关于加快县域经济发展的调研报告

      市委政研室、市农委、市统计局、市财政局等单位组成联合调研组，就加快我老秘网市县域经济发展开展了专题调研。

       一、“三不”的危情态势值得关注

      下面，列出一些数据对比，以便直观反映问题。

表一：我老秘网市县域主要经济指标在省、市占比情况

	2013年占比		2014年占比		2015年占比
	省	市	省	市	省	市
县域面积	8.64	97.70	8.64	97.70	8.64	97.70
县域常住人口	9.01	87.97	8.96	87.64	8.91	87.29
地区生产总值	8.32	60.39	8.27	59.84	8.28	60.57
地方财政收入	6.10	37.00	6.00	35.70	6.15	37.26
固定资产投资	8.11	74.92	8.02	74.31	8.16	74.72
工业增加值	5.77	43.17	5.72	43.01	5.72	43.98
备注：全省根据98个区县（市）统计口径进行排名。

表二：区县（市）主要经济指标增速在全省排名情况

指标及年度		鼎城	汉寿	桃源	临澧	石门	澧县	安乡	津市
地区生产总值	2013	88	24	21	44	38	35	94	44
	2014	46	18	15	77	85	49	95	32
	2015	93	63	32	45	45	13	50	34
工业增加值	2013	92	10	7	16	8	8	95	22
	2014	68	40	16	40	91	79	90	11
	2015	86	90	15	18	17	8	1	15
固定资产投资	2013	13	10	6	27	42	22	96	9
	2014	1	3	3	90	97	96	80	2
	2015	18	96	8	16	14	20	10	15
农村居民可支配收入	2013	78	21	71	3	83	93	1	81
	2014	43	32	73	74	72	31	60	40
	2015	65	78	52	80	83	59	47	60
城市居民可支配收入	2013	32	19	56	4	57	3	69	58
	2014	36	60	62	76	77	57	82	37
	2015	77	89	50	87	92	62	29	82
备注：全省排名根据98个区县（市）统计口径进行排名。

表三：市州县域经济二十强入围情况

年 度	长 沙	株 洲	湘 潭	衡 阳	岳 阳	郴 州	益 阳	常 德	邵 阳	娄 底	湘 西	永 州	怀 化	张 家界
2013	4	2	2	2	3	4	1	0	1	1	0	0	0	0
2014	3	2	3	3	2	4	0	0	1	1	1	0	0	0
2015	3	2	3	3	3	3	0	1	1	1	0	0	0	0
备注：2013年98个区县（市）参评，2014—2015年87个区县（市）参评。

       根据一般的统计口径，我老秘网市县域范围包括鼎城、汉寿、桃源、临澧、石门、澧县、安乡、津市等6县1市1区，不含武陵区，面积17764平方公里，占全市的97.70%；常住人口510.1万，占全市的87.29%。从上述三份统计表分析，我老秘网市县域经济的突出问题主要表现在“三不”：

       1.总体实力不强。《表一》显示，2015年，我老秘网市县域面积、人口分别占全省的8.64%和8.91%，而地区生产总值只占8.28%、固定资产投资只占8.16%，特别是地方财政收入仅占6.15%、工业增加值仅占5.72%，主要经济指标均没有达到全省平均水平。2013—2015年，我老秘网市县域常住人口、工业增加值在全省的占比呈持续下降趋势。

       2.增长速度不快。《表二》列出了我老秘网市8个区县（市）的地区生产总值、工业增加值、固定资产投资、农村居民可支配收入、城市居民可支配收入等5项主要经济指标3个年度内在全省98个区县（市）中的排位情况。我老秘网市8个区县（市）的5项主要经济指标每年有40次排名，排在全省49名之后即中下游水平的次数，2013年、2014年、2015年分别是14次、20次和20次，说明我老秘网市县域经济增速放缓、趋于疲软。

