江苏南通海安县“群众事务党员干部代理制度”的实践与思考

  2010年12月，海安县胡集镇北景庄村11组村民章老汉等16位村民因子女不在身边、自身识字不多以及村里组织收缴新型农村合作医疗参保费时外出等原因，错过了新农合现场办理机会。情急之下，村民们打电话给“群众事务党员干部代理”委托责任区党员小黄，请他代为办理村民的新型农村合作医疗参保手续。小黄接受委托后向北景庄村委会提出申请，村委会民调夏主任告知小黄，参保新型农村合作医疗需要提供身份证原件或户口簿原件等基本资料，每人缴纳 60元的参保费，并于12月底前找分工 11组张会计开具“新型农村合作医疗参保收据”。小黄携带 16位委托人的身份证、户口簿等基本资料及参保费到张会计家开具了收据，配合张会计做好了16位村民基本信息的登记。随即，小黄将参保收据和村民的其他材料一一送到委托人家中，并向其说明今后参保要在每年12月底前缴纳下一年度参保款，最好在收取农村规费期间一并参保。16位村民对参保新农合成功非常高兴，也明白了今后续参的基本要求。
    这样的案例在南通海安县还很多。党员帮助被委托片区村民代办户口迁移手续、新生儿户口申报手续、奖扶申请手续、新型农村合作医疗参保手续等等，虽然都是小事，但却为当地群众带来了极大的便利。如今，“群众动嘴，干部跑腿”这种看似简单的干群互动形式在南通市海安县已经形成一种制度，即“群众事务党员干部代理制度”，深刻地改变了当地的干群关系模式，给广大群众带来越来越多的便利和实惠。
    在海安县曲塘镇崔母村村委会，大学生村官刘佳倩向我们详细介绍了“群众事务党员干部代理制度”的具体操作情况。村委会服务台上摆放着很多群众事务党员干部代理便民服务卡，上面有党员干部的手机号码和其所联系的村组。卡片的背面写着一句简单醒目的话：打电话给我，让我帮助你！   
    在崔母村村委会党代表工作室，我们看到了一本厚厚的民情反映日记，记载着每一天党代表约见村民的情况，既有村民提出的问题，也有反馈意见。如 2012年6月16日，崔母村六组村民周长维向党员杨云根反映，由于最近农民正在栽种水稻，使得村里河道中的野草“秧花”大量繁殖，严重影响村容村貌。但是如果直接向河道里喷洒农药消灭秧花，水质在短时间内就会有农药残留，进而影响水稻的生产。周长维希望杨云根能向有关部门联系，寻求解决之策。问题反映后，有关部门很快提出了处理意见：暂时不施放农药除草剂，目前尽量人工清除水中植物；农业部门会尽快研究科学除草方案。
    现在，“群众事务党员干部代理制度”正日益深刻地影响着当地党员干部和人民群众之间的互动关系，为群众生活带来便利，为经济发展增添活力，为社会和谐稳定带来保障。
    “群众事务党员干部代理制度”产生的背景   
    近年来，随着城市化进程的稳步推进以及经济的快速发展，我国城乡经济社会结构以及社会形态发生了很大变化。一方面，党的惠农政策越来越多，农民对民生事务的诉求越来越多，对广大党员干部的要求越来越高。但是，由于城市化的跨速发展，大量农村人口进入城市，导致撤乡并镇、撤村并点成为必然，乡镇和农村面积增大，群众到乡镇、村办事距离变远，产生很多不便。另一方面，大量农村有体力、有知识的青壮年劳力进入城市打工，传统农村宗族不断消解，导致留守农村的多是老、弱、病、残、妇女、儿童群体，他们还要从事很多种、养产业，没有能力或精力到乡镇、行政村办事。因而，群众办事难成为一种普遍现象，严重影响着群众生活的幸福感，因而建立一种解决机制迫在眉睫。
