《国有土地上房屋征收与补偿条例》今日正式实施

2011年1月21日，国务院总理温家宝签署国务院令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》。新华社21日受权播发了这一条例。

　　条例共五章三十五条 ，制定的目的是为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。

　　条例规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。

　　条例规定，作出房屋征收决定的市 、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市 、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

　　条例规定自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。

　　■条例要点

　　第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

　　(一)国防和外交的需要；

　　(二)由政府组织实施的能源 、交通 、水利等基础设施建设的需要；

　　(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

　　(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

　　(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

　　(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

　　第十九条 对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

　　对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

　　房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

　　第二十一条 被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

　　被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

　　因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

　　第二十七条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

　　作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

　　任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

　　第三十二条 采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　本栏文据新华社

1月21日，国务院总理温家宝签署国务院令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》。条例规定自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。

　　条例共五章三十五条，制定的目的是为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。

　　条例规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

　　被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

　　本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。

　　征收条例出台，速度超出我预期。我们提交的意见中，有一部分被采纳了，这说明征求意见不是走过场。条例可以推动集体土地征收立法，建议加快土地管理法的修改。

　　———北大教授沈岿(向全国人大常委会提出审查建议的五位学者之一)

　　■ 焦点

　　1 旧城改建征收可组织听证

　　历程：危旧房改造征收的程序经历了反复，第一次征求意见时，草案规定了90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方政府方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。

　　对于补偿方案的通过亦作出了限定，因危旧房改造的需要征收房屋的，补偿方案在报县级以上地方政府批准前，还应当征得三分之二以上被征收人的同意。

　　在第二次征求意见时，上述规定被删除。

　　目前条例采取了折衷方案，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

　　解读：沈岿表示，他们此前就旧城改建提过三分之二同意的建议，但他亦认为这确实很难确定，比如某块地方大部分人的征收问题都解决了，剩下几户，这时三分之二怎么确定？现在条例规定的“多数”可能51%就算过了。

　　对于听证会的引入，沈岿介绍亦曾就什么情况开听证会提过建议，当时建议30户不同意就可以开听证会，但这也很难实现，如果征收一栋楼，而这一栋楼只有30户，那就意味着要开听证会。

　　目前这种相对模糊的“多数”规定有合理之处，如果要征收100户的房屋，只要有51户有不同意见，就要组织听证会，而且要修改方案。

　　2 征收房屋应先补偿后搬迁

　　历程：两次征求意见稿中，都没有明确规定“先补偿，后搬迁”的原则，目前条例则明确“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。

　　二次征求意见稿中，仅在司法强拆中有所涉及，“申请法院强制执行前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。”

　　解读：沈岿解释，目前的规定意味着无论是自愿搬迁还是强执搬迁，其前提都是必须补偿到位，相比二次征求意见稿覆盖范围更大。

　　此外，条例增加了“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定，沈岿解释，原来拆迁补偿款大部分出自建设单位，而不是政府，但建设单位申请拆迁许可证时也要提供金融机构补偿款的证明，现在征收由政府替代了建设单位，政府也需满足这个要求，以保证在搬迁前补偿到位。

　　3 被征收人协商选评估机构

　　历程：房地产价格评估机构的选定也经历了反复。第一次征求意见稿曾规定，“房地产价格评估机构，由被征收人以投票、抽签等方式确定。”第二次征求意见稿则删除了上述规定，代之以“房地产价格评估机构由被征收人选定。被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定。”

　　目前的规定则为，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”

　　解读：沈岿表示，条例提供了选定评估机构方法的优先次序。征求意见稿的规定会面临如果每个人都去找评估机构的问题，这会造成评估周期拉长，对征收不利，也有可能造成评估结论的差异越来越大的问题。

　　协商选定意味着多数人选定一两个比较统一的机构，评估周期不会很长，结论基本上能保持一致，并规定了多数决定、随机的方式，是为了保证评估机构的选定不要太个体化。

　　4 公共利益新增“外交需要”

　　历程：公共利益的界定一直是立法难点，征收条例采取了列举的方式界定公共利益，两次的征求意见稿中，都规定了国家机关办公用房建设的需要属于公共利益，但不少人对此有不同意见。目前条例删除了这一规定，并增加了“外交需要”为公共利益。

　　解读：沈岿表示，国家机关办公用房建设用地的性质是符合公共利益的，如果说这不是公共利益，将难以从理论上讨论，“如果这都不是公共利益，政府怎么办公？政府存在的假定就是公共利益，怎么能说他是个人利益而不是公共利益。”

　　他并不认为删除这一规定意味着否认了国家机关办公用房建设用地属于公共利益，而是意味着这种需要不通过征收完成，将通过协商、谈判完成，实际上政府收缩了自己的权力，某种程度上也是向民意妥协，他结合该条的兜底条款认为，不排除将来法律把这种情形列入公共利益的可能。

　　■ 背景

　　五学者推动拆迁变法进程

　　2007年3月，全国人大通过物权法，该法明确了公共利益征收问题。当时，未体现公共利益征收原则的城市房屋拆迁管理条例面临和物权法的冲突，物权法正式实施后拆迁将“无法可依”。

