关于乡镇政府职能定位的思考

     改革开放以来，随着农村经济体制改革的不断深入，乡镇政府职能也不断调整。特别是2001年的乡镇政府机构改革和2005年的免征农业税配套改革，使乡镇政府职能又得到了进一步的调整，与建设社会主义新农村的要求越来越接近。但是，客观地审视乡镇政府职能，还有不适应的方面，有必要进行深入地研究探索。最近，国务院对农村第三步改革作出了部署，这对乡镇政府又提出了新的要求。可见，乡镇政府职能定位问题仍然是我们面临的一个重要课题。下面，就这个问题谈点儿粗浅看法。

    一、关于乡镇政府职能的现状

目前乡镇政府职能是2005年免征农业税配套改革时按照省税改办《关于全省免征农业税配套改革的意见》确定的。通过一年多的运行来看，尽管多数乡镇能够认真地按文件办事，较好地行使了职能。但是，乡镇的职能作用仍然不适应经济社会发展的要求。这里边既有职能运行不好的问题，也有职能定位不准的问题。主要表现在以下四个方面：

    一是“一硬一软”的问题。即抓物质文明建设这手硬，抓精神文明建设这手软。尽管从中央到地方都一再强调“两手抓，两手都要硬”，但是在乡镇，无论政府职能，还是站所职能和村级职能，都存在一硬一软的问题，软的方面就是精神文明建设。以经济建设为中心，抓经济这手硬并不错。问题是精神文明建设这一手无论是在认识的高度，领导的强度，措施的力度上，还是人力、财力和物力投放上，都不能与物质文明建设相比。

    二是“一强一弱”的问题。即乡镇政府管理职能强，服务职能弱。有些乡镇政府在工作方式上还是习惯于具体管理，直接参与。无论是在思维方式还是在工作思路上还停留在“一刀切”、“一律化”上，做了很多费力不讨好、事与愿违的事，而具体为群众发展经济，发展公益事业服务上显得十分薄弱。可以说，“领导就是服务”还是停留在口头上，乡镇政府也好，各相关事业站所也好，制定了很多规章制度，实际上落实不好，也落实不到位。我们一贯倡导“小政府大服务”，虽然乡镇政府和事业站所的人员编制，领导职数减少了，但服务上却比原来并没大多少。

    三是“一多一少”的问题。即在乡镇职能上完成上级部门交给的临时性、指令性任务多，乡镇自己经常性、自主性工作少。从调查中发现，“上边千条线，乡镇一根针”的问题依然存在。每个乡镇助理员和事业站所都有一个上级主管部门，这些主管部门经常发号施令，乡镇干部被调动得焦头烂额。乡镇领导、助理员以及乡镇事业站所人员的精力大部分时间忙于应付“千条线”，应付这些临时性的工作，很难腾出时间来自己研究点事情。因此，乡镇政府自主性的工作少，这不利于社会主义新农村建设。

    四是“一大一小”的问题。即抓行政事业组织的工作力量大，抓民间组织的工作力量小。最近，国务院在布署农村第三步改革时，把抓好民间组织建设作为第三步改革的主要任务，也作为新农村建设的重要措施。而从实际看，乡镇对民间组织投放的精力少，重视的是行政、事业和村级组织建设。从农村实际情况看，许多行政组织和事业组织办不了、管不了、包不了的事情，民间组织却办得了、管得了、包得了。民间组织与行政事业组织、企业组织已经是“三分天下有其一”。民间组织作为发展农村经济的一股重要力量，应当同其它组织一样重视起来。

    上述四个问题带有一定的普遍性，必须认真加以解决。

    二、关于乡镇政府职能的定位

    乡镇政府的职能，应当根据农村经济和社会发展的需要、解决“三农”问题的需要和建设社会主义新农村的需要来确定。就我们省的实际情况看，乡镇政府应定位为四种职能，即政治职能、经济职能、公共服务职能和社会管理职能。