    与此同时，随着2006年国家全面取消农业税，基层干部与群众之间的关系发生了巨大改变。农业税的取消直接导致基层党员干部的工作任务发生改变，党员干部与群众的接触越来越少。一些基层党员干部不能适应角色转换的要求，观念滞后，出现消极懈怠、脱离群众的状况。党员干部与群众的疏离也使得干群关系冷漠，群众遇事不再相信基层组织或党员干部，而是转向以材夜思等其他方式解决。所以，加强和创新社会管理的新任务，需要广大基层党员干部切实转变思维观念和领导方式，积极寻找更为有效并且长效的机制密切与人民群众的血肉联系，切实为人民服务。
    针对社会转型时期基层社会出现的这些新情况、新问题，南通市海安县牢固树立群众观点，把做好群众工作作为加强和创新社会管理的根本性基础性经常性工作，及时发现和认真总结基层首创的干部下访制、信访代理制等典型做法，规范形成“群众事务党员干部代理制度”并在全县加以推广。代理制实施以来，全县5800多名党员干部深入村组社区，共为群众代办各类事项4.2万件，代理各类难题552次，解决久拖不决的历史遗留问题253次，进一步融洽了干群关系，从源头上预防和减少了大量矛盾纠纷的激化，促进了社会和谐稳定。海安县多年来始终保持省信访工作“三无”县称号，公众安全感连续两年位居全省前列。
    “群众事务党员干部代理制度”的主要做法   
    紧贴群众需求，建立代理服务模式
    一是明确代理内容。突出以孤寡、残疾家庭、贫困家庭和缺资金、劳力、技术的“三缺”家庭为重点对象，面向广大群众开展“三代”服务：民意代言，党员干部定期搜集责任区内的群众意见、建议和要求，做群众的代言人，畅通民意表达渠道；事务代办，帮助责任区内群众代理各类证照、申请、审批等手续，做群众的代办人，主动为民办实事；诉求代理，对群众的合理诉求，在力所能及的范围内，主动征求当事人意见，在获得授权或委托的前提下，帮助其联系、咨询有关部门，争取其合法利益最大化。
    二是健全代理网络。海安县各镇依托便民服务中心，建立代理中心，设立导办室，实行一站式服务，直接办理镇级权限事项，全程代办县级及以上权限事项；各村（社区）设立代理站，受理群众需要到镇以上机关、部门办理的事务，直接提供便民服务；村（居）民小组建立代理点，党员干部直接受理群众事务。三级代理网络覆盖基层，城乡全面建成 15分钟管理服务圈。
    三是规范代理运作。坚持群众自愿、流程公开、依法办事、无偿服务的原则，充分尊重群众的自主选择，代理项目、办事手续、成本收费、服务程序全部公开，严格依法代办有关事项，所有代理、代办事项一律免费服务。建立代理登记、首问负责、办结回复制度，一般事务随时受理、48小时内办结；群众急需或急办事项不受代理时间限制，必须及时受理、限期办结，转委托事项必须全程跟踪，办结后第一时间反馈当事人。县镇两级设立代理代办事务举报电话，便于群众及时反映办理工作中的问题，使群众事务代理工作在严格的制度约束下和广泛的监督之下规范运行。
    完善代理手段，落实真情服务措施
    一是确定责任网格，实行定格代理。所有县、镇机关和村（居）党员干部按照社会管理网格实行定格代理，向责任网格内的群众发放联系卡，公布姓名、联系电话和服务事项。代理人在责任区每月做到“四个一”，即记好一本民情日记、召开一次群众座谈会、搜集一件共性诉求、联系一个群众增收项目。受理群众事务后必须承诺解决期限，做到“诺必践、践必果”。
    二是注重整合资源，实行集中代理。对个人受理和站、点统一受理的事项进行梳理，分类流转职能部门统一办理，提高效率；对代理人或单个部门难以解决的问题，通过县、镇、村三级联动，相关部门集中会办，确保事事有落实、件件有交代。真情的服务，赢得了群众信任，基层党员干部感慨道，代理群众事务，电话忙了，事情多了，人虽累了，但睡觉踏实了。