　　2007年8月，全国人大常委会修改了城市房地产管理法，增加规定，“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

　　该立法授权作出后，2007年12月，国务院常务会议首次审议了国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例，但未获通过。

　　此后，针对拆迁条例违反物权法的质疑以及修改拆迁条例的呼声越来越多。北京大学五位学者向全国人大常委会提出审查拆迁条例合法性的建议，此举推动了拆迁变法的进程。

　　在2010年1月29日和12月15日，国务院法制办两次就征收条例公开征求意见，开了行政立法两次征求意见的先例。

　　2011年1月19日，国务院总理温家宝主持的国务院常务会议原则通过了征收条例。21日，温家宝签署第590号国务院令，正式公布征收条例。

　　本版采写(除署名外) 本报记者 杨华云

历经一年多时间的努力，“新拆迁条例”的修改终于有了结果。1月19日，总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议审议并原则通过《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》。虽然国务院未公布具体条文，但仅就会议公告的内容而言，修改后的草案与现行《城市房屋拆迁管理条例》相比，有了很大的进步。

　　在我们看来，新条例的进步可以体现在两个方面：一是理念的变化，二是技术的进步。

　　理念上的变化缘于条例名称的修正。在原有的条例中，国家从私有主体那里强制获得财产，并不称为征收，而仅仅以“拆迁”这样一个并非法律名词的一般语义的词汇予以规定，由此引发了理论界和实务界的观念紊乱。在私人财产面前，行政机关并不具有绝对的处分权，在各个法治国家的实践中，对于私人财产的征收，都是由议会决定。但由于种种历史因素的影响，中国的财产征收制度，却是由国务院通过被俗称为“拆迁条例”的《城市房屋拆迁管理条例》就可以决定的。这样的制度安排，可能在全世界都绝无仅有。

　　当然，这也要考虑到具体的历史情境。《城市房屋拆迁管理条例》诞生于1991年，在那个时代，中国城市内的房改还未启动，对于绝大多数的城市居民而言，住房是一种由单位分配的福利，而非专属于个人的财产。这样我们就可以理解在1991年版的“拆迁条例”中，对于补偿是采取了“拆迁补偿实行产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式”，而不是直接采用世界各国普遍采用的货币补偿方式。而且就法理而言，政府在福利的处置方面，完全可依照具体的情势进行改变。为了经济发展，为了更好的居住环境，政府出面对这些原本就属于政府的资产进行处置，这并非一种恣意，而是全世界各国都会采用的方式。

　　但是，自上世纪90年代末启动房改之后，住房不再是国家或单位分发的福利，而成为专属于公民个人的财产。2003年的私产入宪是一个分水岭，在这次的修宪中，宪法条文中添加了“公民的合法的私有财产不受侵犯”这样的条款。而且此前在2000年通过的《中华人民共和国立法法》第8条明确规定，“对非国有财产的征收”只能通过制定法律。

　　这样一来，无论是在实体上还是形式上，拆迁条例都遭到了正当性困境：以拆迁来替代征收，是对宪法的违背；而由行政法规来规定财产征收制度，则是对《立法法》的违背。此次修改，以“征收”取代“拆迁”，而2007年《城市房地产管理法》的授权，也让由国务院制定征收财产的条例获得了形式上的合法性。

　　广大私有主体可以不管拆迁条例的正当性问题，但是对于政府以拆迁的方式来获得自己的私人财产，则持否定态度。因为在经历近十年的房地产市场腾飞之后，在房产已成为城市居民——甚至是绝大多数中国人——最为重要的财产之后，这样由政府任意处置公民合法拥有的房产的情形就遭到了强烈反对。虽然在不少地区，因旧城改造而引发的房屋征收已不再是市民单方利益受损，而是城市、开发商和原有住户共赢的格局，甚至在不少地区出现了“要想富，靠动迁”的口号，但是原有拆迁补偿条例在程序和相关技术细节上的安排，使得旧的征收制度屡屡成为公众诟病的对象，甚至成为各种社会矛盾的导火索。

　　刚出台的新拆迁条例在被征收人的补偿范围、征收范围和征收程序等多个方面进行了修改，限制了行政机关的权力，提高了被征收人在征收程序中的地位。虽然新条例没有明确规定对私有财产的征收要获得人民代表大会的同意，这一点似乎与现代法治原理不符，但却通过对征收范围的技术性规定——即必须符合国民经济和社会发展规划——使得原本只是由行政机关单方面决定的事项，必须获得当地人民代表大会的同意。因为在中国，制定国民经济和社会发展规划是专属于人大的权力。

　　尽管此前新条例在意见征求过程中被人诟病不少，如公共利益界定得过于宽泛、司法权没有得到足够尊重、没有解决农村宅基地征地补偿机制问题等。但是，新条例毕竟朝“保护合法私有财产”这一目标迈出关键性的一步：从今往后，政府再也不能以“拆迁”这种粗暴方式获得私有财产。虽然此次修改也只是解决了城市的问题，而未涉及农村，但是“青山遮不住，毕竟东流去”，此次修改必将在中国私有财产保护写下浓重的一笔。我们拭目以待！

　　(作者系上海金融与法律研究院研究员)