    1、政治职能。政治职能是乡镇政府的首要职能。乡镇党委是最基层的党委，乡镇政府是最基层的政府。我们党作为执政党，无论要巩固执政地位，还是要提高执政能力，都必须从基层抓起，必须从乡镇抓起，强化乡镇的政治建设。因此，确定乡镇职能，首先要确定乡镇的政治职能。从实际需要看，乡镇的政治职能主要有以下几个方面：

    （1）贯彻落实党在农村的各项路线、方针、政策和国家法律法规，保证农村经济建设和社会发展方向。

    （2）加强基层组织建设、政权建设和民间组织建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用、村民委员会的自治作用和民间组织的服务经济社会发展作用。

    （3）加强社会主义政治文明和精神文明建设，倡导乡村文明新风，搞好村容整治，树立良好的村风、屯风、民风。崇尚科学，反对迷信。

    （4）加强乡土人才队伍建设，充分发挥人才在经济和社会发展中的带领、带动作用和创新、创造作用。

    2、经济职能。经济职能是乡镇政府的主要职能。这是党的“以经济建设为中心”的战略思想决定的。无论解决“三农”问题，还是建设社会主义新农村，发展经济、增加农民收入都是核心任务。因此，确定乡镇职能，很重要的是确定经济职能。当前看，乡镇的经济职能主要有以下几个方面：

    （1）制定农村经济和社会发展规划。按照农村市场经济发展要求和加入世贸组织后的新形势要求，从本地实际情况出发制定经济和社会发展规划，并认真组织实施。

    （2）推进产业化建设，不断优化产业结构，拉长产业链条，推进产业升级。

    （3）搞好招商引资，加强大项目建设，为招商引资提供优质服务，营造良好的人文环境，发挥大项目的产业龙头作用。

    （4）积极组织财政出入，培植骨干型、成长型和后续型税源，为基础设施建设积累资金。

    （5）积极开拓群众致富门路，组织群众学技术、上项目，不断增加群众收入。

    （6）创新经济合作组织，发挥经济合作组织的作用。

    3、公共服务职能。公共服务职能是乡镇政府的重要职能。随着农村改革的逐步深入，农村公益事业的发展问题越来越突出，需要乡镇政府切实地负起公共服务职能，保证公益事业健康发展。

    （1）加强基础设施建设。对涉及到群众切身利益的公益事业和基础设施进行直接投资建设。主要包括：教育、卫生、文化、水利、林业、农电、交通、环保等。比如：加强农田水利基本建设，改善交通状况，教育危房改造和设备投入，医院建设和医疗设备投入，文化设施建设，农村电网改造等等。

    （2）加强投资组织工作。对政府想投资又投不起资的项目，政府要组织投资进行建设。比如：鼓励私人办学、私人修路、私人办医院。要根据上级精神和法律法规，制定优惠政策，利用社会资金办好社会事业。

    （3）加强资金争取工作。主要是争取国家投资和私人的无偿投资。

    4、社会管理职能。社会管理职能也是乡镇政府的重要职能。按照建设社会主义新农村的要求，乡镇社会管理的任务越来越重，必须下大功夫抓实抓好。因此，乡镇的社会管理职能应当切实加强。

    （1）坚持依法行政。加强民主法制建设，实行民主选举、民主管理、民主监督、民主决策。做到依法行政，依法治乡、依法治企、依法治村，依法维护农民、妇女、儿童的合法权益，促进乡镇由人治向法治转变。

    （2）加强社会治安综合治理，搞好信访工作，妥善处理突发性、群体性事件，调节处理好各种利益矛盾和纠纷，维护社会稳定，促进社会和谐。

    （3）巩固普及义务教育成果，提高农村合作医疗水平，搞好人口和计划生育工作，做好敬老院和义务兵的优抚工作。

    （4）提高农民素质。加大对农民的再教育、再培训的力度，提高其文化、科技、法制、民主素质。开展多种喜闻乐见的文化活动，尽力满足农民的各种文化需求。

    （5）加强农村劳动和社会保障工作。要全力推进农村劳动力转移和对外输出，加强劳动力培训，提高劳动力依法维护自身权益的能力，切实做好新时期农民的劳动和社会保障工作，使农民老有所乐，老有所养，老有所终。