    三是关爱特殊群体，实行结对代理。对空巢老人、留守儿童、贫困人员等特殊对象加大服务力度，确定能力强、群众信得过的党员干部提供结对帮扶服务。海安县角斜镇康存根，老伴弱智，女儿去世，女婿出走，只留下3岁的孩子。结对服务的县委610办副主任蒋龙生得知老康家的困境后，随即帮助联系脱贫致富项目。通过两年的发展，老康承包了5亩鱼塘，饲养了50头山羊，甩掉了贫困帽子，并翻新了房屋。代理群众事务不仅提高了服务群众的效果，党员干部也在与群众零距离接触、面对面交流中切身感受到老百姓的疾苦冷暖，接受了生动的群众观教育，宗旨意识明显强化。
    加强机制建设，确保代理服务实效
    一是强化组织领导机制。各镇、各部门全部建立以党政主要负责人为组长的领导小组，加强对群众事务党员干部代理工作的组织领导；各级建立代理工作队伍，加强对代理工作的研究策划和组织实施；县、镇两级以联席会议、检查督办、绩效通报等形式不断加大推进力度。全县一直把宣传发动工作紧紧抓在手上，通过动员部署会、机关干部会、党员大会等形式把党员干部全部发动起来，2011年又结合开展“三解三促”活动、“社会管理创新先锋行动”，进一步引导广大党员干部在积极参与社会管理创新工作中充分发挥先锋模范作用，营造服务群众工作比作风、比形象、比实绩的浓厚氛围，“你动嘴我跑腿，你的事我来办”成了群众事务党员干部代理的真实写照。
    二是强化服务保障机制。县、镇两级开展多种形式的教育培训，将代理工作意见及相关制度、考核办法、代理业务常识、事务代理实例编印成实务指南发给党员干部，提高代理人员综合素质、服务水平，特别是依法办事的能力。县财政统一为代理人发放一定的交通、通讯补贴，并且拿出500万元作为专项保障经费。
    三是强化考核奖惩机制。对各镇、各部门每半年检查考核一次，考核结果与评先评优、干部任用直接挂钩。2011年，全县26名代理成绩突出的干部得到提拔，14名优秀村（居）党支部书记破格入编事业人员，而对敷衍塞责、群众评价较差的党员干部则进行诫勉谈话。动真碰硬的责任查究、争先创优的激励政策，广泛调动了党员干部的工作热情。
    “群众事务党员干部代理制度”的机制保障   
    南通市海安县坚持将实施“群众事务党员干部代理制度”作为做好新形势下群众工作的一项战略性举措，作为贯彻落实江苏省提出的领导干部下基层“三解三促”活动的有效载体，扎实推进。海安县委、县政府、县人大和县政协负责人带头驻村入户，倾听呼声，代理事务，解决诉求，引领广大党员干部深入一线、深入实际，服务基层创先进、联系群众争优秀，在保障机制上做到“三个一”。
    全面推行承诺制，做到一诺千金
    对群众需要急办的事项主动承诺即时代理，对关系群众切身利益的教育、医疗、就业等民生难题郑重承诺解决期限。政法部门充分发挥社会管理创新主力军作用，将代理制与综治特派员、片区法官、片区民警等举措有机结合。城东、大公等镇在代理服务中开展集中践诺周、践诺攻坚月等活动。南莫、李堡、角斜等镇每月将代理承诺事项完成情况利用党务、政务、村务公开栏进行公布，接受群众监督，并由党支部组织群众评议，确保“诺必践、践必果”。实施代理制活动以来，一大批久拖不决的历史遗留问题得到妥善化解。
    严格落实代理责任，做到一着不让
    海安县委对各镇、各部门代理群众事务每半年一检查，年终进行考核，将工作成效作为考核重点，不仅看代理覆盖了多大范围，更看区域内重点工作推进得如何；不仅看代理了多少事项，更看是否解决了一批久拖不决的难题；不仅看走访了多少群众，更看代理区域范围内来信来访下降了多少。海安、角斜等镇还要求所有参与代理服务的党员干部，把责任区内群众事务全部纳入本职工作内容，完不成的等于失职。胡集、城东等镇采取电话抽查和直接入户调查等形式，全面了解代理服务情况，并专门建立党员干部代理群众事务监委会，负责督查代理事项办结情况。
    坚持不断探索创新，做到一抓到底
