三明市实施农村最低生活保障调查与思考

●市民政局课题组

　　农村最低生活保障制度是政府对农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度。从2004年1月起，我市全面推行农村低保制度，目前全市享受农村低保救助有28916户71993人，占农业人口3.6%。 
　　一、实践与成效
　　1、准确界定农村保障对象。按照《福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定》，将农村低保对象范围确定为，凡共同生活的家庭成员年人均收人低于1000元(每人每月83元)的农村居民，均享受农村最低生活保障待遇。农村五保对象实行全额享受低保待遇，其他低保对象予以差额补助。
　　2、严格规范制度操作程序。保障对象向村委会提出申请，填写申请表;村委会经认真入户调查后，核实申请人的家庭全年收入情况，提交村民大会或村民代表会议讨论通过，并张榜公布，报乡镇政府审核;乡镇政府审定保障对象资格和补助金额，签署意见后报县级民政部门审批;县级民政部门对材料进行复核，再作张榜公布后，发给最低生活保障金领取证件。
　　3、建立刚性的资金约束机制。在资金筹措上，对县(市、区)负担30%部分，列入各地政府财政预算，并实行县乡财政分级负担。在资金管理上，将农村低保资金全额进入县财政“社会保障基金财政专户”的“农村居民最低生活保障资金”分户”，每季度直拨县民政局，专户专管、专款专用。在资金发放上，统一实行社会化发放。
　　4、实行有效动态跟踪管理。每季度对低保对象进行一次跟踪审核，针对家庭收入变化情况调整差补额度，对收入提高已不符合条件的，实行退出机制，做到“应保尽保、应退尽退”。加强档案管理。
　　农村最低生活保障制度在我市广大农村中建立了“一条重要的保障线”，也是对我国传统社会救济制度的重大改革。从两年多来的实施情况看，效果非常明显。
　　——保障了贫困农民最低生活。农村低保的主要目标是对因残、因病、因灾、因缺乏劳动力和其他原因仍处于贫困状态农民给予补贴，使其最低生活得到保障。截止2006年9月底，全市农村保障人口中因残致贫家庭人口1.89万人，因缺乏劳动力致贫家庭人口2.02万人，因病致贫家庭人口1.9万人，因灾致贫家庭人口0.42万人，其他特困人口0.42万人；其中老年人1.31万人，占农村60岁以上人口的5.2% 。
　　——改善了农村干群关系。全面实施农村最低生活保障制度，农村基层干部不仅帮助困难农民申请生活保障，而且在实施过程中，邀请村民代表参与评审，实行张榜公布制度等，提高工作透明度，充分体现了公开、公平、公正的原则，较好地改善了干群关系，也提高了党和政府在农民中的威望。 
　　——促进了新农村建设。各地在实施农村低保制度的基础上，建立长效帮扶机制，在技术培训、扶贫项目、子女就学等方面帮扶困难群众，较好地激发了农民的生产积极性，推动了新农村建设。 
　　二、问题分析
　　1、农村家庭收入界定成为难点。家庭收入的核算是做好低保工作的基础，也是一个难题。许多地方反映，在审查、审核低保对象时，虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法，但在实际执行时把握和准确计算还有难度。有的保障对象能做些简单的劳动，有零星收入，难于准确计算；有的外出务工人员因个人能力和就业机会不同，实际收入差异较大。另外，家庭成员界定难。我国婚姻法规定子女及（外）孙子女有赡养其父母、祖（外）父母的义务，但在现实的农村生活中，女儿出嫁以后，社会约定俗成不再承担赡养父母的义务，有的老人又没儿子，成为低保户或五保户。
　　2、农村低保工作力量极为薄弱。落实农村低保工作，最繁重任务在基层，特别是乡镇民政的审核把关工作。但乡镇机构改革后，原有的乡镇民政办机构并入乡镇社会事务办公室，没有专职干部承办民政事务，事务办的干部在遇中心任务时，还得服从其他工作安排，基层民政力量完全削弱。另外，大部分的乡镇社会事务办缺少必要办公条件和经费，进村入户的交通工具也难于保障。这样，容易出现低保对象核查不到位，动态跟踪不及时等问题，有的应保不能尽保，有的应退不能及时尽退。
　　3、个别地方政策执行存在偏差。由于基层民政力量薄弱，有的地方没有能够组织有效的宣传和业务培训，有的村干部在执行低保政策上存在偏差。主要表现在计算收入未按户为单位，即一些村级组织在确定低保对象时，以家庭成员中的某一成员或两三个成员有无劳动能力，来确定是否可纳入低保对象，因此有的地方出现一户保部分成员的现象。另外，个别村干部把低保政策当困难照顾政策，对家庭成员有残疾等无劳动能力对象，给予纳入低保照顾。
