廊建设专项规划，在年度建设计划中优先安排，并预留和控制地下空间。完善管理制度，确保管廊正常运行。

（十五）加强市政设施建设。适应新型城镇化发展需要，高标准、高质量、高起点建设城市，推动城市市政设施扩容提质。实施供水水质提升工程，加强饮用水水源和备用水源建设保护，全面推进城市公共供水厂和管网建设改造，全部关（封）停公共供水管网覆盖范围内的自备水井，建设分质供水管道系统，在公共场所推广直饮水。到2020年，全省城市公共供水管网漏损率控制在10%以内，公共供水普及率力争达到98%。实施燃气延伸工程，大力推进“气化河南”建设，坚持分类推进，重点加强省辖市燃气配套管网建设及更新改造，多途径开发气源，引导天然气向有条件的县级城市、重点镇延伸。到2020年，全省城市、县城和建制镇燃气普及率分别达到97%、90%、80%以上。实施供暖工程，创新供暖体制机制和供暖方式，完善城市供热体系。到2020年，适合集中供热的城市，社会公共服务单位、新建小区基本实现集中供暖。鼓励采用供热新技术、新材料及新设备，积极推动区域和楼宇分布式供暖系统建设。大力推行采暖地区住宅供热分户计量。研究制定河南省城镇供热管理办法，健全服务质量标准和评估监督办法。到2020年，省辖市供热普及率达到75%，县（市）供热普及率达到50%。实施公厕建设提升工程，加快公厕建设和旱厕改造，县级以上城市建成区2017年底前消除旱厕，新建改建公厕全部执行三类以上标准，到2020年，全省城市规划区内新建改造5000座左右公厕。

（十六）完善住房供应体系。深化城镇住房制度改革，以满足新市民住房需求为出发点，建立购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度，健全以政府为主保障困难群体基本住房需求、以市场为主满足居民多层次需求的住房供应体系。完善保障性住房管理机制，积极推动公共租赁住房货币化。大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基础设施建设，切实解决群众住房困难。创新城市棚户区改造模式和机制，坚持板块式改造、市场化运作、货币化安置，推动政府购买棚改服务，推广政府与社会资本合作模式，构建多元化棚改实施主体。强化土地、财政、金融和税收政策支持作用，利用好开发性金融支持政策，打好棚户区改造三年攻坚战，到2020年，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。健全房地产市场调控机制，加强规划引导，优化住房供应结构。加快发展成品住宅，提高住房品质，到2020年，全省新建商品住宅基本实现无毛坯房。郑州航空港经济综合实验区、郑东新区从2016年起，新开工商品住宅全部执行成品房标准。规范发展住房租赁市场，积极培育多元化的供应主体，扩大租赁市场规模，满足多层次住房租赁需求。

（十七）提高防灾应急能力。提高城市综合防灾和安全设施建设配置标准，加大建设投入力度，强化防灾抗灾和应急能力建设。利用先进技术，提升城市综合防灾和安全设施运行管理水平，保持水、电、气、热、交通、通信、网络、消防等城市生命线系统畅通。建立完善城市安全监管责任制，强化危险源监控，消除重大事故隐患。健全城市抗震、排涝、消防、交通、防洪、人防、应对地质灾害应急指挥体系。加强城市与流域区域防洪体系的衔接协调，加快实施防洪除涝工程建设，达到国家确定的治理标准。科学合理开发利用城市地下空间，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，实现城市地下空间开发平战统筹兼顾。加强城市防灾应急避难场所建设，分类分群体开展应急演练，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力。加强城市安全监管，建立专业化、职业化的救灾救援队伍，提升社会治安综合治理水平，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。

六、营造城市宜居环境

（十八）推进海绵城市建设。充分利用自然山体、河湖湿地、耕地、林地、草地等生态空间，建设海绵城市，提升水源涵养能力，缓解雨洪内涝压力，促进水资源循环利用。综合采取渗、滞、蓄、净、用、排等措施，大幅度减少城市硬覆盖地面，推广透水建材铺装，大力建设雨水花园、储水池塘、湿地公园、下沉式绿地等雨水滞留设施，让雨水自然积存、自然渗透、自然净化，不断提高城市雨水就地蓄积、渗透比例。鼓励单位、社区和居民家庭安装雨水收集装置。加快编制海绵城市建设专项规划和实施方案。全省各城乡一体化示范区、产业集聚区、各类园区、成片开发区、新建单位及小区要严格落实海绵城市建设要求。老城区要结合城镇棚户区和危房改造、老旧小区有机更新等，推进区域整体治理。到2020年，城市建成区20%以上、县城10%以上的面积达到海绵城市建设目标要求。