       3.经济强县不多。《表三》显示，2013—2015年，全省县域经济前二十强中，我老秘网市仅2015年澧县上榜，排全省第19位。而在这三年里，全省绩效评估与我老秘网市同为一组的长沙、株洲、湘潭、岳阳、衡阳、郴州的二十强上榜次数远超我们，不同组的邵阳、娄底的上榜次数也分别比我们多两次，这与我老秘网市经济总量居全省第三的位置很不匹配。从2015年反映县域经济综合实力的地区生产总值、地方财政收入来看，我老秘网市地区生产总值最高的澧县与排名全省第一的长沙县相差890亿元；我老秘网市财政收入最高的桃源县与排名第一的长沙县相差138.8亿元，这是一种成倍数的落差。

       二、“四缺”的工作动态亟待改进

       我老秘网市县域经济发展滞后，除了区位条件、基础设施、宏观环境等客观因素影响，也有主观努力不够、发展能力不够等问题。主要表现为“四缺”：

       1.争取扶持政策缺乏主动性。争取上级政策支持是县域经济发展的重要动力源。在重大战略机遇面前，如何创造性地争取上级政策支持非常关键。最近，我们考察了重庆市，他们在对接长江经济带和“一带一路”发展战略方面，由上海陆家嘴产生联想，提出了把重庆江北嘴打造成长江上游金融中心，与陆家嘴东西呼应的战略构想，并预先设计“进驻金融中心的企业享有互发金融债券的权利”等具体政策，得到中国人民银行高度认可，从而获得了比北上广更优惠的金融支持。他们对接国家战略的路径，就是自己先想政策、造政策，然后通过争取上级政策支持引领项目落地。这是一条很好的经验。这些年，在重大战略机遇面前，我们要么就是消极等靠要，甚至埋怨上级只给“空头支票”，没给具体优惠政策，要么就是沿用老套路，简单地争取几个项目，没有把利好政策争过来，这正是我老秘网市最大的发展短板。一般来说，国家战略都比较宏观抽象，不会具体化，市县必须根据上级政策框架量身制定一些适合本地情况的具体政策，然后供上级取舍，这样才会有效果。换句话说，自己要想政策、造政策、争政策、用政策，才不会导致本地区国家战略的空心化。

       2.打造开放发展平台缺乏大手笔。常德发展道路上最大的问题是开放发展不够，无论是走出去还是引进来都路子狭窄，这里面，最关键的原因是缺少开放平台。目前，我老秘网市没有保税物流中心和公路、铁路、航空口岸，仅有的水运口岸也因航班少、耗时长等因素难以保证，甚至连市里重点打造的常德至上海的“五定班轮”也无法坚持。由于开放平台不完善，近期而言每年数亿美元外贸流失，长期来看将使常德丧失更多机遇。对比我们，长沙有金霞保税物流中心，岳阳有“一区一港四口岸”，衡阳有综合保税区，郴州有出口加工区，湘潭的九华经开区综合保税区也已获得批复，连怀化、永州、湘西、邵阳都在加快口岸平台建设。由此可见，各地发展的竞争已经聚焦到发展平台的竞争上。

       3.发挥资源优势缺乏金点子。如何发挥好资源优势是县域经济的重要命门。人口仅20万的国家级贫困县——株洲市炎陵县，2015年财政收入达9亿多元，全面小康实现程度达到92.2%，在全省48个全面小康三类县中排名第一，其主要原因在于将资源有效地转换成了经济优势。比如，该县有100多家水电站，小水电本身年创税收近3亿元，更为关键的是，他们在小水电入国网时，又通过政府谈判的方式争取到企业用电优惠，入园企业电价比大网价格每度便宜0.2元，仅为大网电价的70%左右，巨大的电价优惠又拉动了工业园发展，助推炎陵县工业园跻身全省综合排名20强，入园工业企业130多家，2015年税收达1.91亿元。反观我们，在利用特色资源引爆发展兴奋点上，确实思路不宽，点子不多。比如，石门县同样是国家级贫困县，同样有渫水小水电梯级开发优势，但就是没有炎陵县用得活、用得巧。