　　4、低保标准和补差比例略显偏低。目前执行省定农村每人每月保障最低标准83元显得偏低。主要依据有三个方面：一是根据统计数字计算，2005年我市农村居民人均月食品支出每月112元；二是根据食品物价上涨指数，2003－2005年分别为1.6%、4.2%和2.2%，2006年前9月为0.8%，按2003年省定人均月83元标准，目前应提高到人均月90.53元；三是通过对大田、明溪、宁化三县乡镇农村居民基本生活需求调查，人月均需分别为118.65元、116.38元和108.24元，均高于38元标准。另外， 1-9月我市平均月补差水平为39元，全省平均水平为42元，也显偏低。
　　5、地方财力在资金配套上显得吃力。省定我市低保资金筹措比例，省补助金70%，县、乡二级承担30%，一些财政困难的县所负担的保障金无法确保正常支出。主要是一些县农村低保实际保障人数比2003年摸底上报数有较大的增长和突破，而省里补助金是以2003年上报数的人均补差35元的70%核定基数，而新增人员和资金省里当年不补助，来年按50%补助，且一年一核定。这种情况造成一些县、乡镇财政负担过重，在不同程度上制约了足额保障及补差偏低。
　　三、对策思考
　　1、完善家庭收入的界定机制。完善家庭收入界定办法和可操作性细则，在省定的家庭经营收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入等四类收入界定基础上，着重对劳务收入和各种临时、隐性的收入再作细化规定，以更有效、更准确的把握界定尺度。对低保对象隐性收入、外出劳务收入等难于核实问题，可结合村务公开、民主管理，推行低保对象听证制度，通过邻里群众的评价和听证，使低保机关更好地了解低保对象具体收入和生活情况。另外，为又防止养懒汉现象及其他问题，可借鉴一些地方经验，对几种情况：家庭有就业能力的成员，又无正当理由拒绝就业，不自食其力的；家庭拥有闲置的生产性设施或除住房等基木生活必需品外的非生产性物品，按变现后计算，人均值为当地最低生活标准6倍以上的；家庭实际生活水平明显高于当地最低生活标准的作出规定，不予享受低保政策。
　　2、根据经济差异确定保障指数。一是参保率。由于不同地方历史、地理、资源条件和经济社会发展水平差异较大，特困人口比例不相同，应根据不同地区经济发展水平，分类确定不同的低保面。二是补助比例。对2003年摸底上报人数新增的资金，目前省财政只按50%补助，也应根据实际实行70%比例补助，并对财政困难县适当增加转移支付，以保证低保资金能够完全到位；三是补差水平。根据我市农村实际最低生活需要，制定低保补助水平调整方案，在现有月人均83元基础上有适当的提高。
　　3、强化基层低保机构和队伍建设。一是建立健全县级低保工作机构。目前一些县在机构改革中，对县级低保工作机构没有明确，应给予明文规定，并额定人员编制经费；二是建立健全乡镇民政机构。根据乡镇所承担的救灾、救济、低保等众多的民政职能和繁重的任务，设置乡镇社会救助办公室，核定具体的行政编制人员；三是设立村级民政联络员。参照村级干部中设有计生员、农技员等“六大员”办法，设立民政联络员，做到有人做事、有人管事。同时，保证基层必要的工作经费，建议在下拨省级低保补助金的同时配套一定比例的工作经费。
　　4、探索建立分类施保救助办法。现行农村低保都是“一揽子保障”，综合保障操作简便，但也容易造成保障标准、保障对象的确定困难。可借鉴目前正在实施的城市分类施保办法，根据各地经济发展水平不同，受保障对象的不同，将受保障人口分成不同贫困等级，采取分级、分项救助的保障形式。如对已纳入农村最低生活保障范围的“三无对象”、危重病人、老年人、重度残疾人、单亲家庭成员、非义务教育阶段的学生，根据实际按保障标准增发20%、25%、30％不等的低保金，并实行年度审核制；对有一定劳动能力，但由于个人能力原因贫困，每人每月可根据实际按保障标准下浮10％比例享受，着力从帮扶措施上增强脱贫能力。
　　5、加快最低生活保障法制建设。目前农村居民最低生活保障制度由于立法的滞后，不能适应其建设的需要，造成了工作上和管理上的许多不规范现象。因此，最终需要通过制定《最低生活保障法》的方式加以确认，统一最低生活保障制度，规范最低生活保障的各项工作程序，规定各部门的职责，实现最低生活保障的法制化、规范化管理。
课题指导：魏炽芬
　　　　　成　　员：林起棉  罗伟生   翁庆彬   刘其双
　　　　　执　　笔：周学斌
　　　　　（责任编辑：陈    真）

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