    三、乡镇政府职能定位应遵循的基本原则

乡镇政府的职能实际上是上层建筑适应经济基础的一个产物，它的职能定位是一个不断调整、不断转变、不断完善的过程。因此，乡镇政府的职能定位必须遵循以下基本原则：

    一是适应经济和社会发展需要的原则。乡镇政府职能定位的基本依据就是经济和社会的发展需要。当前，既要考虑到解决“三农”问题的需要，也要考虑到建设社会主义新农村的需要。要遵照中央关于 “生产发展、生活富裕、乡村文明、环境整洁、管理民主” 的社会主义新农村建设方针，从本地市场经济发展和社会事业发展的实际需要出发，从本地增加农民收入、加快共同致富步伐的实际需要出发，借鉴发达地区的经验，以超前思维和科学眼光研究确定乡镇职能，保证乡镇职能定位的准确性。

    二是同机构改革同步考虑的原则。根据职能设立机构，这是编制工作的基本原则。然而，职能和机构是密不可分的。所以在确定职能的时候必须考虑机构的设置问题。比如：2005年免征农业税配套改革，我们在乡镇政府设立了“三办一所”。这三个办公室与乡镇政府的四大项职能就不完全相适应。不适应的地方主要有两处：一个是两个办公室管一项职能，或者是一个办公室分管两项职能；另一个是在“三办”设置上，改革后存在着多与少的矛盾（领导多科室少）、宽与窄的矛盾（领导管的窄“三办”主任管的宽）、大与小的矛盾（排序在后的小弟当领导，排序在前的大哥当下属）、高与低的矛盾（应当由职级高的人干的，实际由职级低的一般干部当了，上下都不认可）。乡镇到底实行办公室制好还是助理员制好？或办公室与助理员混合制好？这些都需进一步探索。乡镇的特点是上边千条线，下边一根针。乡镇的一个助理员相当于上边的一个科局。不能把市直部门的科室制硬套在乡镇上。我们觉得关于乡镇机构设置在没有好的措施之前，还是实行助理员制较好。不要认为一谈到改革，过去的就都不行。所以，乡镇职能设定要与改革同步进行，否则，政府职能不但行使不好，甚至还有可能行使不了。因此职能定位，机构设置要跟上，这样行政管理体制才能理顺。

    再有一个问题是乡镇领导岗位设置“一肩挑”是否合理。我们觉得上级对乡镇是“拿豆包不当干粮”。拿乡镇政府不当一级政府，拿乡镇干部不当领导干部，拿乡镇班子不当一级班子。对“一肩挑”说不出正当的理由。如果为了班子的集中，乡镇的问题却是过于集中而民主不足。“一肩挑”正好使“一言堂”名正言顺。如果为了减少职数，设乡长也不一定非得多设职数。并且，副书记兼任的人大主席根本无法对书记兼任的乡长进行监督。以上的机构设置不合理和领导配置的不合理严重影响了乡镇职能作用的发挥，必须认真加以解决。

    三是小政府大服务的原则。乡镇职能定位必须遵循小政府大服务的原则。因为职能是机构设置的依据，所以职能的定位决定机构的大小。从某种意义上讲，“小政府”和“大服务”是因果关系。只有“大服务”，才可能“小政府”，也只有“小政府”，才可能“大服务”。就是说，只有职能上以管理为辅，服务为主，政府才能精干；反过来，如果职能上以管理为主，服务为辅，那么政府机构和人员还是减不下来。

    四是由直接管理向间接管理转变的原则。新时期的乡镇工作要做到该管的管好管活，该放的放开放足。政府不要管经济，不要直接抓经济。要从直接经营管理中退出来，从原来层层分解、下达任务、具体落实中解脱出来，把主要精力放在经济调节、社会管理和公共服务上，把发展经济的职能交给社会、交给企业、交给群众、交给民间组织。这样，政府的职能才能归位，我们也好给政府的职能定位。作者：墨文