       4.促进产业转型升级缺乏助推力。一方面对传统优势产业缺统筹，没有做大做强。县域经济中产业“宏观集聚、微观分散”，“小而全、小而散、小而低”现象突出。以茶产业为例，益阳举全市之力做大做强安化黑茶，其品牌享誉全国，2015年综合产值和税收分别达到102亿元、1.5亿元，而我老秘网市虽然茶叶产量不少、质量不错，但却出现了武陵红、石门银峰、野茶王、双上绿芽等多个品牌，互不关联，各自为战，甚至恶性竞争，严重削弱了整体竞争力。另一方面对战略性新兴产业缺扶持，没有打造出好亮点。我老秘网市战略性新兴产业总量小，仅占工业经济的十分之一，“十二五”期间战略性新兴产业投资仅占工业投资的20%，特别是利用“互联网+”创新发展能力不够，推动产业转型升级缺乏动力。比如，在如何推动电商等新兴产业上缺乏扶持引导，对县域经济的拉动作用没有充分发挥。城步县儒林镇大木山村的10万斤杨梅，今年通过邮政电商销售一空，价格比去年翻了一番；炎陵县一个月电商销售杨桃1.5亿多元，迅速成为炎陵的新名片。我老秘网市这方面起步迟、效果差。

       三、“五化”的推进手段需要强化

       加快县城经济发展，必须把“五大发展理念”作为“指挥棒”，抓住供给侧结构性改革这个关键，打好组合拳。重点是“五化”：

       1.战略对接具体化。关键是对准长江经济带建设、洞庭湖生态经济区建设等重大国家战略，主动搞好政策设计和对接，用政策杠杆撬动地方发展。针对具体问题进行深入细致的政策研究，让中央和省里根据我们自己量身设计的特殊政策去做选择题，争取在政策红利方面掌握工作主动权。

       对接长江经济带建设，要紧扣差距争政策，重点围绕交通设施和支柱产业这两个方面下功夫。一是全面拓展融入区域综合运输的大通道。这方面，关键是要研究解决好高铁盲区、高速死角、水运门户不畅和内循环不成体系的问题，使常德能够便捷融入长江江海联运体系，加速融入高铁网，加密高速公路网，完善市域内循环通道。比如，已经列入国家和省近期规划的长益常、宜常高铁，安慈、益常复线、宜张（石门段）高速，以及沅水、澧水、淞虎高等级航道建设等项目，都要抓紧落实，能够争取提前开工的，都要争取提前开工。二是夯实融入长江经济带的产业基础。《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出，培育形成具有国际水平的产业集群，增强长江经济带产业竞争力。我们在全面推进产业发展的同时，要聚焦聚力打造烟草、生物科技与健康食品、现代装备制造、有色金属及新材料等支柱性产业，全力打造千亿产业集群。

       对接洞庭湖生态经济区建设，要紧扣发展定位，深耕政策利益线，以政策落地吸引项目落地，以项目落地拓展政策红利。《洞庭湖生态经济区建设规划》中，常德的定位是打造全国重要的农产品加工基地和中西部地区交通物流中心、文化旅游目的地，我们要结合定位争政策，着重围绕下面几个问题搞好谋划。一是通过解决湖区水危机推动绿色发展的问题。积极推动三口建闸、引江济湖、河湖连通、水库蓄水等工程，疏通和沟通江湖水系，增加调蓄容量，修复洞庭湖在水量调蓄、气候调节和维系生态平衡等方面的自然功能，夯实洞庭湖绿色发展的基础。二是进一步具化湖区农产品加工基地建设、物流、开放出口特殊优惠政策的问题。《洞庭湖生态经济区规划》对加工基地建设、物流、开放出口等都提出了意见。加工基地建设方面，把常德和荆州作为重点区域。物流方面，提出构建以水运、公路为基础，铁水联运、航空运输为辅，全方位、多层次、立体式的物流服务网络体系，合理规划建设物流园区。开放出口方面，支持条件成熟地区按程序申请设立海关特殊监管区域，推动区域通关一体化；鼓励引进世界500 强企业和行业龙头企业，设立区域性总部、研发中心和生产基地；鼓励支持企业走出去。这些意见，是我们争取政策的重要依据，要根据这些依据，结合常德实际，逐项进行研究，自主设计一系列具体支持政策，报请上级有关部门审批，争取更多方面更大力度的支持。三是推动湖区旅游共建共享的问题。建议省里牵头，常德、岳阳、益阳三市和湖北省荆州市联合，组建环洞庭湖旅游经济协作区，召开联席会议，各市轮流担任轮值主席，共同争取省级支持，共同谋划湖区旅游基础设施建设、产品打造和市场开拓等，打响环洞庭湖旅游品牌。四是强化西洞庭生物科技产业园农产品加工区域龙头效应的问题。利用西湖西洞庭国家现代农业示范区招牌，依托西洞庭生物科技产业园，辐射周边农产品加工产业聚集区，申报创建国家农产品加工转化中心，争取更多政策，吸引更多企业，逐步打造洞庭湖区的全国农产品加工基地。