（十九）恢复城市自然生态。制定并实施生态修复工作方案，有计划有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地、植被，积极推进采矿废弃地修复和再利用，治理污染土地，恢复城市自然生态。优化城市绿地布局，构建绿道系统，实现城市内外绿地连接贯通，将生态要素引入市区。大力推进生态园林建设，保护古树名木资源，广植本地树种，减少人工干预，让乔灌草合理搭配、自然生长。鼓励发展屋顶绿化和立体绿化。强化绿地服务居民日常生活的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。到2020年，全省城市人均公园绿地面积达到12平方米，建成区绿地率达到36.5%。推进园林城市（县城）、森林城市等创建活动，到2020年，各市县均达到省级以上园林城市（县城）标准，70%以上省辖市达到国家森林城市标准。

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（三十三）改革规划管理机制。改革规划编制的体制机制，从规划的期限与范围、发展指标体系、技术规范标准等方面，加强城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等有关规划的融合。推进城市总体规划和土地利用总体规划两图合一。选择有条件的市县开展城市规划管理和国土资源管理部门合一试点。完善规划决策机制，全面推行城市规划委员会制度，省市县要成立由党委或政府主要领导任主任，相关职能部门、有关专家和公众代表参加的城乡规划委员会，委员会负责审议城乡规划编制、修改和实施中的重大问题，协调城市规划和各相关规划的衔接。

（三十四）改革投融资体制机制。全面放开城市基础设施建设市场，广泛吸引社会资本参与城市建设。推广政府与社会资本合作模式（PPP），完善价格调整机制和政府补贴、监管机制，实现规范化运作。创新投融资机制和模式，重点破解县级城市基础设施建设融资难问题。支持有条件的地方发行市政债券和城投债券。积极探索城市基础设施资产证券化。鼓励引导政策性银行、商业银行、保险公司等金融机构加强融资保障，充分发挥新型城镇化专项基金、公共基金、保险资金的作用，积极开展金融租赁和融资租赁。加大政府投入力度，安排专项资金，重点支持城市基础设施和公共服务设施建设运营。

（三十五）改革土地管理机制。在集约、节约、高效利用土地的基础上，适应新型城镇化加速提质和城市发展形势，保障城市建设用地需要。完善土地利用机制，规范推进城乡建设用地增减挂钩。建立城镇低效用地再开发激励机制，因地制宜推进低丘缓坡地开发。完善承包土地经营权和宅基地使用权流转机制。

十、强化城市工作领导

（三十六）加强组织协调。建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。定期召开省委城市工作会议，研究解决城市发展中的重大问题。省委和省政府有关部门要建立城市工作协调机制，加大对城市规划建设管理工作的指导、协调和支持力度，定期研究相关工作。市县党委、政府是城市工作的责任主体，要围绕中央和省委、省政府确定的目标任务，确定本地城市发展的具体目标和任务，制定加强城市规划建设管理的实施方案，明确实施步骤和保障措施，集中力量突破重点难点问题。加强机构和队伍建设，落实工作经费，为强化城市规划建设管理工作提供坚强保障。

（三十七）加强能力建设。加快培养建设懂城市、会管理的干部队伍，省委组织部、省住房城乡建设厅要定期组织新任市（县）委书记、市（县）长培训。各级组织（人事）部门要制定人才培训规划，各级党校（行政学院）要在培训课程设置中增加城市工作相关内容，高等院校要加快城市规划建设管理相关专业学科建设，培养城市规划建设管理人才。采取多种形式，大力开展城市规划建设管理等职业技能培训，全面提高一线职工技能素质。

（三十八）严格工作考核。建立健全城市规划建设管理工作考核评价监督问责机制，确定考核体系和标准，定期进行考核，通报考核结果，并将考核结果纳入经济社会发展综合评价体系，作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。

各地各部门要认真贯彻落实本意见，明确责任分工和时间要求，确保各项政策措施落到实处。各地各部门贯彻落实情况要及时向省委、省政府报告。省委、省政府将就贯彻落实情况适时组织开展监督检查。