    围绕代理服务常态化、长效化，海安县着力在三个方面下功夫：一是拓宽服务领域，在与群众密切相关的生产发展、社会保障、文化教育、心理咨询等方面实施服务，努力适应群众日益增长的代理需求和社会管理创新的迫切需要；二是整合职能部门资源，加强代理服务机构建设，开展多种形式的教育培训，提高代理工作人员的综合素质；三是梳理和规范代理内容，推行集中代理和专业代理，避免重复交叉，提高代理效率。通过坚持不懈的努力，实现了服务群众“三个转变”，即由被动式服务向主动式服务转变，由供给型服务向按需型服务转变，由突击性服务向长期性服务转变。
“群众事务党员干部代理制度”的特点    海安县主动顺应广大群众对基层党组织和党员干部的新期待、新要求，全面推行群众事务党员干部代理制度，全县5000多名党员干部主动深入村组社区，走访村民居民，实施代理服务，实现党员干部联系服务群众制度化、责任化、常态化，有效化解社会转型时期的各种矛盾，改善党群干群关系，提升社会管理水平，促进社会和谐。这种聚焦党建难点、紧贴群众需求的探索在实践中不断丰富和完善，形成了鲜明的特色。
    紧扣群众需求，树立“三不”目标
    如上文所述，随着改革发展的不断深入，社会利益格局发生深刻变化，各种社会矛盾日益凸显。加之行政区划调整，镇村范围扩大，城市社区承载功能增多，干部职数减少，党员干部直接接触联系群众的机会不断减少，而老百姓对党员干部的要求和期待却越来越高，各类诉求也越来越多，以往那些联系服务群众的举措已经远远不能适应新的要求，如果处理不好，就会影响社会和谐稳定。海安县以强烈的忧患意识，充分认识到加强新时期群众工作的重要性和紧迫性，主动延伸工作触角，动员和引导全县广大党员干部深入基层一线，担当“群众事务保姆”，初步实现了“农民办事不出村、居民办事不出区、职工办事不出厂”的代理目标。
    立足基层实际，建立“三全”模式
    服务网络全覆盖。建立覆盖全县的代理中心、站、点三级服务网络，明确党员干部服务责任区域，县镇机关、村（居）、企事业单位党员干部人人参与代理，全县所有群众都是服务对象。党员干部向责任区群众发放联系卡，公布姓名、联系电话和服务事项。服务内容全承包。不分份内份外，群众所有合理合法诉求都纳入代理服务范围，主要包括诉求代言、事务代办和信访代理，帮助办理各类证照、审批手续以及群众的大事、难事，做到有求必应，无偿服务。服务时间全天候。群众所有的求助事项，不受时间限制，随时和责任区党员干部联系，党员干部 24小时保持通讯畅通，接到电话后，在 48小时内处理。
    着眼制度保障，完善“三项机制”
    工作规范机制。制定出台《关于实施群众事务党员干部代理制度的意见》，建立受理环节登记追踪制、承办环节首问负责制、回复环节办结告知制三项制度。上下联动机制。对于基层群众反映的长期难以解决、自身无力解决或单个部门无法解决的困难和问题，通过联席会议、县镇村三级联动、多部门集中办理等形式，形成上下联动、部门互动、合力推动的工作格局。考核督查机制。制定下发《海安县群众事务党员干部代理工作考核意见（试行）》，加强过程跟踪督查，注重平时考查与年终考核相结合，考核结果与党组织评先、党员干部选拔任用直接挂钩。
    “群众事务党员干部代理制度”的制度绩效   
    制度安排决定制度绩效。海安县探索实施的群众事务党员干部代理制度，配套设置了一系列支撑制度，坚持在服务中实施管理，在管理中体现服务，有效提高了各级党组织和党员干部创新社会管理的能力，加快了和谐社会建设进程。