       2.开放发展扩大化。把推动开放发展作为壮大县域经济实力的一项重大举措来抓，全方位接轨域外经济社会发展。

       一要理顺体制。口岸管理体制不健全，没有大通关的牵头部门，协调处理大通关乏力；财政投入体制跟不上，口岸平台建设和运营资金投入少，是我老秘网市开放平台落后的两个重要原因。建议理顺口岸管理和投入体制，成立市口岸办，配齐编制和人员，建立健全口岸综合管理协调机制和“大通关制度”，完善财政投入机制，为口岸联检单位优化通关条件。

       二要自建平台。重点建好三个口岸：第一，依托沅江航道疏浚、港口体系建设和开放型经济发展，建好盐关水运口岸。提升运营效率，确保“五定班轮”常态化运营。利用盐关水运口岸资质，在德山新港附近建设年吞吐量10万标箱的国际集装箱码头，依托码头建设保税物流中心，发展临港产业。该项目已列入市委市政府重要议事日程，要继续抓好跟进落实。第二，依托扩建后的桃花源机场，开通国际航班，争创国家一类航空口岸。举全市之力推进桃花源机场航空口岸申建，架起常德与世界直接沟通的“空中桥梁”，拉近常德与世界的距离。第三，依托德山货站设立铁路口岸。实现铁水联运，上与“湘欧快线”联通，开通常德至欧洲铁路大通道，下至深圳盐田港，对接珠三角。

       三要外借平台。近期而言，要借好“湘欧快线”平台。“湘欧快线”是我省直达欧洲和中亚的国际物流新通道，是湖南主动融入“一带一路”口岸开放的重大举措，2015年9月起实现常态化运营。常德距离长沙不远，可采用多式联运方式，依托“湘欧快线”扩大出口。中长期而言，要借好“渝新欧”平台。2016年8月底我国新增7个自贸区，重庆自贸区就在其中，重庆作为西部地区门户城市是西部大开发战略的重要支点和连接点，重庆自贸区与上海自贸区遥相呼应，构成长江经济带的首尾相连，重庆不仅拥有内陆地区第一个国家级新区——两江新区，还有全国规划面积最大的西永综合保税区和“水港+空港”双核模式两路寸滩保税港区，并有集原材料进口、代工制造、产品集散、外贸物流于一体的完整加工贸易产业链。我老秘网市口岸部门应加强与重庆口岸部门联系，将我老秘网市进出口优势产业与重庆相关产业对接，借助重庆产业、物流优势带动我老秘网市外贸发展。将来随着黔张常铁路建成通车，可提供常德对重庆的交通便利。另外，澧水“黄金水道”恢复也在逐步推进，完成后可以让更多货物经澧水到湖北荆州码头直接入长江，对接“渝新欧”快线。鉴于此，常德可以借助重庆这个丝绸之路经济带的战略支点走出国门，加快向西开放步伐。我老秘网市商务、发改、交通、海关、检验检疫、口岸等部门要超前谋划，深入调研，主动与重庆相关部门对接，制定实施计划。

       3.资源整合区域化。资源整合是提升资源效率、放大资源优势的重要方法，要努力克服经济上的“地缘冲突”，大力促进区域经济融合。主要通过三条途径来整合资源：

       一是依托国家现代农业示范区整合资源。我老秘网市现有西湖西洞庭和桃源县两个国家现代农业示范区，要充分发挥他们的统筹作用，突出做好农产品加工业，走“产业基金+特色园区”的路子，形成聚集发展优势，将其建设成为改革试验区、产业聚集区、创新发展区、生态宜居区。尤其注重做大做强品牌，通过打响品牌，对周边资源形成吸附效应，产生整合效果，带动区域发展。西湖西洞庭现代农业示范区地处洞庭湖畔，应该强化“洞庭牌”辐射带动效应；桃源县现代农业示范区是知名景区桃花源的所在地，应该强化“桃花源”品牌辐射带动效应。同时，实施全市农产品加工园区建设工程，每个区县（市）在工业集中区内设立一个相对集中的农产品精深加工园区，走农产品加工业园区聚集发展之路。

       二是依托平台公司整合资源。要借鉴郴州打造东江鱼品牌，益阳打造安化黑茶品牌的经验，依托市经投、市农投等较大规模的平台公司，运用市场手段，打破县与县之间的行政壁垒，推动产业、品牌等全方位融合，使原属某个县的特产成为让多县受益的公共资源，形成一批有较强市场竞争力的区域公共品牌。可以选择我老秘网市传统大宗商品或有一定规模的特色农产品，按照产业链、供应链、价值链三位一体的配套原则，走政策引导、项目引导、园区引导的路子，策动产业的横向裂变和纵向扩展，形成有较大优势的龙型产业。比如，茶叶可以打 “武陵红”或“石门银峰”品牌，将野茶王、双上绿芽等全部整合起来；柑橘可以打“石门柑橘”品牌，市域内其他柑橘对外都统称“石门柑橘”，构建大产业格局。

       三是依托大型龙头企业整合资源。选择一批规模较大、知名度较高、有发展潜力的大型龙头企业，采取单独经营、合作经营等方式，在市域内不同区域建加工厂、建种养殖基地、建营销中心，构建以总部为中心，辐射全市的经营网络，实现资源整合，带动县域经济发展。常德是闻名天下的洞庭鱼米之乡，具有很强的历史文化影响力，要充分利用这个独特优势，打响常德农产品品牌。如，常德粮食的种植面积和产量都居全省第一，可以考虑以广积米业等为基础，整合其他部分粮食企业，组建常德粮食集团，形成常德统一对外的“洞庭牌”粮食品牌，提升常德粮食产业整体竞争力。淡水鱼也可以进行集团化经营，打响“洞庭鱼”品牌。

       4.产业转型升级前沿化。要瞄准市场前沿、信息技术前沿和国家产业政策前沿去努力跟进。重点抓两个方面：

       一方面，大力发展以电商为代表的新经济新业态。电子商务依托于实体经济，同时也能改变实体经济，更是实体经济转型升级的催化剂，要借此推动县域经济“换道超越”。一是强化政府引导。建议借鉴湖北和本省郴州、株洲炎陵县等地经验，加大电商发展扶持力度，设立电商发展引导资金，成立高规格的电商发展工作领导小组，为电商快速发展提供政策保障。二是破解发展瓶颈。关键是突破电商专业人才、电商下乡物流瓶颈。人才方面，支持湖南文理学院、湖南应用技术学院、常德职业技术学院等院校开设电商专业，支持电商企业与院校合作，建立电商实训基地，开展电子商务实务培训和创业培训。引进电商培训机构，举办农村电商培训班，培养电商人才。物流方面，以苏宁云商、阿里巴巴淘宝等电商为主，邮政现有便民服务站和农村物流体系为基础，湖湘商贸、农人公社等涉农电商为辅，加速推进农村电商发展，逐步完善县乡村三级物流节点网络，实行多站合一、资源共享，打通农村电商“最后一公里”。三是鼓励销售本地产品。借势登高、借梯上楼，加强与知名电商平台合作，借助阿里、京东等电商巨头拓宽本地产品销售渠道。支持有条件的的企业发挥自身优势，自建网上交易平台，打造垂直电商，开展差异化竞争，推动推动商平台与本地产业深度融合，接通本地产品的销售“天网”“地网”和“人网”。