    一是密切了党群干群关系。群众事务党员干部代理制度变“群众材夜思”为“干部下访”，党员干部与普通群众在谈家事中倾听民声，在拉家常中体察民情，在办实事中解决民忧，有效化解了群众怨气、拉近了干群距离，干群关系正逐步实现由陌生人向熟人，由熟人向朋友，由朋友向知己转变，群众家庭有事都喜欢和党员干部商量，大事都请党员干部到场，难事都找党员干部帮忙。目前，初步形成了党员干部热心为群众办事，群众替党委政府分忧、支持党员干部工作的良性互动。在海安县环境整治、文明城镇创建等专项活动中，群众参与率达 95%以上。公众安全感调查连续两次位于江苏全省前列、全市 9个县（市）区首位。
    二是激发了基层党组织和党员干部的创先争优意识。群众事务党员干部代理制度为基层党组织和党员干部践行先进性提供了很好的实践载体。不少党员干部把群众的信任和尊敬看得比黄金还重，心甘情愿为群众付出的责任感和使命感更为强烈。海安县广大党员干部的宗旨意识、群众意识在群众的赞誉中得到激发，工作作风在代理实践中明显改进，工作能力在具体服务中不断提升，工作经验在一线锤炼、上下协调中日积月累，发挥先锋模范作用的本领明显增强。
    三是拓展了基层社会管理和服务体系。随着代理制度的深入实施，更多的组织资源、人才资源、物质资源在基层集聚，以党员代理责任区为单元网格的“1+X”新型城乡社区服务管理体系逐步形成。责任区域党员代理人为网格核心，凝聚整合各种力量，带动若干个社会服务组织，发动区域内群众全面参与社会管理，促进各项惠民措施更好地在基层落实。农民集中居住区、农民经济合作组织党组织组建力度加大，实现群众集聚到哪里，党组织就组建到哪里，党员干部代理就延伸到哪里，社会管理力量就跟进到哪里，确保管理不留缝隙、服务不留盲区。县领导赴镇接访、县镇部门领导下访、党代表约见党员和人大代表约见选民、12345公共服务呼叫中心等“十大畅通民意渠道”，与代理工作无缝对接，源头化解社会矛盾纠纷的能力进一步提高。海安信访量明显下降，2011年县级受理信访总量同比下降 39.8%，集体材夜思、越级材夜思同比下降 30.2%，连续六年获市信访目标管理考评第一名，始终保持省信访工作“三无”县和省、市信访工作先进集体荣誉。实践证明，代理服务正日益成为基层党组织和党员干部创新社会管理、凝聚人心民心、促进社会和谐、推动改革发展的有力抓手和有效载体。
    对“群众事务党员干部代理制度”的思考   
    南通市海安县实施的群众事务党员干部代理制度，是新时期基层党组织创先争优的有益探索，对于密切党群干群关系、激发基层党组织和党员的宗旨意识以及创新基层社会管理方式具有很强的现实意义。经过两年的实践检验，得到了广大群众的认可和社会的好评，成效不断显现。
    首先，从制度上理顺了“主人”与“仆人”的关系。人民群众是国家的主人，广大党员干部是人民的公仆，全心全意为人民服务是党员干部的宗旨。海安县用制度形式规定党员干部代理群众事务是党员干部对人民群众的“义务”而不是所谓的“恩赐”，使得主仆关系更加清晰。
    其次，从制度上推动了基层组织和党员干部由“管理”向“服务”转型。社会的深刻变革要求基层组织和党员干部为群众提供更多的服务而不是管控。群众利益无小事。虽然党员干部为群众代理的都不是什么大事，很多确实是“跑跑腿、动动嘴”的小事，但这对于群众本身来说样样都是实实在在的“大事”，许多直接关乎着他们的基本日常生活。群众多些便利，心气儿就会顺一些，党在群众中的根基就会更牢一些。
    再次，从制度上要求党员干部由“被动”向“主动”转变。群众心中有杆秤，党员干部的态度、能力、作风在代理群众事务过程中得到全面检验，来不得半点虚假。这必然迫使党员干部增强危机意识，转变态度作风，提高能力建设，更好的服务群众，进而给整个基层组织带来全新的活力。
    南通市海安县群众事务党员干部代理制度的探索与实践，无疑为基层党组织建设提供了一种很好的思路！
    （中央党校学习时报社地方发展与和谐社会构建调研组 王伟 高海青崔海伟）