       另一方面，推动传统产业转型升级。一是要通过新技术改造提升传统产业。常德有几个重要产业正在步入转型升级的良性轨道，中联重科2017年要进行智能化改造，创元铝业2017年将建设铝循环再生产业园，成为全省重点扶持的8个有色金属特色产业园之一。这说明我老秘网市传统产业转型升级渐入佳境，要乘这股东风，积极引导企业走创新创业之路、技术改造之路，重点支持装备制造、烟草、食品、纺织等传统优势产业技改，推动企业技术、设备、产品更新换代。引入中国技术交流所等中介结构，搭建企业技术创新服务平台，为企业提供项目、技术、人才、资金等全方位服务，促进企业对接合作，加速技术交易、转让、转化。二是要通过互联网改造提升传统产业。认真落实国家“互联网＋”行动计划，为企业提供“互联网＋”指导、咨询、培育等服务，培育“互联网+中小企业”示范典型，通过互联网加快改造提升传统产业。引导装备制造、食品、生物医药、有色金属及新材料、纺织服装、电子信息、商贸物流等优势实体企业以自主品牌为支撑，入驻行业性、综合性的B2B电商平台，或在知名第三方电商平台开设官方旗舰店、专卖店、专营店。探索发展跨境电商，鼓励实体企业与外贸电商合作，通过电商开拓国际市场。三是要通过促融合改造提升传统产业。促进军民融合，引导华南光电、金天钛业等利用军工优势开发民用产品；促进“三网”融合，落实“宽带中国”战略，加强信息通信基础建设，推动构建全覆盖的社会管理信息网；促进“两化”融合，深化“数字城市”“数字企业”“数字园区”创建，全面提升企业信息化水平；促进产城融合，推动工业化与城镇化融合发展。

       5.机制创新常态化。活化县域经济发展机制要常抓常新。当前，要重点解决三个问题：

       一是实现市县功能互补。一方面，搞好职能下放。理顺市县之间的责权利关系，制定和实施下放管理权限实施方案，扩大区县（市）经济管理权限，增强县域经济活力和动力。对市级保留的行政审批项目依法逐项清理，按照能放权就放权、能少管就少管、能不管就不管的原则，尽可能的下放给区县（市）。对市级保留的审批事项，实行限时办结、超时默许、缺席默认原则。另一方面，搞好职能统筹。市级行政主管部门对职能不能一放即了，而是要坚持统放结合，可以参考我老秘网市城市管理“一改四化”的做法，将具体事权交给县里，市里则集中精力研究和制定全市宏观发展规划和政策，侧重对区县（市）工作搞好综合指导、监督检查、考评考核和协调服务，实现市县职责明晰、功能互补。

       二是稳步推进扩权强镇。最近，中共中央、国务院出台了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，扩权强镇工作即将由试点转为扩面，我老秘网市要有积极的态度。对落实国家重大战略、完善区域城镇体系和促进区域协调发展具有特殊地位和作用的镇，以及历史文化名镇等特色小镇，应予重点考虑。市县两级编委办要尽快摸清底数、制定规划，争取更多的镇纳入上级统筹的笼子。

       三是加快推进城乡一体。按照新发展理念，城乡一体化绝不是把农村都搞成电灯、电话、水泥，都搞得像城市一样，根本在于用互联网的思路、理念，把城乡连在一起，让农村既能够与城市一样享受到现代化的软件、硬件服务，又能使农村迅速地汇入到现代化世界市场、国内市场、区域市场，促进产品外销，活跃农村经济。可以借鉴成都市城乡统筹的做法，积极探索推进城乡制度统筹，构建城乡一体街接配套的制度体系；推进城乡建设统筹，构建梯次分明功能互补的城乡体系；推进城乡产业统筹，构建三产融合规模经营的产业体系；推进城乡公共服务统筹，构建城乡统一均衡配置的服务体系；推进城乡社会治理统筹，构建民主决策联动高效的治理体系。